第一章 緒論
第一節 研究背景
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第一章 緒論
第一節 研究背景
回顧 1980 年代初期，英國首相柴契爾（Baroness Thatcher）在其執政的十一 年間（1979–1990），由於反對日益龐大的政府組織，故而實施一連串減稅優惠措 施。約莫同時，崇尚古典經濟自由思想的美國總統雷根（Ronald Wilson Reagan），
主張應限縮政府規模、減少經濟調控，並施行美國史上最大規模的減稅方案，特 別是全面降低資本利得稅（capital gains income tax），以刺激消費及投資，並增加 就業機會，促進經濟成長。1 這股國際租稅改革的減稅風潮，著實提高各經濟階層 的收入，但由於富人階級受惠於減稅之程度遠高於貧困階層，所付出的代價則是 貧富間的差距愈演愈烈；雷根政府長年入不敷出的結果，也為美國帶來經常性的 財政赤字，使政府累積了龐大的債務負擔。
根 據 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 （ Organization for Economic Co-operation and Development；OECD）調查 1985 至 2008 年間，OECD 國家之平均吉尼係數（Gini coefficient）由 0.29 增至 0.316，顯示 OECD 各國所得分配有明顯惡化的跡象（OECD, 2011）。2 此類所得分配不均現象無法透過市場解決，而就現代政府存在的功能與 角色而言，人民更加殷切期待藉由移轉性支出或租稅制度的規劃，縮短貧富差距 並彌平市場失靈的現象。雖然 OECD 各成員國之間，因社會體制背景與政經發展 程度之差異，造成貧富不均的成因未盡相同，但期望透過租稅手段緩和貧富差距 的各種努力，顯然仍成效不彰。尤其遺憾的是，在全球化的背景因素之下，各國 為吸引外資投入產業發展，紛紛採取國際租稅競爭措施，以公司所得稅（corporate income tax）為例，OECD 各成員國的法定公司所得稅稅率不斷向下探底（race to the
1 該等政策實施的立論根據，係秉持供給面經濟學派之主張，認為政府維持自由放任的市場經濟，
並以減稅等降低行政干擾的措施給予富人階級優惠，將可改善或帶動整體經濟成長；在分配面，
則可經由「涓滴效應（trickle-down effect）」使社會上的貧困階層也能增加所得及改善生活。
2 吉尼係數（Gini Coefficient），是 20 世紀初義大利經濟學者科拉多·吉尼根據羅倫茲曲線（Lorenz Curve）所定義，用以判斷年收入分配公平程度的指標。其值介於 0 和 1 之間，「0」表示居民之 間的年收入分配絕對平均，「1」表示居民之間的年收入分配絕對不平均。吉尼係數越小，年收入 分配越平均，吉尼係數越大，年收入分配越不平均。吉尼係數只計算某一時段（如：一年）的收 入分配狀況，已有財產不列入計算，因此它不能反映國民的總積累財富分配情況。
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bottom），如圖 1-1 所示，自 1981 年平均的 43.6% 降至 2016 年的 24.7%。如此的 降稅幅度不可謂不大，於是不難想見，這股國際減稅風潮，反而助長了貧富差距 現象的擴大（陳聽安與陳國樑，2015a）。
23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45
1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
OECD國家平均公司所得稅稅率(單位：%)
資料來源：OECD Tax Database。
圖 1-1、1981–2016 年 OECD 國家平均公司所得稅稅率
國際減稅風潮影響所及，我國的賦稅改革情況也不遑多讓，由 1998 年實施之
「兩稅合一」制度揭開減稅的序幕。3 而在其之後幾年的稅制改革狀況，援引監察 院於 2011 年 2 月所公布之調查報告顯示，自 2000 至 2010 年間，財政部主管之租 稅法律修訂變動達 36 項，其中除了 11 項未影響稅收外，僅有 2 項—2001 年修正
《貨物稅條例》與 2006 年制訂《所得基本稅額條例》（即「最低稅負制」）—為增
3 係指營利事業所得稅與綜合所得稅之「兩稅合一」，即個人股東申報股利課稅時，得將公司已繳 納營利事業所得稅款全額扣抵該個人股東之綜合所得稅。
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稅屬指定用途稅（earmarked tax），非由國庫統收統支，稅課收入依循預算程序用於社會福利 支出。根據 104〔2015〕年度財政統計年報，特種貨物及勞務稅於 2011 至 2015 年稅收實徵‧ 國
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在「減稅易，加稅難」的背景下，自 2008 至 2013 年間—長達六年的期間—
中央政府課稅收入竟出現負成長的情形，以致於我國國民租稅負擔率（即整體稅 收占國內生產毛額（gross domestic product；GDP）的比率）長期偏低（陳聽安與 陳國樑，2015b）。8 由表 1-1 可觀察到，2000 至 2015 年間我國國民租稅負擔率約 介於 12% 至 13%，與 OECD 會員國動輒高達 20%（歐洲等先進國家甚至高達 30%）
相比，我國國民的租稅負擔確實偏低。另一方面，社會福利支出不斷增加的情形 下，造成財政收支長年失衡，唯有透過舉債支應，財政赤字的失衡狀況因此成為 結構性問題，各級政府債務餘額持續增加，如此地過度預支未來，勢將難以避免
「債留子孫」的惡果。9
賦稅制度以政府的財政收入為出發點，且直接關係人民利益，是一個既專業 又敏感的議題，各界也一直存在不同的看法與主張，而往往在民主制度下，由於 各利害關係人經常透過政治遊說的方式影響政策，稅制成為極具政治性的問題。
我國的民主化過程，宥於選舉制度的牽絆，政治人物經常基於選票考量而必須討 好選民，以致於減免稅負或增加福利的政策，通常是順水推舟、皆大歡喜；相反 地，若是增加稅負（取消減免）或削減福利的方案，則是阻力重重、如越關山。
但考量現實面，國家與政府的經常性運作需要穩定的稅收來支應，加上近年來整 體社會福利支出經費不斷攀升，各種社會福利支票陸續出爐，例如：十二年國教 政策、獎勵生育政策與長期照護政策等，更需要規畫永續的財源支持。
4. 2015 年調整「兩稅合一」制度，施行股利扣抵減半之財政健全方案，即個人股東申報股利課 稅時，公司已繳納營利事業所得稅款只能半數扣抵，以避免享受抵稅利益者集中於少數的高 所得者。
5. 2016 年起實施房地合一課徵所得稅制度，房屋及土地出售時，應計算房屋、土地全部實際獲 利，並減除已課徵土地增值稅的土地漲價總數額後，就餘額部分課徵所得稅，使房地交易係 按實價課徵所得稅，自用或長期持有則採優惠稅率，以健全房市結構，並達到租稅公平。同 時，前述之《特種貨物及勞務稅條例》第 6 條之 1 亦配合修正，停徵房屋及土地之特種貨物 及勞務稅。
8 根據 105〔2016〕年度中央政府總預算案-歷年中央政府收支概況表，2008 年決算審定數之課稅 收入為 1.24 兆元；2013 年為 1.22 兆元。
9 根據 104〔2015〕年財政統計年報，截至 2015 年底，中央與地方政府一年以上非自償性債務未 償餘額達新臺幣 6.1 兆元，占前三年 GDP 平均數比率達 40%（《公共債務法》於 2014 年 1 月 1 日修正生效，其第 5 條規定之法定比率上限為 50%，其中中央政府為 40.6%，地方政府為 9.4%）。
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1981 18.8 26.4 27.4 28.9 28.9 40.7 22.7 23.2 13.9 29.4 17.8 16.6 23.7 34.2 17.2 12.2 31.8 17.9 19.0 20.2 1982 18.0 26.9 26.3 29.9 28.6 39.6 23.1 22.8 15.5 29.7 18.1 16.8 23.4 33.3 18.2 12.6 31.8 18.2 20.3 20.0 1983 16.8 26.1 26.1 30.1 27.6 40.9 23.1 22.8 15.3 27.1 18.4 17.0 22.6 32.3 18.6 14.0 32.7 18.6 22.0 18.2 1984 16.6 27.7 27.3 30.2 27.7 42.0 23.8 22.7 16.0 28.2 18.6 16.0 21.9 31.8 18.2 14.8 32.7 18.8 21.7 18.1 1985 15.9 27.8 27.6 29.7 27.5 43.3 23.7 22.9 15.8 26.9 18.6 15.5 22.2 33.2 16.6 15.9 33.6 18.4 21.2 18.4 1986 14.8 28.5 27.6 29.2 28.0 45.6 23.7 22.5 17.4 27.0 19.4 15.2 23.2 33.8 12.7 17.4 35.3 19.3 22.3 18.3 1987 14.6 28.6 27.1 29.4 28.9 45.9 24.0 22.8 18.1 27.3 20.4 15.4 24.5 31.9 12.1 19.1 37.5 19.0 22.4 19.2 1988 16.1 28.3 27.0 28.6 28.8 47.1 23.4 22.5 16.7 29.8 20.9 15.0 24.5 30.7 15.5 19.4 36.5 19.1 23.1 18.9 1989 17.7 28.0 26.0 27.2 30.0 45.9 23.0 23.1 15.6 29.9 21.1 15.7 23.6 28.9 15.7 20.8 36.2 18.5 23.8 19.0 1990 19.9 28.1 26.4 27.5 30.9 44.4 22.9 21.8 17.6 29.3 21.0 16.9 25.2 29.7 14.9 20.4 36.0 18.0 24.4 19.3 1991 17.1 26.6 26.8 27.2 31.0 43.8 23.2 21.6 17.9 28.5 20.4 16.6 26.5 29.8 15.3 20.6 33.7 17.7 24.6 19.1 1992 18.2 26.1 27.7 26.6 30.2 44.2 22.9 22.3 18.8 28.9 18.8 16.4 25.6 28.9 16.2 20.9 31.8 18.1 26.7 19.0 1993 17.7 26.6 27.6 27.8 29.6 45.5 22.9 22.1 18.3 27.9 18.6 16.3 25.8 28.9 15.8 19.9 32.3 17.8 27.9 19.2 1994 17.4 27.5 26.9 28.4 29.4 46.5 23.7 22.2 18.5 27.5 17.5 16.5 23.7 30.3 16.5 20.1 32.5 18.4 26.6 19.5 1995 17.5 28.2 26.3 28.6 29.9 46.4 23.9 22.1 18.8 28.0 17.6 16.8 22.8 30.6 15.7 20.0 33.0 18.6 26.4 19.8 1996 15.5 28.9 27.7 29.0 30.1 46.7 25.0 21.3 25.0 28.8 17.5 17.1 23.4 30.8 16.1 19.8 33.8 19.0 26.5 20.4 1997 15.3 28.6 28.5 29.6 31.1 46.6 25.7 20.7 19.6 28.7 17.6 16.7 23.0 31.6 16.4 20.8 34.8 18.6 27.7 20.8 1998 15.4 29.4 28.6 30.2 30.9 47.2 27.5 21.1 21.0 31.1 17.1 16.2 22.8 31.9 15.4 21.0 35.1 19.6 28.3 21.2 1999 14.1 29.8 28.3 30.1 30.8 47.2 28.1 22.0 21.8 33.4 16.6 16.3 23.1 32.0 14.8 21.7 37.1 19.7 29.2 21.2 2000 12.6 30.4 27.8 30.1 30.0 46.2 27.5 22.1 23.2 33.5 17.3 17.9 22.8 33.1 15.3 21.8 36.1 20.8 29.0 21.6 2001 12.4 28.9 29.4 29.8 29.3 45.3 27.2 21.1 21.8 31.8 17.0 17.8 23.1 33.0 15.7 21.2 33.5 20.0 28.8 20.5 2002 11.5 29.8 28.4 29.8 27.6 45.3 26.5 20.5 21.2 31.6 15.9 17.8 23.0 32.7 13.0 21.6 32.0 20.4 28.1 18.4 2003 11.4 30.0 28.1 29.4 27.5 45.5 26.2 20.6 19.6 32.7 15.5 18.2 22.2 32.1 12.3 21.5 32.6 20.0 28.2 17.9 2004 11.9 30.3 27.7 29.8 27.5 46.3 26.5 20.1 19.2 33.7 16.2 17.4 22.1 33.2 11.8 22.5 33.1 20.0 27.5 18.2 2005 13.0 30.0 26.9 29.9 27.5 47.9 26.9 20.4 20.2 36.5 17.2 17.8 23.2 33.9 11.9 23.5 34.1 20.2 27.1 19.6 2006 12.7 29.6 26.5 29.8 27.7 46.4 27.1 21.3 20.1 37.3 17.8 18.6 23.3 34.3 12.2 24.3 34.2 20.2 28.6 20.4 2007 12.9 29.7 26.9 29.5 27.5 46.3 26.7 22.1 20.5 36.1 18.1 19.6 23.5 33.3 13.3 24.7 33.2 20.1 29.2 20.4 2008 13.4 27.1 27.6 29.6 27.1 44.8 26.4 22.5 20.2 32.6 17.4 19.3 22.9 32.8 13.8 20.5 33.0 20.3 28.8 19.4 2009 11.8 25.8 26.7 28.2 27.2 45.1 25.1 22.2 20.6 29.0 15.9 18.2 22.6 31.6 12.6 18.1 33.2 20.6 28.9 16.8 2010 11.5 25.6 26.7 28.8 26.1 45.0 25.9 21.3 21.1 29.5 16.2 17.9 23.0 32.6 12.6 19.8 32.3 20.2 28.8 17.4 2011 12.3 26.3 26.9 29.2 26.0 45.0 26.9 21.9 22.9 30.5 16.7 18.4 22.1 32.8 13.3 19.7 32.6 20.4 29.0 18.4 2012 12.2 27.4 27.5 30.0 26.3 45.7 27.8 22.4 24.5 31.6 17.2 18.7 21.3 32.2 13.5 20.8 32.4 20.1 30.8 18.6 2013 12.0 27.6 28.0 30.7 26.3 46.7 28.5 22.6 24.8 32.3 18.0 17.9 21.6 30.4 13.5 21.8 32.9 20.2 30.9 19.5 2014 12.3 27.8 28.2 30.8 26.5 49.5 28.5 22.6 25.5 35.2 19.3 18.0 22.7 28.8 13.7 22.2 32.9 20.3 30.7 19.7 2015 12.7 - 28.7 30.5 27.1 46.6 28.6 22.9 26.1 33.5 - 18.5 23.5 27.6 13.5 22.5 33.6 21.0 30.3 20.1資料來源：新加坡為該國官方網站資料，其他各國節錄自 OECD「Revenue Statistics」。
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另一方面，賦稅制度應有財富與所得重分配之效果，因此政策應考量社會整 體利益的均衡與極大化，不能過度傾斜於某一特定族群，避免造成社會不公不義 現象發生。2001 年諾貝爾經濟學獎得主 Joseph E. Stiglitz 在其著作中，陳述分配惡 化對於經濟成長可能帶來的衝擊（Stiglitz, 2012）。而 OECD 所做的實證研究，亦 曾探討 21 個已開發國家的所得分配不均狀況，對於其經濟成長的負面影響
（Cingano, 2014）。10 再者，依照歷史的經驗來看，貧富間的差距愈大，階級的矛 盾自然成為不可跨越的鴻溝，而彼此之間的衝突就日漸加劇，所導致的社會動盪 不安，乃至於戰亂或革命，可能反噬經濟成長的果實。法國學者 Thomas Piketty 在 其著作中，亦指出放任財富分配過度傾斜的結果，足以戕害經濟發展與社會安定
（Piketty, 2014）。11
為了平均社會財富及解決貧富不均問題，各國政府在制度上運用移轉性支出 或租稅收入等工具，而當論及租稅制度時，原以所得稅最具有財富重分配的效果，
但由於租稅制度的不健全與稽徵實務的缺失，造成所得稅基嚴重流失，故而遺產 及贈與稅的「擋球網」角色被寄予厚望，成為財富分配公平與實現社會正義的適 當選擇。而對於遺產及贈與稅課徵理由，在學理上亦具有厚實之支持論點，在本 研究之後的章節，彙整重要的文獻報告，對於遺產及贈與稅課徵之理論基礎將有 更為詳盡的描述。
10 Cingano 分析 21 個已開發國家，從 1990 年到 2010 的經濟情形，推導出財富分配不均的問題，
使美國、英國、紐西蘭、義大利、芬蘭、挪威與瑞典等國家，損耗部份經濟成長的機會。例如：
紐西蘭因貧富不均流失了 15.5% 的潛在經濟成長，美國、英國、義大利等國則流失了 6% 至 9%
的潛在經濟成長。
11 Piketty 整理法國、美國與英國等二十幾個國家的財政租稅制度、財產繼承制度、國民所得資料 及稅務統計數據等提出實證研究，發現各國民間資本持有的集中度逐漸攀升，顯示財富與所得分 配不均有愈來愈嚴重的趨勢。更甚者，倘若長此以往，放任現有制度自由運作的終極後果，必然 使財富分配不均面臨無止境的惡化，導致社會矛盾日益加劇，甚至發生革命或動亂。此現象與馬 克思在 1867 年寫《資本論》時所處的時代背景極為相似，當時馬克思用辯證的方法，對於古典 經濟學家的理論以及資本主義的內部邏輯矛盾，進行了結構性的分析和批判，推導出「資本無限 累積終將使資本主義覆亡」的結論。