第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
核能為我國重要電力來源， 2014 年三座核電廠共產出了全臺電力系統總發 電量 18.61%的電力，其重要性可見一斑。然而，核能一廠的運轉執照即將到期，
核能二廠、三廠亦會在數年後到達除役年限，但關係到核能電廠存續的非核家園 政策卻仍模糊不明。除了正在運轉的三座核能電廠之外，爭議許久的核能四廠目 前也已經封存，其未來將由公投決定。因此，我們能發現在核能政策中，非核家 園與核四停建的議題，所影響的不僅僅是核能發電，更牽涉國家整體能源政策的 未來，而政府欲將核四是否商轉的決定權交還人民，民眾對核能政策的意見將會 直接影響到政策的走向。因此，本研究將探討臺灣民眾在核能政策中的民意究竟 為何。
本章第一節為研究背景與動機，將簡述我國核能政策背景，以及釐清核能政 策中的爭議，並據此在第二節中提出研究目的與問題。最後，第三節將安排本研 究後續之章節。
第一節 研究背景與動機
壹、我國核能政策背景
能源是一切活動的原動力，其影響層面廣泛，與國家安全、民生需求、經濟 發展、環境保護、國民健康及永續發展等議題密切相關。但我國為海島型國家，
因此能源系統獨立，難以與其他地區之電網相聯互助，且自產能源比例極低，能 源的供給有 98%仰賴進口，因此，在面對國際能源局勢動盪、全球氣候變遷，國 內能源需求成長的挑戰中，臺灣能源發展策略勢必作出回應（經濟部能源局，
2012）。
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2015 年 4 月 15 日，取自：http://www.taipower.com.tw/content/news/news01-1.aspx?sid=413
2 經濟部能源局（2015）。今年 5 月供電吃緊 經濟部與台電盡最大努力確保供電，2015 年 4 月 16 日，取自：
http://web3.moeaboe.gov.tw/ECW/populace/news/News.aspx?kind=1&menu_id=41&news_id=4016
3 黃巧雯（2013 年 4 月 23 日）。風力太陽能發電 恐難取代核四。中央通訊社電子報，2015 年 6 月 30 日，取自：http://www.cna.com.tw/news/FirstNews/201304230064-1.aspx
4 行政院原子能委員會（2015）。核能電廠除役問答集，2015 年 6 月 10 日，取自：
http://www.aec.gov.tw/輻射安全/FAQ/核能電廠除役--4_37_347.html
5 洪敏隆（2014 年 7 月 15 日）。苑裡風機拆 2 組 反瘋車妥協。蘋果日報電子報， 2015 年 6 月 30 日，取自：http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20140715/35958819/
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災，同年民進黨成立並與社運團體結盟，共同推動反核社會運動。1987 年立法 院決議凍結核四預算。1991 年時原能會通過核四廠環境影響評估。在 1992 年時 立法院通過將凍結的核四預算恢復動支。1994 年 5 月 22 日，貢寮舉行全鄉核四 公投，最終結果為不同意興建核四者達 96%之多，但此時因公投法尚未制定，所 以這項公投並沒有法定效力。1999 年 3 月 17 日，在紛爭之中核四廠正式動工。
在 2000 年時民進黨贏得總統大選，陳水扁就任總統後，指示「核四再評估」，
而據此評估會議暫緩了核四的採購與招標。此時，民進黨在國會並未有過半席次，
屬於少數黨，與占有大多數席次的國民黨、親民黨在核四議題上發生激烈衝突：
國親兩黨主張繼續興建核四；泛綠陣營與新黨則主張停止興建。而此一衝突更涉 及了國家行政權與立法權之間的關係，民進黨主政之行政院長單方面宣布核四停 建，國、親兩黨則以提案罷免總統副總統抵制，行政院將核四停建案交由司法院 大法官會議審理，而大法官會議作出 520 號解釋，確認核四預算具有法定預算效 力，指出核四停建案在行政程序上具有瑕疵，行政院必須執行核四預算，最終朝 野達成核四復工的協議。
在無法以停止預算來停建核四的狀況下，民進黨轉以非核家園及核四公投等 方式進行反核，2001 年行政院與立法院達成推動非核家園的協議，2002 年立法 院通過環境基本法，在當中的 23 條明確地提及非核家園的政策目標，同年九月 行政院也設置了非核家園推動委員會。而核四公投自林義雄於 1991 年創立核四 公投促進會以來，一直是民進黨所提出的訴求與主張，但由於公民投票並未入法，
所以儘管曾舉辦數次地方性核四公投，且公投結果反核者皆多於擁核者，卻無法 律效力。直到 2004 年公民投票法才正式實施，但我國至今仍未舉辦過全國性的 核四公投。
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2011 年 3 月 11 日，日本東北外海發生了矩陣級 9.0 級的地震，引發海嘯，
使得日本福島核電廠發生核子事故，引起了世界各地對核能安全的重視，再度重 啟了臺灣社會大眾對核能議題的關心。而馬英九總統則於同年召開「能源政策」
記者會，宣示了能源政策的未來目標為確保核安、穩健減核、打造綠能低碳環境、
逐步邁向非核家園。而既有的核能電廠，在其預定的運轉期限結束後不延役；興 建中的核四廠必須在確保安全的基礎上才會進行商轉。核災發生後，一度沉寂的 反核團體更在 2013 年與 2014 年舉辦了全國性的反核大遊行，參加人數皆有萬人 之多，展現了高漲的反核民意。
2013 年 2 月 25 日行政院長江宜樺宣布，核四是否續建由公民投票決定，但 並未拍板定案何時會舉行核四公投。2014 年 4 月 27 日時江揆更宣布核四一號機 不施工、只安檢，安檢後封存；核四二號機全部停工。將最後的選擇權留待公投 決定。核四已於 2015 年 7 月正式封存，封存時間暫定為 3 年。
目前，我國有三座核能電廠，共計六部發電機組能夠穩定供電，其裝置容量 共有 514.4 萬瓩，約占目前台電電力系統總裝置容量的 12.61%。2014 年核能實 際發電量共有 408.01 億度，占當年度電力系統總發電量的 18.61%6。可見核能為 我國重要發電來源之一，然而核一廠一號機組與二號機組已近除役年限，以核能 電廠之運轉壽命 40 年估算，若不延役，核一廠之機組 2018 年及 2019 年停止運 轉，而核二廠與核三廠也將於 2025 年全部除役，屆時所產生之電力缺口巨大，
若無因應對策，勢必衝擊民生使用與產業發展，因此我們不能再以拖待變，以不 作為的方式將問題留待日後解決，現在即是決定我國能源政策未來的關鍵時刻。
6 台灣電力公司（2014）。核電廠裝置容量與發電量， 2015 年 8 月 5 日，取自：
http://www.taipower.com.tw/content/new_info/new_info-b21.aspx?LinkID=7 4
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貳、核能政策中的爭議
在核能政策中，核四應該續建或停建已爭擾了三十餘年，當中多次停工和復 工，雖然現今已將核四封存，但未來是否啟用商轉也未有定數，此議題更是朝野 攻防的焦點，從政府的宣示中，我們能夠得知政府希望以民意為依歸，以公民投 票來決定核四之去留。
除了核四之外，影響能源政策最深的核能政策就是非核家園。非核家園源起 於 2002 年立法院通過的環境基本法，當中的第 23 條指出：政府應訂定計畫，逐 步達成非核家園目標；並應加強核能安全管制、輻射防護、放射性物料管理及環 境輻射偵測，確保民眾生活避免輻射危害。由條文中我們能夠得知，非核家園的 確切目標並未提出，非核家園所應達成的時限也未定，僅宣示了「逐步」達成，
而且達成非核家園的計畫內容也只是「應訂定」，因此環境基本法第 23 條中的非 核家園僅是象徵性政策宣示。正因如此，2003 年民進黨主政之政府成立行政院 非核家園推動委員會，藉此推動「非核家園推動法」的立法，並且將非核家園的 政策目標訂定為「終止核武威脅」、「檢討核能和平用途」、「強化再生能源」、「人 道關懷與族群平等」、「拒絕核子污染」等面向。但未能在民進黨執政期間內完成 立法。
而政黨再度輪替後國民黨再次執政，馬英九總統於 2011 年 11 月召開「能源 政策」記者會，會中宣示了能源政策的未來願景為確保核安、穩健減核、打造綠 能低碳環境、逐步邁向非核家園 7。而前行政院長江宜樺在 2013 年依此願景提 出了「能源安全與非核家園推動法」草案8，其中除了既有之非核家園外，更加
7 中華民國總統府（2011）。穩健減核，邁向非核家園，2015 年 8 月 5 日，取自：
http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=1103&itemid=25784
8 行政院（2013）。能源安全與非核家園推動法草案，2015 年 8 月 15 日，取自：
http://misq.ly.gov.tw/MISQ/IQuery/misq5000QueryBillDetail.action?BillNo=1020311070100100&Ori BillNo=1010303070201300
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核二、核三於使用執照到期後不予展延，執照到期之最後一組核能發電機組將會 在 2025 年除役。再加上不發使用執照，核四廠便不能發電、商轉，且不核准建 廠執照即代表著不會有核五、核六等新建核能電廠，最終能於 2025 年達成零核 電之目標。
而行政院版與親民黨版則與泛綠陣營所提出的版本不同，兩者皆未明訂非核 家園達成之期限。行政院版本的草案說明表示，為考量能源安全，必須重視確保 不限電、維持合理電價及達成國際減碳承諾等三項原則，因此會定期評估達成非 核家園的期程，不直接訂下非核家園的期限。也因此保留了核一、核二、核三延 役以及核四商轉的可能性。
親民黨版本雖然與泛綠陣營的三種版本在「同意核一、核二、核三不延役」
以及「不核准發電用核子反應器建廠及使用執照」等部分相似，但對於核四是否 運轉則以已興建或興建中核電廠不在此限，保留核四商轉之可能性，並在草案中 表示將以核四公投為依歸，再決定核四去留。因此同於行政院版本，不保證 2025 年達成零核電。
綜觀各版本之非核家園推動法草案，我們能夠發現非核家園的確切定義與實 行方式仍不明朗，當中仍存在著許多爭議，而非核家園的實施與核一、核二、核 三是否延役以及核四是否商轉有極大的關聯，除了推動實行的方式不一之外，也 牽動著非核家園達成的時間與整體能源政策的走向。因此我們必須同時考量核四 與非核家園，綜合討論核能政策。
綜觀各版本之非核家園推動法草案，我們能夠發現非核家園的確切定義與實 行方式仍不明朗，當中仍存在著許多爭議，而非核家園的實施與核一、核二、核 三是否延役以及核四是否商轉有極大的關聯，除了推動實行的方式不一之外，也 牽動著非核家園達成的時間與整體能源政策的走向。因此我們必須同時考量核四 與非核家園，綜合討論核能政策。