研究背景與目的

壹、研究背景

近年來隨著國內產業變化以及薪資結構的調整，公職受到越來越多的求職者 青睞。從近 20 年報考公務人員考試的人數來看，1993 年公務人員的報考總人數 為 309,567 人，到 2012 年的公務人員報考總人數將近倍增至 518,349 人（考選部，

2013a：5）。再以公務人員高等考試三級考試（以下簡稱高考三級）為例，近 10 年總錄取率均不到 10%。考選部在報考人數倍增、錄取率極低的現況下，職司為 國舉才重責的考選部除了要負荷龐大的試務壓力，在考試內容或者執行技術方 面，雖然累積多年的經驗並且建構相當嚴謹的標準化作業程序，公開、公平、公 正地辦理試務工作以昭公信，儘可能地免除考試不公的批評，同時具有相當大的 考試成本規模經濟。但是在處理如此眾多不同的考試種類、考試類科和考試科目 等工作外，不僅造成近年考選業務基金出現赤字情形，同時考試取才的信度與效 度始終受到外界相當多的挑戰與質疑。

除了採取提高報名費額度的措施以因應考選業務基金缺口之外，考選部也鑑 於公務人員高等考試三級考試暨普通考試（以下簡稱高普考試）自 2006 年恢復 一試帶來的龐大應試人數及衍生的命題及閱卷等試務壓力，考選部在 2014 年推 動修正《公務人員考試法》，其中回應大量應試人數的改革即是增訂分階段考試 的法源依據，希望使公務人員考試更具彈性，並強化評量功能以篩選優秀人才。

因此，考選部刻正研議《公務人員考試分階段考試方案》，規劃將現行公務人員 考試普通科目抽離，作為第一階段考試，各公務人員考試的專業科目，作為第二 階段考試，應考人於在學期間即得參加第一階段考試，第一階段考試及格者，方 得應第二階段考試，第一階段考試的及格資格可保留一定年限，另各類科可視職 務性質之需求，將具備專業證照或一定期間的實習、訓練合格或工作經驗等條 件，納入第二階段的應考資格規定。第一階段考試的應試科目暫訂為普通科目，

第二階段的應試科目暫訂為專業科目（考選部，2013b：142；墨心轉載，2014）。

只是這些改革措施似乎仍未能解決現行文官制度的困境，包括考用合一的公務人 員甄補困境，以及職系調任與考試類科分科設置制度落差等問題。

一、考用合一的公務人員甄補困境

如同先進國家的人事政策的設計原始目的是屬於政治性的，主要是為了使政 府人力不受到分贓恩寵、黨派、親私、交易等政治力因素介入，而造成公務倫理 低落或公共服務品質不佳的情形發生，因此我國將考試用人納入憲法位階，使我 國文官甄補制度功績化，以公開、公平的考試競爭方式對外甄補公務人才（施能 傑，2000：258-259）。在五權憲法體制架構之下，考試權掌管所有人事法令，甄 補公務人員的工作是在「考用合一」的原則之下，由各機關通力合作完成。由各 用人機關提報工作職缺交由行政院人事行政總處（以下簡稱人事總處）及銓敘部 彙整後，送由考選部據以舉行考試，再由銓敘部及人事總處辦理分發考試錄取人 員的工作，最後由用人機關以及公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）

提供訓練，通過訓練合格者方由考試院發給考試及格證書以取得公務人員任用資 格。再由各用人機關予以試用該新進人員，通過 6 個月後試用後即可合格實授取 得該職系的任用資格。

提報職缺

圖 1-1 公務人員考試甄補流程圖

資料來源：本研究自繪。

各用人機關

銓敘部、人事總處 彙報職缺

考選部 舉辦考試

銓敘部、人事總處 分發考試錄取人員 保訓會、各用人機關 基礎訓練、實務訓練

考試院 發給考試及格證書 用人機關

銓敘部

試用 6 個月 合格實授

我國文官制度歷經長期的演變發展，大致上已具備規模，並為民主政體的運 作提供穩定的基礎。然而因憲法所定的考試權將我國所有人事法令全由考試院主 管，法令內容規範密度高且彈性不大，而使我國文官制度呈現「高度法令化」、「高 度集權化」以及「高度一致性」的現象。意即我國政府的各種人事措施幾乎受到 人事法律或法令的統一規範，而且一體適用於幾乎所有機關，以維持形式上的公 平性。在現今或多或少的人事法令成為繁文縟節，使得人事措施無法因應時空環 境的變化與需要，而可能有礙於政府的改革與進步，降低行政機關的效率及競爭 力。「高度法令化」的人事法令隨著時空變遷而增加，反而可能造成人事運作重 視應付人事法令的程序執行，而忽略了其原本欲藉由法令規定所達成的人力資源 管理目的，而出現目標錯置的狀況。同時，在五權憲法體制的架構之下，「高度 集權化」的考試權掌管所有人事法令，而使得各機關在人事業務上較無置喙空 間。例如考選業務集權化的結果，各用人機關在形式上有參與決定考試科目與考 試方法的機會，但未掌有實際的決定權，因此造成各用人機關較不願採取考試分 發的途徑甄補人力。而「高度一致性」則是要求各機關必須用同一套標準執行法 令，對於各機關業務性質差異甚大的實務需求則僅給予極少的彈性授權空間（關 中，2009：540-547）。超然、獨立集中的人事制度的優點在於具有防弊功能、有 助於人事管理的專業性與同質性、較能貫徹政令並保障公務人員權益：但其負面 評價則是違背現代化管理、無法建立權責相符的機制、妨礙機關業務運作、雙重 指揮系統的混淆、無法回應政治民主化的要求等缺點（陳金貴，2006：7）。

我國考選制度重視的「考用配合」原則是指考試與用人必須互相配合，並非 為了考試而考試，而是行政機關為了需用人才而辦理考試選拔（許南雄，2012b：

131）。然而現行考選制度究竟是「『考』出機關需『用的人』，或者是『考』

出什麼人，機關就『用什麼人』」呢？這個問題一直沒有肯定的答案，或許可以 藉由國家考試篩選具備專業能力的人，但是否最適當、最符合機關的需求呢（關 中，2012：2267）？在甄補的過程中，用人機關必定是傾向能夠找到能立即上任、

有工作能力的公務人員（藍美貞、姜佩秀譯，2001：5）。然而在講求「公平」、

「公正」、「公開」、「競爭」原則的考選制度，實際負責指揮、監督、管理公務人 員工作的用人機關，在甄補新進人員的過程之中所扮演的主動角色僅在於提報缺 額，而後續的程序則淪為被動接受分發人員並予以指派工作任務、提供實務訓練 的督導考核角色。而該訓練雖為考試程序的一環，但因無淘汰機制而流於形式。

以筆試為主要的考試方式僅能篩選出具有該職位「專業知識」的人，而就其 他行政能力、人格特質等則毫無所悉。相較於只能被動地接受考試分發的初任公 務人員，採用調任現職公務人員的途徑，較能獲得用人機關的青睞，因為該方式 才能讓用人機關取得積極的用人權力，針對其所需人才條件進行筆試以外的評量 方式，以甄補其所需適格人選。以職能的角度觀之，用人機關是最清楚機關需要 何種人才以及如何用最適當的方法測試所需職能。然而就現行考選制度運作情形 來看，公務人員考試科目與考試方法僅是形式上讓用人機關參與討論，但不具備 決定權，也因此造成用人機關無法積極從事考試工作，選取適格考試分發人員，

而使得考試分發的結果未必能達到適才適所的考試效度。再加上等待考試舉辦及 分發的期間通常在 5 到 10 個月之間而無法及時滿足用人需求，也造成考試用人 效率低落（楊戊龍，2010：49；陳金貴，2013：72；歐育誠，2014：1）。

我國公務人員考試傳統上只侷限於行政人員是否具備知識或技能，很簡單地 只以合乎某考試標準即認定為具備法定的職能(competency)，然而此測驗能力標 準往往脫離環境系統，而使得同樣的職能在不同的組織文化中產生不良的病徵

（許立一等，2014：69-70）。張祈良（2001）也曾以「公務人員進用制度中考選 機關與用人機關的運作落差」為主題進行研究指出，由於公務人員進用制度在考 選機關與用人機關間產生運作落差，在沒有考選授權彈性的制度之下，考選部是 獨立運作於用人機關之外，單一化的考選機制未能將考選權授權由用人機關自行 舉辦，用人機關亦無法參與考選試務運作。因而造成用人機關進用時間過長、人 員恐因錄取人數不足而無法確實補足、考試及格分發人員的能力與機關業務性質 所需專業性不一致，以致選才與用才難以充分配合、導致人員流失嚴重等情況，

因而影響用人機關業務推展。而考試院基於憲定職掌仍希望提高各用人機關提高

公務人員高普初等考試任用計畫的報缺比例（考試院，2012：24），但此政策似 乎仍與各用人機關的人事任用需求期待存有相當落差。

現行考選制度僅重視考選方法與內容的設計是否符合程序公平，而對於後續 用人機關的組織職務能力模型建構則少有著墨，導致公務人力甄補與職務所需能 力概念間幾乎沒有連結，對於用人機關任使人力的需要則是相對忽視（施能傑，

2003：182-184）。考選制度的執行很可能因為恪遵程序公平，忽略甄補適格人才 的實質政策目的，而有目標錯置之嫌。

2003：182-184）。考選制度的執行很可能因為恪遵程序公平，忽略甄補適格人才 的實質政策目的，而有目標錯置之嫌。