公務人員考試類科、應試科目與職能適配性之研究─以【一般行政職系】為例

國立臺灣大學社會科學院政治學系 碩士論文

Department of Political Science College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

公務人員考試類科、應試科目與職能適配性之研究

─以一般行政職系為例

The Study of Fitness among Categories, Subjects and Competency of Civil Service Examination

- A Case Study of General Administration Series

張涵榆 Han-Yu Chang

指導教授：彭錦鵬博士 Advisor: Ching-Peng Peng, Ph.D.

中華民國103年7月

July, 2014

ABSTRACT

The Study of Fitness among Categories, Subjects and Competency of Civil Service Examination

- A Case Study of General Administration Series

by

HAN-YU CHANG July 2014 ADVISOR(S): CHING-PENG PENG, Ph.D.

DEPARTMENT: POLITICAL SCIENCE

MAJOR: GOVERNMENT AND PUBLIC AFFAIRS DEGREE: MASTER OF ARTS

KEY WORD: Civil Servive Examination, Recruitment, Appointment, Competency, Series, Category, Examination Subject

The quality of civil servant depends on effectively recruiting right person with right competencies on the right position. In keeping with the Series Instruction Manual and the Table of Civil Service Group and Series Titles, civil service examination categories and subjects are established under the principle of "one series for one category ". However, though Ministry of Examination puts a great deal of effort into executing civil service examination policy and affairs, the results of examinations could not effectively meet the staffing needs of public institutions.

Therefore, the study collected relevant literatures covering rubrics of competency, civil service examination and appointment system. Based on the information collected, a thorough interview was carried out to discuss the fitness between recruitment and appointment.

The study concludes that the examination subjects of series with less profession could not well-fit the needs of positions. Comparatively, the examination subjects of series with higher profession could fit the requirements of positions better. Going with the requirements of appointment, the results of recruiting would be much effective and correct. According to the research observation, it is recommended that consideration of series appointment, examination categories, examination subjects and examination methods should be reviewed and reformed to enhance the fitness between recruitment and appointment.

目 錄

口試委員會審定書………i

中文摘要………ii

英文摘要………iii

第一章 緒論...1

第一節 前言 ...1

第二節 研究背景與目的...4

第三節 研究範圍、方法與架構 ...13

第二章 職能理論文獻探討...21

第一節 職能的緣起、定義與功能...21

第二節 職能的建構與模型 ...25

第三節 職能的類型...29

第四節 公務人員的職能...30

第三章 我國現行公務人員考試制度文獻探討 ...39

第一節 職系制度與考試類科 ...39

第二節 考試應試科目與工作內容之相關性 ...49

第三節 考試信度、效度與方法 ...60

第四章 深度訪談資料分析...71

第一節 研究設計 ...71

表 圖 目 次

圖 1-1 公務人員考試甄補流程圖 ...5

圖 1-2 考試階段與任用階段用人制度邏輯示意圖...11

圖 1-3 研究架構圖 ...19

圖 2-1 職能內涵與改變的難易度示意圖...23

圖 2-2 工作職能評鑑過程...26

圖 2-3 職能的組成 ...29

圖 2-4 職能的類型 ...30

圖 2-5 公務人員各官等核心能力架構圖...33

圖 2-6 中高階主管核心能力架構圖...34

圖 3-1 我國文官制度任用職等與職系示意圖 ...41

圖 3-2 【一般行政職系】工作所需職能與高考三級一般行政類科應 試科目適配情形示意圖 ...57

圖 4-1 受訪者認為一般行政類科應試科目與實務工作內容適配情 形示意圖 ...117

圖 4-2 公務人員進用階段實務狀況與所需共通職能適配情形示意

圖 121

表 1-1 【一般行政職系】職務群組...18

表 2-1 部分 OECD 國家政府部門適用職能模型...32

表 2-2 各官等公務人員核心職能 ...37

表 3-1 【一般民政職系】職務公務人員人數及其考試類科 ...47

表 3-2 近年高普考試應試科目內容比較表 ...51

表 3-3 高考三級一般行政類科專業應試科目與命題大綱對應表..53

表 3-4 考試方法的比較表...65

表 4-1 訪談對象擇定人數情形表 ...72

表 4-2 訪談對象背景一覽表 ...74

表 4-3 受訪者對一般行政類科應試科目的看法一覽表...93

表 4-4 未曾任職與考試類科相同職系工作經驗受訪者一覽表 ...95

表 4-5 曾任與考試類科相同職系且有調任【一般行政職系】受訪者 一覽表 ...96

表 4-6 受訪者認為公務人員應具備的共同專業知識職能一覽表 106

第一章 緒論

第一節 前言

隨著全球化和知識社會對政府競爭力的挑戰日益加重，考選制度除了重視防 弊的公平、公開制度價值，更應該積極重視如何有效甄補用人機關所需的適格人 才（施能傑，2000：262）。公務人力素質攸關著國家競爭力的好壞，而公務人員 素質良莠好壞的決定因素，則應從第一關的「考選進用」把關，篩選適格人才，

有效發揮公務人力之才能，並提昇政府所投注之訓練資源效益，方能進一步達到 為民服務、為國盡力之目標。

面對全球化、資訊化及知識經濟時代的快速發展，以及國內外政經社會環 境急速變遷、民眾對公共服務之關注、改善國家國際形象以及提昇國家競爭力的 衝擊，各國政府均致力於在行政思想、行政制度、行政行動以及科技方法等層次 上進行發展與調適，以求取更好施政能力及行政效能，而成敗關鍵在於有無健全 的公務人員制度。各國政府的日常運作、政策的貫徹執行均與公務人力素質之好 壞有著密切關係。素質良好的公務人力能夠有效推動政策，有效展現政府施政效 能，反之則可能出現政策推動停滯、政府運作失靈的情形。

經濟合作發展組織國家（以下簡稱 OECD）從 1980 年代末期即開始陸續推 動各種文官制度改革，OECD 國家文官制度改革的方向朝向策略性、績效取向、

分權化、彈性化管理模式。改革的方向是從控制人力膨脹的情況開始，從人事中 央集權逐漸轉變為部會機關分權，從一致性的規定轉變到彈性化的基本政策原 則，而非細密地控制規定；從中央完全控制預算轉變為由部會機關統籌人事營運 成本，包括薪水和行政成本在內的預算，並輔以更為彈性的薪水、僱用甄補制度，

限制加薪、減少用人和提昇效率等方法以減少成本支出；並且採行訓練和發展措

施，以建立公共人力的技能、職能和彈性，以符合計畫需求並強化公部門的改革

（OECD, 1996:9；轉引自彭錦鵬，2005a：38）。採取以職位為基礎(position-based) 文官制度的國家對於高階職位採取較以往更為中央集權化的管理制度，而採取傳 統以職涯(career-based)文官制度的國家則傾向增加公開競爭職位的數量，並將人 力資源管理工作授權給各部會及其下的管理階層（OECD, 2004:6；轉引自彭錦 鵬，2005b：80-81）。

政府部門的文官制度涵括了考選、任用、薪俸、考核、訓練、陞遷、獎懲、

福利、退撫等各項人事管理事項。每一個制度環環相扣，互相牽涉影響，考選甄 補更扮演著整個文官制度的重要守門員角色，甄補結果的好壞攸關著組織後續的 各項人事管理事項。尤其在我國俗稱「鐵飯碗」的文官體制之下，大多數人考上 公職即服務至退休，政府所需投注在每一個公務人員的人事成本不僅止於考選甄 補，更包含後續的薪俸、獎金、福利、退撫等直接成本，以及組織管理、考核、

訓練、陞遷等間接成本。因此，考選制度如何能夠以合理的考試成本，並且以具 有信、效度的方式，將正確的公務人才甄補至正確的職位上，為首要關鍵。

我國文官制度在現行的憲政體制之下，是由考試院負責掌理官制官規的業 務，而在行政院下又設立人事行政總處對絕大多數的公務人力資源進行一條鞭式 的管理運用。在現行人事權高度集中且一致的現況之下，我國文官制度改革亟需 各院部會積極合作、跨域治理方能夠有效推行改革工作。回顧近年來，我國亦積 極推動各項文官制度改革，從 2009 年提出的《考試院文官制度興革規劃方案》

內容來看，我國文官制度亦朝著策略性、績效、發展性、彈性化的改革方向發展。

其中有關公務人員考試制度革新的部分，該方案則指出現行考試信度與效度尚有 改進空間，包括公務人員考試以筆試為主要考試方式，未能全依工作所需核心職 能，採行多元評量途徑，而未能衡鑑應考人於專業知能、技能、性向、人格等方 面的能力與特質，亦難有效預測應考人在實際工作情境之表現。同時，考試應試 科目，與職務核心工作知能尚有差距，難以符合機關業務需求，亦欠缺融入文官 核心價值（考試院，2012：21）。

文官制度的改革目的是為了使文官系統更能夠因應公共管理和民眾的需 求，因此可以藉由組織重整、改進甄募人才的方式等進行改革，以使公務人員能 夠適應變動的社會並因應各種挑戰（陳金貴，1995：46-47）。其中甄募人才的方式 分為延攬(Recruitmant)和遴選(Selection)兩個階段，延攬即是招募、鼓舞或吸引人 才前來應徵；遴選則是鑑別應徵者的學識技能等條件而擇優錄取以任用（許南 雄，2012a：135）。考選的功能在於評鑑以及預測。評鑑是指對應徵者所具有的能 力進行客觀的評量，並且決定其合乎工作需求的程度；預測則是指應徵者目前所 擁有的特性以及行為，來預測未來在工作上的績效（鄭瀛川，2006：21；轉引自 楊戊龍，2010，39）。政府在進行考選取才的工作上，應運用職能觀點來分析探 討考試類科、應試科目、評量內容、評量方法的設定，做為公務人員考試制度設 計的參考架構（施能傑，2010：17），以提昇考選的評鑑與預測效度。組織必須甄補 具所需「職能」的人，方能有效執行任務，以有效達成組織工作目標。職能的優 點在於可以讓組織所有人清楚了解重點為何，必須改善、努力的方向為何。對員 工而言，可以藉由明確的職能架構鼓勵員工的生涯發展，使其了解需要什麼以達 成高績效，同時也提高員工對人力資源管理制度的信任；對主管而言，職能架構 可以提供有效的管理工具，作為選才、績效評估以及訓練的依據；對組織而言，

職能架構清楚描繪組織的能力地圖，使組織有效整合組織需求與個人發展的需 求，並且為選才與訓練的有效工具（關中，2012：221-222）。

要成功為某一個職位找到適當的人才，必須要建立以職能為本位的人力資源 管理系統，以精確地評估個人能力、建立工作能力模式，進而評估該人才與職位 是否適配（魏梅金譯，2002：317-334）。因此，組織應從職務工作內容分析(Job Analysis)做起，以瞭解所需職能為何，進而作為甄補新進人力的依據，同時也可 作為後續人力資源的管理以及現有人力的發展、調度、績效評鑑應用(Lucia &

Lepsinger, 1999: 21-48)。同樣地，我國文官制度應從檢視各職務所需職能為何，

進而作為檢視公務人員考試類科設置、考試方式以及應試科目內容的基礎，方能 使後續各項公務人力資源管理更為有效，以使我國「考、訓、用合一」的文官制 度運作更為連貫一致。本研究將從職能觀點檢視我國現行公務人員考試制度在考 選類科與應試科目的設計上，與職務工作內容所需職能的適配情形，並輔以訪談 實務工作者之經驗交叉檢視，以提出具體改革建議。

第二節 研究背景與目的

壹、研究背景

近年來隨著國內產業變化以及薪資結構的調整，公職受到越來越多的求職者 青睞。從近 20 年報考公務人員考試的人數來看，1993 年公務人員的報考總人數 為 309,567 人，到 2012 年的公務人員報考總人數將近倍增至 518,349 人（考選部，

2013a：5）。再以公務人員高等考試三級考試（以下簡稱高考三級）為例，近 10 年總錄取率均不到 10%。考選部在報考人數倍增、錄取率極低的現況下，職司為 國舉才重責的考選部除了要負荷龐大的試務壓力，在考試內容或者執行技術方 面，雖然累積多年的經驗並且建構相當嚴謹的標準化作業程序，公開、公平、公 正地辦理試務工作以昭公信，儘可能地免除考試不公的批評，同時具有相當大的 考試成本規模經濟。但是在處理如此眾多不同的考試種類、考試類科和考試科目 等工作外，不僅造成近年考選業務基金出現赤字情形，同時考試取才的信度與效 度始終受到外界相當多的挑戰與質疑。

除了採取提高報名費額度的措施以因應考選業務基金缺口之外，考選部也鑑 於公務人員高等考試三級考試暨普通考試（以下簡稱高普考試）自 2006 年恢復 一試帶來的龐大應試人數及衍生的命題及閱卷等試務壓力，考選部在 2014 年推 動修正《公務人員考試法》，其中回應大量應試人數的改革即是增訂分階段考試 的法源依據，希望使公務人員考試更具彈性，並強化評量功能以篩選優秀人才。

因此，考選部刻正研議《公務人員考試分階段考試方案》，規劃將現行公務人員 考試普通科目抽離，作為第一階段考試，各公務人員考試的專業科目，作為第二 階段考試，應考人於在學期間即得參加第一階段考試，第一階段考試及格者，方 得應第二階段考試，第一階段考試的及格資格可保留一定年限，另各類科可視職 務性質之需求，將具備專業證照或一定期間的實習、訓練合格或工作經驗等條 件，納入第二階段的應考資格規定。第一階段考試的應試科目暫訂為普通科目，

第二階段的應試科目暫訂為專業科目（考選部，2013b：142；墨心轉載，2014）。

只是這些改革措施似乎仍未能解決現行文官制度的困境，包括考用合一的公務人 員甄補困境，以及職系調任與考試類科分科設置制度落差等問題。

一、考用合一的公務人員甄補困境

如同先進國家的人事政策的設計原始目的是屬於政治性的，主要是為了使政 府人力不受到分贓恩寵、黨派、親私、交易等政治力因素介入，而造成公務倫理 低落或公共服務品質不佳的情形發生，因此我國將考試用人納入憲法位階，使我 國文官甄補制度功績化，以公開、公平的考試競爭方式對外甄補公務人才（施能 傑，2000：258-259）。在五權憲法體制架構之下，考試權掌管所有人事法令，甄 補公務人員的工作是在「考用合一」的原則之下，由各機關通力合作完成。由各 用人機關提報工作職缺交由行政院人事行政總處（以下簡稱人事總處）及銓敘部 彙整後，送由考選部據以舉行考試，再由銓敘部及人事總處辦理分發考試錄取人 員的工作，最後由用人機關以及公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）

提供訓練，通過訓練合格者方由考試院發給考試及格證書以取得公務人員任用資 格。再由各用人機關予以試用該新進人員，通過 6 個月後試用後即可合格實授取 得該職系的任用資格。

提報職缺

圖 1-1 公務人員考試甄補流程圖

資料來源：本研究自繪。

各用人機關

銓敘部、人事總處 彙報職缺

考選部 舉辦考試

銓敘部、人事總處 分發考試錄取人員 保訓會、各用人機關 基礎訓練、實務訓練

考試院 發給考試及格證書 用人機關

銓敘部

試用 6 個月 合格實授

我國文官制度歷經長期的演變發展，大致上已具備規模，並為民主政體的運 作提供穩定的基礎。然而因憲法所定的考試權將我國所有人事法令全由考試院主 管，法令內容規範密度高且彈性不大，而使我國文官制度呈現「高度法令化」、「高 度集權化」以及「高度一致性」的現象。意即我國政府的各種人事措施幾乎受到 人事法律或法令的統一規範，而且一體適用於幾乎所有機關，以維持形式上的公 平性。在現今或多或少的人事法令成為繁文縟節，使得人事措施無法因應時空環 境的變化與需要，而可能有礙於政府的改革與進步，降低行政機關的效率及競爭 力。「高度法令化」的人事法令隨著時空變遷而增加，反而可能造成人事運作重 視應付人事法令的程序執行，而忽略了其原本欲藉由法令規定所達成的人力資源 管理目的，而出現目標錯置的狀況。同時，在五權憲法體制的架構之下，「高度 集權化」的考試權掌管所有人事法令，而使得各機關在人事業務上較無置喙空 間。例如考選業務集權化的結果，各用人機關在形式上有參與決定考試科目與考 試方法的機會，但未掌有實際的決定權，因此造成各用人機關較不願採取考試分 發的途徑甄補人力。而「高度一致性」則是要求各機關必須用同一套標準執行法 令，對於各機關業務性質差異甚大的實務需求則僅給予極少的彈性授權空間（關 中，2009：540-547）。超然、獨立集中的人事制度的優點在於具有防弊功能、有 助於人事管理的專業性與同質性、較能貫徹政令並保障公務人員權益：但其負面 評價則是違背現代化管理、無法建立權責相符的機制、妨礙機關業務運作、雙重 指揮系統的混淆、無法回應政治民主化的要求等缺點（陳金貴，2006：7）。

我國考選制度重視的「考用配合」原則是指考試與用人必須互相配合，並非 為了考試而考試，而是行政機關為了需用人才而辦理考試選拔（許南雄，2012b：

131）。然而現行考選制度究竟是「『考』出機關需『用的人』，或者是『考』

出什麼人，機關就『用什麼人』」呢？這個問題一直沒有肯定的答案，或許可以 藉由國家考試篩選具備專業能力的人，但是否最適當、最符合機關的需求呢（關 中，2012：2267）？在甄補的過程中，用人機關必定是傾向能夠找到能立即上任、

有工作能力的公務人員（藍美貞、姜佩秀譯，2001：5）。然而在講求「公平」、

「公正」、「公開」、「競爭」原則的考選制度，實際負責指揮、監督、管理公務人 員工作的用人機關，在甄補新進人員的過程之中所扮演的主動角色僅在於提報缺 額，而後續的程序則淪為被動接受分發人員並予以指派工作任務、提供實務訓練 的督導考核角色。而該訓練雖為考試程序的一環，但因無淘汰機制而流於形式。

以筆試為主要的考試方式僅能篩選出具有該職位「專業知識」的人，而就其 他行政能力、人格特質等則毫無所悉。相較於只能被動地接受考試分發的初任公 務人員，採用調任現職公務人員的途徑，較能獲得用人機關的青睞，因為該方式 才能讓用人機關取得積極的用人權力，針對其所需人才條件進行筆試以外的評量 方式，以甄補其所需適格人選。以職能的角度觀之，用人機關是最清楚機關需要 何種人才以及如何用最適當的方法測試所需職能。然而就現行考選制度運作情形 來看，公務人員考試科目與考試方法僅是形式上讓用人機關參與討論，但不具備 決定權，也因此造成用人機關無法積極從事考試工作，選取適格考試分發人員，

而使得考試分發的結果未必能達到適才適所的考試效度。再加上等待考試舉辦及 分發的期間通常在 5 到 10 個月之間而無法及時滿足用人需求，也造成考試用人 效率低落（楊戊龍，2010：49；陳金貴，2013：72；歐育誠，2014：1）。

我國公務人員考試傳統上只侷限於行政人員是否具備知識或技能，很簡單地 只以合乎某考試標準即認定為具備法定的職能(competency)，然而此測驗能力標 準往往脫離環境系統，而使得同樣的職能在不同的組織文化中產生不良的病徵

（許立一等，2014：69-70）。張祈良（2001）也曾以「公務人員進用制度中考選 機關與用人機關的運作落差」為主題進行研究指出，由於公務人員進用制度在考 選機關與用人機關間產生運作落差，在沒有考選授權彈性的制度之下，考選部是 獨立運作於用人機關之外，單一化的考選機制未能將考選權授權由用人機關自行 舉辦，用人機關亦無法參與考選試務運作。因而造成用人機關進用時間過長、人 員恐因錄取人數不足而無法確實補足、考試及格分發人員的能力與機關業務性質 所需專業性不一致，以致選才與用才難以充分配合、導致人員流失嚴重等情況，

因而影響用人機關業務推展。而考試院基於憲定職掌仍希望提高各用人機關提高

公務人員高普初等考試任用計畫的報缺比例（考試院，2012：24），但此政策似 乎仍與各用人機關的人事任用需求期待存有相當落差。

現行考選制度僅重視考選方法與內容的設計是否符合程序公平，而對於後續 用人機關的組織職務能力模型建構則少有著墨，導致公務人力甄補與職務所需能 力概念間幾乎沒有連結，對於用人機關任使人力的需要則是相對忽視（施能傑，

2003：182-184）。考選制度的執行很可能因為恪遵程序公平，忽略甄補適格人才 的實質政策目的，而有目標錯置之嫌。

二、用考不一的制度落差

隨著現代社會各行業的分工日趨多元細密，政府必須甄補相對應的專業人才 以提供有品質的服務，有效管理社會運作的發展，進而發揮政府職能的功效。職 組和職系的設定關乎專才與通才的問題，也連帶影響人員遷調問題。當職組職系 數目越少時，調任空間則越大、人員越易流通、遷調，有助於培養通才人力；反 之，職組職系數目越多，遷調限制也越多，人員流通不易但有助於培養各職組職 系專才人力，只是對於通才人力的培養則較為不易（考選部，1992：19；徐有守，

2007：367）。目前行政職門的職組包括有普通行政、文教新聞行政等 15 個職組，

其下總共包含 45 個職系；技術職門的職組則包括有農林保育、土木工程等 28 個 職組，其下則包含了 51 個職系。

我國在公務人員考試類科是以「用人需要」為設計基礎，採取「一職系一類 科」的「專才」原則，意即通過該類科考試及格資格後則取得該職系的任用資格；

而為了因應緊急危難、天然災害或其他重大事故而辦理考試，或高科技或稀少性 類科，或基於政府政策需要、照顧身心障礙者及原住民族就業權益等原因，或因 配合學校教育端學程規劃、與現有應試類科專業科目差異達 2/3 以上，且預估未 來 5 年內該類科職務出缺數合計達 15 人以上，基於前述原因則可在一個職系增 設 2 個以上考試類科，以因應用人需求。觀察高普考試類科設置也是以「一職系 設一類科」為原則，目前我國公務人員總共分為 96 個職系，為了配合上述國家

未來發展方向、用人機關需求、大學校院修正建議以及法律規定等因素，高考三 級截至 2014 年計有 119 類科，所有類科加總起來的應試科目有 663 科；普通考 試則計有 78 類科，所有類科加總起來的應試科目有 314 科¹（職系與高普考試類 科對應情形參見附錄一）。

至於高普考試的應考資格，可以【行政職門】與【技術職門】的考試類科作 為區分來看。以高考三級為例，【行政職門】的考試類科中，除了公職社會工作 師類科應考資格必須另外具備社會工作師證書之外，所有行政類科的應考資格全 部均是符合下列條件之一即可應考：「（一）公立或立案之私立獨立學院以上學校 或符合教育部採認規定之國外獨立學院以上學校各系、組、所畢業得有證書者。

（二）經普通考試或相當普通考試之特種考試及格滿三年者。（三）經高等檢定 考試及格者。」而【技術職門】的考試類科中，除了公職建築師、公職獸醫師等 13 種公職專技人員類科必須另外具備該類科專技人員考試證書及相關工作經驗 2 年以上且不限畢業系所科系，以及資訊處理類科不限畢業科系所之外，²其他【技 術職門】的考試類科則是依照不同類科專業訂定應考資格：「（一）公立或立案之 私立獨立學院以上學校或符合教育部採認規定之國外獨立學院以上學校相關專 業各系、組、所畢業得有證書者。³（二）經普通考試或相當普通考試之特種考 試相當類科及格滿三年者。（三）經高等檢定考試相當類科及格者。」顯見我國

1 各考試類科的應試科目包含共同普通科目及專業科目，高考三級考試除了103 年新增的 11 種 公職專技人員類科僅需應試 2 科專業科目之外，高考三級及普考應試科目數分別為 8 科及 6 科（其 中包含專業科目及 2 科共同普通科目）。

2 公職建築師及公職獸醫師 2 類科仍須要求自相關專業系、所、組畢業。公職建築師之工作經歷 需在 3 年以上，公職獸醫師則無需具備工作經歷。

3 以「農業技術類科」的應考資格為例，應試者必須自公立或立案之私立獨立學院以上學校或符 合教育部採認規定之國外獨立學院以上學校「土壤、土壤環境科學、工業設計系機械組、水土保 持、生命科學、生物、微生物、生物多樣性、生物工程、生物產業機電工程、生物機電工程、

生物環境系統工程、生物科技、生物農業科技、生物科學、生物醫學科學、生物醫學暨環境生 物、生物資訊與結構生物、生態學與演化生物學、昆蟲、生物技術、海洋生物技術、動力機 械、造園景觀、景觀、景觀建築、景觀設計、景觀設計與管理、景觀與遊憩、景觀與遊憩管 理、森林、森林暨自然保育、森林暨自然資源、森林環境暨資源、植物、植物保護、植物科 學、植物醫學、植物病理、植物病理與微生物、植物病蟲害、園藝、資源保育、資源管理、自 然資源管理、農學、農企業管理、農園生產、農園生產技術、農業生物技術、農業工程系機械 組、農業推廣、農業經濟、農業經營、農業化學、農業機械、農藝、精緻農業、熱帶農業暨國 際合作、機械工程、機械與自動化工程、機械與電腦輔助工程、機械與機電工程、機電工程、

電機工程、蠶絲」各系、組、所畢業得有證書者。

公務人員考試制度的應試資格設計，在【行政職門】的考試類科部分採取「通才 主義」，僅以學歷等級作為應試資格條件；【技術職門】的考試類科則採取「專才 主義」，除了要求學歷等級之後，尚需具備相關畢業科系方可報考。

隨著考試類科的設計越趨龐雜，考選部未來分階段考試的方向雖然是擬將 普通考試科目另外抽離作為第二階段考試門檻標準。然而，第二試應試專業科 目則仍然承襲原先的考試類科專才分科情形。只是在考用合一的分工制度前提 下，在前端考試類科是以「專才」為設置原則，而後端的任用制度則是採取「通 才」任用的概念以培育具有多元專長的通才公務人員。在前端的考試階段，用人 機關依據用人需求職位所需的特定知能，提報各種不同考試類科的職缺供考選 部據以辦理考試。在此階段考選部也依照不同考試類科訂定不同學歷及主修科目 作為應試資格的篩選條件，應試者通過考試及格後即可取得該類科的職系任用 資格，同時也及時滿足用人機關所需。

然而，在後端的任用階段為了培育通才以及機關任使人員方便的考量，依 照《公務人員任用法》、《現職公務人員調任辦法》及《職組暨職系名稱一覽表》

所規定的條件，公務人員可以在「現任職系」或「曾經審定有案的職系」為調任 範圍，也可在同一職組下的各職系間調任工作或者單向調任其他職組職系的工 作（職系調任情形參見附錄二），更可以「考試、學歷⁴、經歷或訓練等認定職 系專長進而取得該職系的任用資格」（許立一等，2014：99）。其中以畢業科系 作為職系調任採認資格的基礎，即假定學校教育端的系所科別畢業學歷在工作 需求上具有「篩選」職務所需專業能力的功能。

為了因應政府機關公務人力與社會各界專業人才的需求，考選制度設計越 來越多考試種類及類科。截至現今公務人員考試種類已多達32種，而專技人員考 試則多達81種。以考試規模最大的高普考試為例，此2種考試截至2014年總計有 197種類科，而所有類科加起來的應試科目總共有977科。如此龐雜的考試類科制

4 若曾修習高考三級某類科 6 科專業科目 20 學分以上，也可以經過銓敘部銓審取得該職系的任 用資格。

度值此應試人數大幅增加之際，考試規模擴大所伴隨衍伸的問題包括國家考試閱 卷品質問題疑慮，以及考試支出成本提高導致考選業務基金出現赤字，命題、閱 卷及相關試務工作壓力倍增等情形。因此，從考試階段與任用階段對於用人邏輯 的不一致情形看來，本研究即欲探討現行在考試階段以「一職系一類科」的「專 才」分科設計是否有其必要性？考試成本的投入有無浪費之嫌？又在「專才」考 試應試科目的設計之下，又是否能夠滿足任用階段「通才」調任後的各種職務工 作職能需求？

貳、研究目的

在我國現行憲政架構之下，考試權集中且獨立的優點在於可以避免任用私 人、徇私舞弊的現象，而有其存在的歷史性、政治性及行政性制度價值（彭錦鵬，

2005a：52-53）。但我國文官制度呈現「高度法令化」、「高度集權化」以及「高度 一致性」的現象，卻也使得最瞭解人力需求的用人機關在考選任用的人事制度過 程中較無置喙空間，如欲參考其他採取分權、彈性用人方式的國家，授權由各政 府機關自行用人，則僅有透過修憲方能達到該目的。然而，修憲的程序費時且不 易於短時間內達成，因此本研究仍於現行憲政分權架構下，檢視目前考選與任用 間的適配性問題，以提出較為可行的改革建議。

相較於日本自 2012 年起將公務人員考試僅區分為「綜合職考試、一般職考 圖 1-2 考試階段與任用階段用人制度邏輯示意圖

資料來源：本研究自繪。

考試階段 專才取向的一職系 一考試類科設置原 則

任用階段 通才取向的職系取得條件 1. 考試類科及格

2. 依《職組暨職系名稱一覽 表》規定調任其他職系 3. 依學歷、經歷或訓練等認定

職系專長 考用合一?

考用不一?

試、專門職考試及經驗者考試」等四大類（歐育誠，2013：1、4）。⁵我國公務人 員考試種類的設置顯得相當龐雜。除了依照不同任用制度及工作性質而有考試種 類之分，每種公務人員考試類科則再依據「一職系一類科」的原則設計，且為了 因應政府職能日益複雜及教育多元發展而增加類科數，尤以高考三級類科數為最 多，計有 119 種類科；而高考二級的類科計有 92 種次之：普通考試則有 78 種類 科位居第三。

公務人力的考選從招募、考試評量到分發派職，應考量足以展現該工作所需 績效行為的基本知識、技能、能力或其他持久性或深層的特性為何（施能傑，

2010：27）。考選政策原本著重的是如何使公務人力適才適所目的性功能，現則 應改從考試用人的管理性功能為出發點；考試制度的設計不應僅從考試本身著 眼，而必須改以「任用」政策為上位，再決定如何設計考試制度。因此考選政策 必須以「是否能協助用人機關透過公開競爭的考試過程而遴選到適合所需的人 力」為制定基礎（施能傑，2000：259）。在現行人事制度的運作之下，各主政機 關以及用人機關應在公務人力資源管理的各環節上相互緊扣，方能達到考用合一 的政策目的。

本研究擇定公務人員考試高考三級考試的「一般行政類科」及「【一般行政 職系】」為例，藉由分析【一般行政職系】職務的工作內容所需職能，以達成下 列研究目的：

一、檢視現行考試階段的考試類科設置、應試科目選擇之效益性。探討「一職系 一類科」的考試類科設置原則是否能使我國各環節的人事制度達到「考用合 一」的目標，是否能夠滿足任用階段的用人需求？現行應試科目、考試方式

5日本和我國公務人員甄補制度相像之處在於，皆是以「部外制」的獨立機關辦理公務人員考選 招募工作，並且皆以公開競爭的國家考試結果作為公務人員資格的任用依據。在我國是由考選 部職掌公務人員考選招募工作，在日本則是由獨立的中央人事機關─人事院(National Personnel Authority)─負責籌辦公平且中立的國家公務員招募考試。相異之處則在於考試與任用情形不 同：我國是採取考用合一制度，意即由考選部主辦考選工作，再統一由銓敘部及行政院人事行 政總處負責分發工作；日本則不是採取考用合一制度，考選工作是由人事院統籌負責辦理，而 任用階段則是由各省從人事院所提供的任用考試名冊進行個別錄用，因此各用人機關是具有其 任命的自主性。參引自金井利之（詹慕如譯），國家公務員考試制度改革與日本官僚制度，2013 考選制度國際暨兩岸學術研討會，台北：考選部，2013，頁 477。

的決定，是否能夠使考試及格者具備從事公職所需專業知識職能。

二、以工作所需職能為基礎研提公務人員考試制度改革之建議，以期滿足用人機 關任用需求、使試務支出成本合理化並簡省試務工作，提昇公務人員考試制 度的效能。

第三節 研究範圍、方法與架構

壹、研究範圍 一、公務人員

本研究主題在於討論公務人員考試類科與應試科目之設計，因此所討論的 研究對象範圍是「依法考試及格」的公務人員，包括《公務人員考試法施行細則》

第 2 條所定「中央政府和地方政府及其所屬機關與各級民意機關之公務人員，及 各級公立學校職員，和公營事業機構從業人員，及其他依法應經考試的公務人員」

等 7 種公務人員。而一般所稱的廣義公務員諸如政務官、聘用人員、民意代表、

民選行政首長、武官及所有依法令從事公務之人員等（徐有守，2007:32-38），或 依其他法令進用的公務人員則不在本研究討論的範圍。⁶

二、公務人員高等考試三級考試的一般行政類科及【一般行政職系】

職務

薦任第六職等職務乃為我國執行業務的主要公務人力，且為未來管理職務

6 公務人力概分為政務官、事務官以及聘用人員，其中事務官（即常任公務人員）為公務部門運 作的主要基石。《公務人員任用法》第九條規定，我國所稱的「常任公務人員」，即是指經過「考 試及格」、「銓敘合格」，及「陞等合格」等三種途徑方能取得任用資格：「依法考試及格」是 指經過現行公務人員考試相關法規所舉辦的國家考試及格，取得該考試依法所賦予的官等、職 等的公務人員任用資格。另據銓敘部官網統計資料顯示，截計至民國 102 年底，我國常任公務 人員人數共計 346,059 人，其中經國家考試及格者為 297,218 人，占 85.89％；依其他法令進用者 占 14.11％（包括政務人員、機要人員、派用人員、技術人員、雇員及公營事業人員等）。資料 來源：徐有守，考銓制度，台北：台灣商務，2007，頁 247-248。

的儲備人選。⁷因通過高考三級考試者即可取得薦任第六職等任用資格。因此本 研究擇定此考試等級的考試類科、應試科目做為研究範圍。

另考選部在《考試院文官制度興革規劃方案》的政策指引下，於 2009 年委 託專家進行國家考試職能分析評估之研究（李大偉、田振榮，2010），並於 2011 年到 2013 年 4 月間推動國家考試職能分析推動工作。由考選部主動與用人機關 及職業主管機關合作，配合用人機關專業取才之需，共同研擬公務人員考試各類 科核心職能。希望分析結果得以使考試端可以據以設計應試類科、應試科目、考 試方式、及格標準、命題大綱與考試訓練等；並提供教育端可以在系所設置、教 學規劃、課程設計納入參考；同時在訓練資源的配置及規劃上得以更為有效，進 而達到「教、考、訓、用合一」的政策目標（董保城，2013：3-4；林韶姿，2013：

34-38）。

考選部將所有公務人員考試及專技人員考試類科，依性質及主管機關依現 行各考試類科性質區分由地政、消防等 56 個不同專業領域的職能分析工作小 組，據了解目前考選部雖已完成職能分析推動工作，同時也擬定部分考試類科命 題大綱供各界參考。然而，仍有一般行政、經建行政、天文、氣象、電力工程等 13 種考試類科並未進行職能分析，部分類科未進行分析的原因在於各該類科主 管機關不願意配合而無法推動。一般行政類科則是因各機關均設有【一般行政職 系】職務，而無用人機關願意主政其事，因而未就一般行政類科職務的職能分析 工作。

再從銓敘部官方網站統計資料可以見得，截至 2013 年底全國公務人員共有 346,059 人，有職系歸類者計有 182,903 人，占全國公務人員 52.85%；其中行政職 門下的【一般行政職系】計有 35,171 人，占全國公務人員 10.16%為最大多數；

7 依照《職等標準》規定，薦任第六職等的公務人員的職責是「在法律規定及一般監督下，運用 較為專精之學識獨立判斷以：(1)獨立執行職務；(2)主持或主管中央各部會附屬機關、省市、縣 轄市、或鄉鎮職責複雜之單位或機關業務； (3)辦理技術或各專業方面最複雜事項之計畫、設 計、擬議或業務解釋；(4)辦理其他職責程度相當業務。在處理業務時，通常需要與機關內外相 當人員接觸，說明本單位主要業務，磋商、研究職務上計畫、設計、擬議事項，增進瞭解或協 調。並需建議、創新、決定本單位或機構工作方法或程序，其對本單位或機關業務進行或改 進，就職務上所作決定或建議有影響力。」

與人數次多占 3.45%的財務行政職系相差比例甚大，其餘職組均在 0.0017~3%之 間。顯見【一般行政職系】職務為政府部門運作的執行主力。再從考試類科的設 置情形來看，現行 32 種公務人員考試，除了依機關特殊業務性質所設的特種考 試之外，其餘公務人員考試均設有一般行政類科，亦得以見得各用人機關對於【一 般行政職系】公務人力之需求最大。再加上在現行調任制度之下，幾乎所有職系 均可以直接或間接地轉任【一般行政職系】職務。因此本研究擬以「【一般行政 職系】及其考試類科」作為探討現行考試類科設置之必要性、考試科目與職務工 作內容適配性的示例。

貳、研究方法

本研究將以人力資源管理的「職能理論」為基礎檢視我國現行「考用合一」

的公務人力甄補制度運作情形，先藉由文獻分析法評析現行考試制度所設計的考 試類科、應試科目與所任職務所需職能間的適配性作為研究焦點，並綜整現行已 有公務人員核心職能模型作為訪談題綱的架構，並輔以深度訪談法，洽邀現任【一 般行政職系】職務的公務人員受訪，從而瞭解其實務工作經驗表現中所具備專業 知識職能內涵為何，蒐集實務資料以強化論證。

一、文獻分析法

文獻分析(Literature Review)是針對某個研究的主題，就目前的研究成果加以 探究，並整合、摘要，以提供未來研究的建議。本研究將針對國內外有關職能理 論的專書、期刊文章、博碩士學位論文、會議論文集、網路資源等文獻資料，進 行綜整「公務人員職能的模型」，以作為後續訪談主題的參考架構。同時蒐集、

整理有關職系調任及考試類科、應試科目相關主題之文獻，以作為研究分析的基 礎資料。

二、深度訪談法

深度訪談法(In-depth Interview)是從理論或文獻資料獲得充足的基本知識並 建立訪談的指標，藉由研究者與受訪者雙方溝通與對話，觀察並蒐集獲取資訊，

進而解釋分析與理論之間的因果關係。通常採取立意抽樣作為取樣的方法，著重 於研究者的判斷性樣本而非代表性樣本。研究者本於開放與彈性的態度，提供受 訪者沒有限制的訪談環境，加上被尊重且信任的互動關係，使受訪者能夠就研究 主題充分表達自身看法與感受，藉以增加資料的多元性與廣泛性。

甄補進用公務人員所涉及的利害關係主體包括了主政的考選部、各用人機 關、各領域專家，以及應試者與實際執行業務的公務人員。現行考選部所擬定的 考試科目、命題大綱等內容，皆是由用人機關代表與專家、的角度訂定其內涵，

且考試內容幾乎集中於專業知識的知能評量（考選部，2013c：7），此制度建構 思維仍是承襲教育端的設計邏輯（呂育誠，2013：33-34），為各領域專家及用人 機關管理階層單方面從上而下地(Top-down)認定公務人員在執行業務應該需要 什麼職能，從而設計考試內容。

本研究則希望從「實際業務執行者的公務人員」的角度為研究發點，擬欲從 不同的利害關係主體角度由下而上地(Bottom-up)瞭解實際執行業務的公務人員 個人「考試經驗」及「工作經驗」進行分析，進而探討我國公務人員考選制度如 何與實際工作內容所需職能間具有更有高度的適配性，以期減低考用合一制度的 落差。又工作所需職能包括「專業職能」及「通用職能」二大類，前者是指專業 知識、技能等外顯職能，後者則是指工作態度、行政倫理、公務核心價值等內隱 職能。因本研究主要在討論現行應試科目之設計是否與工作所需職能有關，因此 訪談焦點僅限於「專業職能」與工作內容間適配性的探討。本研究將藉由邀請具 備職務代表性的現職公務人員提供其看法，以作為本研究的分析基礎。訪談對象 篩選條件設定如下：

（一）考試經驗：經公務人員高等考試三級考試及格者

薦任第六職等職務為我國執行業務之主力，同時亦為未來管理職務的儲備 人選。因通過高考三級以及相當等級的特種考試者即可取得薦任第六職等任用資 格。因此本研究擇定經由此考試等級考試及格的現職公務人員作為訪談對象。擬 以其考試經驗作為探討應試科目與工作所需職能間適配性之研究基礎。

（二）工作經驗：擔任公務人員年資超過 5 年者

本研究認為工作年資超過 5 年的實務公務人員，對於工作流程、問題解決、

方案管理、團隊合作、職務輪調、組織文化等工作有關事項，應已具備一定程度 的認識與實務經驗。因此擇定具有 5 年以上公務工作經驗者作為本研究對象，以 期獲得較為豐富的研究資料。

（三）考試類科與任用職系經驗

承前論及，【一般行政職系】的人數占全國公務人員 10％，為我國政府部門 運作的重要人力。此職系的工作內容是各機關的基礎幕僚工作，包括總務、秘書、

議事、文書、公關等工作，而非屬特定或少數機關所特有的職系工作。【一般行 政職系】所涵括的職務內容性質相當多元且分歧，⁸熊忠勇（2010：79-87）將【一 般行政職系】的工作內容整理分為行政事務管理、文書管理、採購以及公共關係 等 4 個群組（如表 1-1），然而實務上對【一般行政職系】職務工作內容的分配 卻不僅限於《職系說明書》所規定內容，因此本研究另加「其他」群組以資周延。

取得【一般行政職系】任用資格之途徑，除了經由通過考試類科及格取得任 用資格之外，其他職系的現職公務人員也可依據《公務人員任用法》、《現職公務 人員調任辦法》及《職組暨職系名稱一覽表》的規定單向或互相調任【一般行政 職系】職務，或以考試、學歷、經歷或訓練等認定職系專長取得【一般行政職系】

8 《職系說明書》所定【一般行政職系】職務內容如下：1.一般行政管理：一般綜合性行政業務 及管理方法之處理與改進等。2.公共關係：對外關係之溝通、協調、聯繫及新聞發布等。3.通 譯：訴訟案件開庭傳譯、法官履勘傳譯及司法行政文書業務等。4.文書處理：工作計畫與工作 報告之彙編、公文之收發、繕校、印信典守、登記、檢查、稽催及文書資料登記等。5.速記：

應用簡單文字或特定符號，為語言記錄等。6.議事：會議規範研擬應用、議程編排、議事資料 蒐集、紀錄製作、議事文件撰擬整理及議場事務處理等。7.事務管理：辦公物品、公務車輛、

辦公處所、宿舍、集會、工友及員工福利之管理等。8.物料管理：物料目錄與管理章則之編 訂、物料之驗收、登帳、儲存、保管、包裝、發放、調撥、盤存盈虧、交運、提運、廢料利 用、剩餘物料及呆料之處理等。9.財產管理：機關財產之管理、調撥、租借、投保、洽賠、勘 查與報廢及房地產契據憑證之保管與登記等。10.倉庫管理：倉庫之管理、貨物進出倉登帳、堆 裝、保管、收授手續與契約文件簽訂、倉位分配調整、倉儲貨物清查、整理與催提、損耗貨 物、無主貨物與地腳品處理、各項報表編製、倉庫運用效率及使用費率調查統計等。11.採購：

工程定作、財物之買受、定製、承租、勞務之委任或僱傭等之詢價、招標、比價、議價、決 標、履約、訂約與驗收、委託法人或團體代辦採購、違反採購合約案件之處理、廠商異議及申 訴之處理等。12.出納：現金、票據與證券之出納、保管、解繳、登記及彙報等。13.打字：各種 文件之繕打等。

的任用資格。因此本研究以考試及格類科與現任職系作為訪談對象篩選的考量，

分為「一般行政類科考試及格、從事【一般行政職系】職務」、「一般行政考試類 科及格、非從事【一般行政職系】職務」、「非一般行政類科考試及格、從事【一 般行政職系】職務」三類。因本研究採取深度訪談法，訪談對象的數量自然無法 如量化研究般得以藉由問卷調查獲得大量數據資料以提昇資料代表性。因此在研 究對象的挑選上則考量其職務屬性代表性，參考表 1-1 的 5 個工作群組工作內 容，每群組至少徵得 1 名受訪者以提昇各群組職務代表性，但實際訪談人數則將 視訪談情況而定，並以欲蒐集資料達到飽和為原則。又因每一行政機關均有【一 般行政職系】職務，因此本研究擇定主辦國家考試的考選部作為示例機關。

表 1-1 【一般行政職系】職務群組

群組 工作內容 工作內容描述 職能指標

行政 事務 管理

事 務 管 理 、 物 料 管 理 、 倉 庫 管 理 、 出 納 、 財 產 管理

1. 對於各種行政事務進行有 系統的安排，俾達成效率效 能的要求。

2. 會與多數員工接觸，宜具備 良好的人際互動技巧與服 務態度。

1.良好的行政管理知識與技能 2.基本法學知識

3.基本的電腦操作技能 4.良好的人際能力與服務熱忱

文書 管理

通 譯 、 文 書 處 理 、 速 記 、 打 字 、 議事

文書業務處理、公文之收發、

繕校、印信典守、登記、檢查、

稽催及文書資料登記；記錄、

打字；議程編排等。

1.優異的電腦操作技能 2.基本行政管理知識與技能 3.基本邏輯（歸納）能力

採購 採 購 相 關 事 項

工程的定作、財物之買受、定 製、承租及勞務的委任或僱傭 等事項。

1.具有採購訓練合格證書初 級、進階級

2.基本電腦操作技能 3.基本法學知識 公共

關係

公共關係 對外關係的溝通、協調、聯繫 及新聞發布等。

1.良好的媒體運作專業知識 2.良好的溝通能力、人際技巧 3.優秀的論述能力

其他 依各機關視實務工作需要調配職

資料來源：參引自熊忠勇（2010：81）。

叁、研究架構

本研究將先以文獻分析方法就公務人員任用職務所需職能，及公務人員考試 制度等資料進行蒐集與初步分析，進而邀請具備一定工作經驗的現職公務人員進 行深度訪談，以蒐集實務工作者就其本身考試經驗與工作經驗間的適配性提供研 究資料。從而檢視現行考試制度考試類科的設計、應試科目的安排、考試方法的 選擇，以檢視與職務需求間的適配性情形。期藉由綜整文獻資料及實務工作者之 看法以作為後續研究建議之參考。

圖 1-3 研究架構圖

資料來源：本研究自繪。

【職務需求】

藉由工作內容分 析職務所需職能

【考試制度再思】

1.考試類科的設計 2.應試科目的設計 3.考試方法的設計 藉由「文獻分析法」及「深

度訪談法」，檢視實務工作內 容所需職能內涵

考用合一 用考合一

第二章 職能理論文獻探討

本章就本研究的核心概念—職能—進行相關文獻資料的初步蒐集、整理與分 析。以下內容包括職能的緣起與定義、職能的建構與模型、職能的類型，及公務 人員的職能等 4 個主題討論。

第一節 職能的緣起、定義與功能

壹、職能的緣起

「職能」(competency)是當代最具影響力的人才管理術，也是企業追求創新 改變的管理方式。「職能」是工作表現上高績效者的行為特性。在全球化的現今 社會中，愈來愈多的知識管理者漸而取代傳統的勞動工作者。因此，具有「職能」

的人才將成為組織最重要的人力資本。而組織在以「職能」為基礎的人力資源管 理技術上，也將進而提昇整體組織競爭力（吳偉文、李右婷，2006：1-1）。

職能研究的起源來自於 McClelland 在 1970 年代所發表的論文「測量職能而 非測量智能(Testing for competence rather than for intelligence)」，認為影響績效高 低的因素是高績效者的「職能」，而非學歷及智能。強調產生高績效的原動力，

大部分是來自個人深層的動機與性格，並非取決於智力商數的高低；其認為必須 先觀察那些職能行為才能獲致高績效，再繼而設計評量該職能的方法(McClelland, 1973)。而 Boyatzis 在 其「勝任的經理(The competent manager: A Model for Effective Performance)」則將 21 項優質的管理職能劃分為目標和行動管理、領 導力、人力資源、指揮部屬、關注他人、專業知識等六大類（Boyatzis,1982；轉 引自吳偉文、李右婷，2006：2-2）。真正帶起職能風潮的是 1993 年 Spencer 夫婦出 版職能名著「工作職能：建立卓越績效的模式(Competence at work: Model for

Superior Performance)」，提出以「行為事例訪談」(Behavioral Event Interview)的 技術，針對組織績效表現優異的員工，透過訪談紀錄分析優秀者身上所展現的行 為特質，轉化成客觀的定義及計分方式，以獲得可以評量職能強度而且附有標準 尺度的職能辭典。其認為應從開放式的行為事例訪談中找出能夠導致工作績效優 異的成功特質，並以職能作為甄選員工的基礎，方可有效地預測優秀員工的工作 績效及留職率，進而引領企業組織導入職能理論的管理風潮（魏梅金譯，2002：

9-15）。

貳、職能的定義

何謂「職能」？Boyatzis 主張「職能」是個人的基本重要特性，而且這些特 性與職務上的高績效有著因果關係（Boyatzis:1982；轉引自吳偉文、李右婷，2006：

2-5~2-7）。Spencer 夫婦則認為「職能」是人格中扮演深層且持久的潛在個人特質，

並且與其工作表現具有高度的因果關係，可用來衡量及預測職務上的績效及行為 表現（魏梅金譯，2002：17）。陳金貴（1999：10）則認為「職能」是指在一定 層次上，有知識、技巧和能力去施行特定工作的責任。金太軍等人（2002：4）

則認為「職能」是能力和作用的結合；職能體現的是職責和功能；職能表現則為 職責和作用。一般認為「職能」是工作中高績效表現者的行動特性，包括知識 (Knowledge)、技能(skills)、能力(ability)以及其他特性(other characteristics)，即所 謂的「KSAOs」（李右婷、吳偉文，2003：21）。

Schoonover(2003:6-10)認為「職能」並非屬於心理層面的東西，而是指傑出 的工作者所表現出可以觀察的行為，該行為與特定組織所需達成的任務具有高度 關聯性；是依據不同的個人、功能及組織的特定領域及需求上，能夠導致成功結 果的各自所需行為模組。施能傑（2010：18）則認為「職能」的概念可以應用在三 個面向上，包括：（一）指具備特定單一工作所需的技能(skills) ；（二）指足以產 生個人工作高績效的行為特性（管理職能，management competency）；（三）指組 織得以勝出對手的特殊職能（組織職能，organizational competencies）。綜結上述，

「職能」是指個人在工作在職場上，可以被客觀衡量且與優異工作績效有高度相 關的行為表現與人格特質。

Spencer 夫婦以冰山模型將職能的構成要件區分為五類，包括有技能(skill)、

知識(knowledge)、自我概念(self-concept)、特質(trait)，以及動機(motive)，其中 顯露在水面上的外顯部分是技能以及知識，而在水面下的內隱部分則是自我概念

（包括態度、價值、自我形象）、特質與動機。其認為技能和知識是比較容易改 變的部分，可以藉由教育訓練的方式來增進員工的能力；自我概念的改變雖然較 為困難，但仍可以透過教育訓練、心理療法、啟發式體驗等方式獲得改善；而特 質與動機則比較不容易改變，因此在招募遴選新進人員的時候可以作為重要的評 判參考依據。個人性格是由知識、技能、自我概念、特質、動機所構成，並會影 響個人行為，進而直接影響工作績效的高低。動機、特質和自我概念可以用來預 測行為─即成果與工作績效（魏梅金譯，2002：17-25）。

有別於傳統以工作內容為主的職務分析工作，職能理論注重的是個人的行動 特徵與潛在能力，因此先進國家均紛紛採行以職能為本位(competency-based)的人 力資源管理體制，將職能運用在招募遴選、教育訓練或能力開發、人事評價、陞 遷與薪資報酬、職務配置與異動等（吳偉文、李右婷，2006：2-9）。

技能 知識

自我概念

特質 動機

工作績效

外顯行為 容易改變

可改變

難改變

資料來源：參引自 Spencer 夫婦的冰山模型理論（魏梅金譯，2002：20）。本研究整理。

成果

圖 2-1 職能內涵與改變的難易度示意圖 內隱性格

行為

叁、職能的功能

對組織而言，「職能」是活化人力資源，進而提昇組織競爭優勢的管理技術；

對個人而言則是使個人成為職場上具有高績效的員工。許多組織希望藉由「職能」

的管理技術以改善員工的績效能力，並提昇組織整體競爭力。「職能」已廣泛地 應用在許多人力資源管理業務上，包括招募遴選、人力配置、教育訓練、能力開 發、績效考核等，尤其在各種人才招募上更普及運用（吳偉文、李右婷，2006：

1-2~1-3）。進用具備職能的員工可以有效幫助組織花費最少成本在培養訓練員工 能力之上。運用職能理論可以有效整合改善各種工作程序，並且藉以要求人們檢 視其行為與技能是否符合職能需求，讓員工個人知道自己在組織中必須具備何種 職能以達成目標績效，並使人力資源更具有競爭力；組織及雇主也可以藉由職能 理論的應用來建立組織的績效目標及策略，進而篩選進用、培養訓練、管理考核 以及激勵員工來共同達成組織的最大團隊績效結果，同時可以創造學習的文化，

改善僱用合作關係；有別於傳統的職務設計方式，也可以藉由職能理論的引進改 變過去職涯制的陞遷方式(Schoonover, 2011:1-3)。組織可以藉由職能作為管理、

評鑑的基礎，招募適合的人選，使個人能力與職位之間有更好的適配性，使組織 中的每個員工都能有預期的工作表現，以提昇組織的績效（藍美貞、姜佩秀譯，

2001：27-28）。

為了順應國際化、資訊化與知識化的社會，政府部門可以藉由職能理論來作 為整體公務人力管理的策略主軸（蔡秀涓，2010：59）。組織必須藉由以職能為基 礎的人力資源管理制度，組織方能有效開發「正確的人」並使其在「正確的位置」

上做「正確的事」，才能合理支出成本並獲得較佳的績效結果。而「正確的人」

則是指具備組織所需「職能」條件的人。組織以職能作為徵才的篩選標準，將有 助於提昇組織在後續人力資源管理上的育才、用才效能。而如何有效網羅「正確 的人」，則可以先從組織本身開始做起，確認組織願景及任務目標，定義所需人 才需要具備哪些職能，進而作為對外甄補或對內陞遷拔擢適格人選的標準。

第二節 職能的建構與模型

壹、職能的建構

職能模型一般分為「集群─職能─指標」三層。集群(cluster)是指某種類型職 能要素的群組；職能(competency)則是在集群之下個別職務或角色的職能要素；

指標(indicator)則是用來具體評估與測量職能的項目。而建構職能模型則是要從 確定決策目標開始，以評選出一個最佳職能的開發策略，決策目標則必須扣合是 否能夠呼應組織使命、願景、價值及文化。再來則是建立評估群組，透過導入職 能模型的目的、或按照原職能模型所設立的評估準則篩選適合的職能模型、或依 照組織自身條件或環境情勢自行開發適合的職能模型，進而應用職能模型並回饋 評估各指標是否可以真實反應職能問題，進而評估綜效最佳的方案作為組織職能 模型（吳偉文、李右婷，2006：5-4~5-13）。

通常各組織在應用職能模型的方式，多半採用「職能辭典法」和「行為事例 訪談」二種方法，其中「職能辭典法」是較為簡便的做法，直接應用現成的職能 模型或辭典，再視組織個別需求加以修訂採用（李右婷、吳偉文，2003：70-76）。 例如 Industrial Relations Services (IRS)在 2004 年的調查報告指出，最受雇主歡迎 的前 10 個員工具備 的職能依序是：團 隊 志向(team orientation)、溝通能力 (communication)、人的管理(people management)、顧客焦點(customer focus)、成 果取向(results-orientation)、解決問題(problem-solving)、規劃與組織(planning and organization)、專業技能(technical skills)、領導力(leadership)、商業認知(business awareness)（轉引自吳偉文、李右婷，2006：1-5）。Schoonover(2011: 9)則提出工作 成果導向(result-orientation)、對組織的承諾(commitment)、持續的學習(continuous learning )、誠實與廉潔( honesty and integrity)是長久以來各組織認為最重要且基 本的人格特質 (personal attribute)。

Spencer 夫婦(1993)提出了建立職能模式的步驟（如圖 2-2）：（一）界定組織的 預期績效、效能及效標；（二）區辨受訪者的工作表現情形以擇定觀察的樣本；（三）

藉由行為事件訪談法或專家訪談法等方法以蒐集資料；（四）確認工作任務對於 工作能力的需求及要素以建構職能模型；（五）透過測試或評量中心法以驗證能力 模型；（六）應用於各項人力資源管理工作，包含人才招募、專業發展、績效評估等。

承上所述，Spencer 夫婦提出了 6 種資料蒐集方法，包括：行為（關鍵）事件 訪談法、專家訪談法、調查法、職能模型資料庫「專家系統」、工作功能/任務分 析、直接觀察法（Spencer & Spencer,1993；轉引自施能傑，2010：23）：

一、行為（關鍵）事件訪談法：相較於前述的職能辭典的簡便應用，是較為嚴謹 的職能模型建構方式。採用「行為事例訪談法」所建構的職能是具有效度及 信度的 (McClelland, 1973)。能夠有效預測數個受測者身上的成功特質並且 提昇績效，同時職能分數也能夠界定清楚的指標以有效篩選具有潛力的工作 者(McClelland, 1998) 。首先決定所欲研究職務的構成要素，包括該職務的 任務、活動、角色等，及勝任該職務的高績效需求條件如何；再選定高績效 的工作人員之後，經過嚴密的訪談程序，比較高績效表現者與普通績效表現 者所應具備的能力，藉以分析出其行動特性或能力要素，進而設定與職能相 關的指標並建立模型。尤其特別重視受訪者曾經實際表現的「行為」，而非 只是單純的希望、想法（李芳齡譯，2002：73-83）。這種方法可以根據工作現 場系絡建構職能模型，較適合組織獨特的歷史文化，也較能為組織中的成員 理解認同。

界定績 效、效 能、效 標

確認 觀察 的樣本

蒐集 資料

建構 職能 模型

職能 模型 的驗證

應用

圖 2-2 工作職能評鑑過程

資料來源：Spencer L. M. & Spencer, S. M.(1993: 93). 轉引自施能傑（2010：24）。

二、專家訪談法：邀請組織內、外的專家進行模型分析，包括運用專家的知識與 洞察、職能調查及專家系統的資訊等，以外界所發展出來的標竿作為組織學 習的參考。

三、調查法：將焦點放在同一時間點上所需要的特別技能，包括：(1)卓越表現 者與一般表現者在該項的技能有多少差別？(2)當員工缺少這項技能時是否 可能會導致失敗？(3)應用具備這項特質與否來期待新進員工是否合理？(4) 這類技能可否被透過訓練而發展？

四、以電腦為基礎的專家系統：根據先前研究所設定的職能，將資訊經過管理、

分析過程，自動提供一個適當且優越的工作表現所需職能的詳細描述。

五、工作功能/任務分析法：員工或觀察者將工作者在一段特定期間中的每項任 務、功能或行為活動詳細地列出，資料則經由書面問卷、日誌、個人或團體 的訪談、或者是直接觀察蒐集而來。

六、直接觀察：直接觀察員工因重要工作任務所表現出的具體行為，以作為職能 的描述方式。

Briscoe 等人(1999)則提出三種發展職能架構的方法：

一、以研究為基礎：此即傳統的模式，以高績效管理者的行為為基礎。職能以研 究高績效管理者的行為作基礎，這是以過去的績效為基礎，傳統的職能研究 便是這個類型。這個類型建構職能的方法，主要是透過行為事件訪談法。

二、以策略為基礎：以預測未來的重要策略性職能為基礎，這種情形常見於經營 環境變動快速的產業，產業環境變動快速者，常常每一年都要設定新的願 景，此時必須前瞻思考，以策略為基礎，預測未來的職能需求。另一種情況 是因為現職工作者的技能無法達到組織的要求，也就是沒有高績效管理者可 作為研究的基礎時，即必須以組織未來的發展策略為思考，進行職能的研究。

三、以價值為基礎：職能以正式的或非正式的組織規範或文化價值為基礎，也就 是將組織文化、核心價值或願景置入職能架構中。

貳、職能的模型

對於職能模型已有相當多的討論與結果，如 Boyatzis 提出了「管理者古典職 能模型」包括：（一）目標和行動管理：效率取向、主動、對概念的理解力、對衝擊 有感知能力；（二）領導力：自信心、口語表達能力、邏輯思考、概念化；（三）人力 資源：善用人脈、正面思考、管理團體秩序、正確的自我評估；（四）管理部屬：培養 人才、運用單方面權力、自發性、自我控制；（五）重視他人：感知能力、毅力及適應 力、重視親近的人際關係；（六）專業知識：相關的知識及應用、注重功能、產品及科 技、記憶（Boyatzis:1982；轉引自吳偉文、李右婷，2006：5-2~5-3）。

Spencer 夫婦則提出了「基本通用的古典職能模型」包括：（一）成就及行動 (Achievement and Action)：成就取向、關心秩序、品質及正確率、主動性、資訊蒐集；

（二）助人及人群服務(Helping and Human Service)：人際關係的理解、顧客服務取向；

（三）衝擊和影響(The impact and Influence)：組織覺察力、關係建立；（四）管理者 (Managerial)：培養人才、指導力、團隊工作及合作、團體領導力；（五）認知能力 (Cognitive)：分析思考，概念化思考，技術或專業或管理專業；（六）個人效能(Personal Effectiveness)：自我控制、自信心、彈性、組織承諾（Spencer & Spencer:1993；轉引 自吳偉文、李右婷，2006：5-2~5-3）。

Hellriegel 等人所提出的職能模型則就 Spencer 夫婦的職能模型另外提出了自 我管理(Self-Management competency)：對文化的知識與瞭解、個人工作動機與彈 性、工作與生活需求的平衡、自我覺察與發展；以及全球認知(Global Awareness Competency) ：廉潔與倫理操守、文化開放性與敏感度等職能要素。（Hellriegel:

2002；轉引自吳偉文、李右婷，2006：5-3~5-4）。

第三節 職能的類型

職能的類型通常被簡易劃分為「核心職能」、「管理職能」及「專業職能」三類：

核心職能是指組織內所有成員均應具備的職能；管理職能是擔任管理職務者所需具備 的職能；專業職能則是為了有效達成工作目標所需具備的職能（張博堯，2002；轉引 自王虎存，2010：4）。

Schoonover 則將職能分為「核心職能」(core competencies)、「層級別職能」

(level-specific competencies)，以及「角色別職能」(role-specific competencies)三大類：

核心職能包括個人態度、領導能力、管理能力、功能別技能；層級別職能則包括團隊 領導者或初階經理、整合者或中階經理、經營層幹部；角色別職能則包括專才、通才、

策略家（Schoonover, 1998；轉引自李右婷、吳偉文，2003：5-6）。Nordhaug 則將職 能類型以任務特定性(task specificity)、行業特定性以及公司特定性，劃分出以下 6 種職 能類型（Nordhaug, 1993；轉引自吳偉文、李右婷，2006：2-11~2-12）：

一、基本的通用職能(Mata-Competence)是指可以應用於許多不同性質的任務包括讀 寫、學習、分析、創造、外國文化和語言知識、環境信息的感知、容忍及掌握不 確定性、溝通、協調、談判、合作、適應變革等能力。

二、行業的通用職能(Industry Competence)包括熟悉產業的歷史沿革、產業結構的知 識、產業發展的知識、分析競爭對手的操作與戰略、產業中關鍵人物和網絡方面 的知識、形成策略聯盟的能力。

專業 管理 職能

核心 職能 職能

圖 2-3 職能的組成

資料來源：張博堯（2002）。轉引自王虎存（2010：4）。