教科書開放政策

壹、教科書開放政策的演變歷程

自 1986 年解嚴之後，教科書制度從 1986 年至今，歷經三階段的變革：

一、第一波變革：1989 年-1995 年

西元 1988 年，教育部在民間教育改革團體及民意壓力下，於第六次全國 教育會議中決議，教科書逐步開放為審查制。國立編譯館根據教育部核定之「改 進高級中學暨國民中小學教科用書編輯方式實施要點」。自 1989 年起與聯考 有關之學科，仍由國立編譯館統一編印，但已逐年開放國民中學藝能、活動及 選修科目為審查本。1991 年開放國民小學藝能、活動科目為審查本。此一時 期教科書採統編、審查併行制，審查範圍並未涵蓋中小學主要科目，審查標準 包括教科書、教師手冊（教學指引）及學生必要之作業簿（教育部，2003；周 祝瑛，2003）。

二、第二波變革：1996 年-2002 年

在社會各界及立法院、教科書業者強大壓力下，教育部實施統編、審編並 行的教科書政策，持續受到挑戰。因此，教育部於 1994 年組成專案小組進行 研議後，決定配合 1993 年國民小學課程標準之修正，宣布 1996 年起自國小一 年級逐年全面實施審查制；而 1994 年國民中學課程標準先修正，則基於聯考 制度尚未變革，仍維持藝能、活動科目開放審查，主要學科則是採行統編。1995 年高中課程標準修訂，原預定國文、公民、歷史、地理、三民主義及軍訓維持 統編，其餘科目開放審查之政策，但在社會各界強大壓力下，教育部最後決定 高中教科書亦全面實施審查制。此一時期，教科書除國民中學與聯考有關之科 目仍維持統編外，其餘科目均全面實施審查制。西元 2000 年，教育部發布《國 民中小學九年一貫暫行綱要》，並決定從 2002 年起，國民中學教科書自國一

開始逐年全面實施審查制(康瀚文，2002；陳明印，2000）。自此，國內中小學 教科書全面實施審查制，審查標的包括教科書及學生必要之作業簿；教師手冊

（教學指引）則不列入審查（楊國揚，2006）。

三、第三波變革：2002 年至今

西元 2002 年，立法院審查九十二年度台灣書店預算，通過附帶決議：「教 育部應停止民間業者編寫九年一貫國中小學教科書業務，立即由國立編譯館統 一編印，以杜絕教科書開放民間版本後，因一綱多本加重學生家長經濟負擔、

學生學習壓力等諸多亂象」。2003 年教育部舉辦教科書開放政策之公聽會，

並於教育部發表政策說帖，指出「部編本與民編本並行制」除了具有全面開放 的優點外，還具有部編本教科書可以平衡市場運作機制的獨特優點，是現階段 最佳的選擇。至今，國民教育階段部分科目已轉向部編本與民編本併行制（張 淵菘，2004；扶志凌，2005）。

貳、教科書開放政策的立論依據及影響因素

台灣人民長久以來在政府統治之下，教育成為國家思想的傳聲筒，塑造思 考邏輯相似的下一代。「解嚴」開始，象徵政治作用力的鬆動與重構，社會瀰 漫一股追求自由、解除管制的氛圍，一旦開啟言論自由的大門，各式各樣的社 會運動紛紛出籠。政治上，包括公共論辯、示威遊行、整合民間力量、擴充在 野政黨力量等作法，無非都是國家控制的反撲，企圖以社會力量的再生重劃社 會邊界（redrawing social boundaries），顛覆既有的控制關係，這其中權力關係 變動形成的作用力與反作用力，促成台灣一波波課程改革的產生（張家琳，

2002）。

細察台灣教改所主張教育鬆綁是以「去國家教育管制」為起點，但因何與 如何去除國家管制的思考反映到政治與經濟的語言時，形成兩種不同的論述，

也就是教育市場化和反教育市場化兩套論述。前者認為教育鬆綁非針對威權的 不當介入的消極原則，而是針對國家、市場與教育三者間的關係進行檢視，以 市場自由為前提，積極主張削弱國家在教育上之介入。此主張偏向古典經濟理 論，為「市場經濟」的思考模式，主張公共部門運作市場化，可解決科層體制 帶來的效率不彰問題，只要透過市場機制這隻看不見的手，無須政府介入，經 濟活動可自動調整到最適當的狀態。但後者偏向福利經濟論，為「市民社會」

的思考模式，質疑教育是商品的這個市場化前提，其對台灣傳統國家型態的批

判，關注於社會自主性的壓抑，認為國家管制、市場自律兩者運作極端時都是 一種對教育的綑綁，因著自由市場機制有市場失靈的危險性，無法全然依靠市 場機制的調整，政府必須適時介入來保障社會福利真正的教育鬆綁。唯有在市 民社會的自治理念下，才能擺脫國家管制或市場經濟自利性格（朱敬一與戴 華，1996；蘇峰山，2003；詹美華，2003）。

教科書開放政策在民主思潮之下產生，以「去國家管制」為起點，並充斥

顯，而且不若政黨立法之政治的公共論辯來得吸引人（翁福元，2007）。事實 上，在台灣教育改革的脈絡下，政黨政治式的公共論辯影響著教育決策的發 展，若能梳理政黨立法政治的公共論辯之時空脈絡，並運用社會學視角加以關 照，使公共論辯的論述本身成為批判分析的資源，應有助於解開上述遺憾。教 育社會學讓我們認清了教育非中立，並與政治、經濟各層面糾纏不清的事實，

那麼「面對事實」，從大家關心的公共論辯著手分析，引起大眾對教育更多的 關心，應能使研究更具意義與影響力。

教育是公共事務存在於政經生態系統中，受政經力量，牽制、干預與扭曲。

其預算由政府編列，受議會審查監督，資源也受其他公共事務競爭、分享，政 治人物規範教育時，受輿論、選票牽制，影響教育興革（林文瑛、王震武，1996）。 查整理教科書開放審查演變歷程的敘述方式（藍順德，2003a：5-6；楊國揚，

2006；扶志凌，2005），多集中描述教育部與立法院雙方的互動，教育部、立 法院雙方的論述在教科書開放政策過程中頗具代表性，其互動牽引著教科書開 放審查的演變。立法委員之質詢，反映社會大眾關切的問題，質問施政者的政 策理念、規劃與實施之不足，要求澄清說明，補救改進乃至停止實施。其中充 滿激烈言詞，衝突、競爭與批評，極易成為媒體熱愛報導的主題，進而成為社 會大眾焦點，至於行政機關如何因應處理又為媒體與立委後續追蹤要點，對施 政者造成壓力。教育部對立法委員的口頭質詢須即席答覆並補充資料，對書面 質詢則書面答覆，若有未盡事宜則需專題檢討，立法院召開專案報告，可要求 教育部長提出書面資料，口頭報告並備質詢（黃政傑，2005）。為了解教科書 開放政策的發展歷程，研究者針對不同時期教育部與立法院互動的關鍵時間點 之會議記錄加以摘要整理，藉以了解在教科書開放政策成形乃至實行的過程 中，教育部與立法院對此主題相關論述有哪些，透露出哪些值得思考的訊息。

一、 教科書開放政策的轉變

（一）打破專制、建構台灣主體性與教育市場化的抗衡（1994 年－2002）

1.立法院的政治論辯

教科書開放審查制的立法院提案出現在 1994 年 10 月 12 日立法院第二屆 第四會期教育立委會之臨時提案中：

本院立委陳光復等五人，為高中、國中教科書應與國小教科書同步，於 八十五學年度開放審訂本，以契合社會多元化的發展，經由教育實質之改 變，帶動教育制度革新，是否有當，請與公決。（立法院，1994：404）

提案指出教科書開放為審查本回應著社會多元化的發展，並於細部說明中，指 陳統編本教科書造成的問題，

說明一、台灣歷經國民黨四十年政治統治，統編本教科書已然造成國民 思想僵化，原創力、敏感性及社會關懷，均受到極為嚴重的斲傷與腐蝕，

反映於教育制度層面，則僵化體制已使教育改革盡歸於無效，自學方案奄 奄一息，即其顯例……。（立法院，1994：404）

統編本教科書在此論述中幾乎被視為「僵化國民思想」、「斲傷腐蝕國民原 創力、敏感性與社會關懷」的毒藥與惡火，造成教育體制的僵化，甚至造成自 學方案的奄奄一息。至於統編本教科書所招致的批評，立委更進一步將之指向 政府的意識形態灌輸。

一般大眾對統編本教科書的批評在於填鴨教育及意識形態的灌輸方面，教 科書是否需要放入民族救星或偉人生平、言行？台灣是四大族群融和，但 仍需讓族群找到自己的根本，認同文化，教科書無，應開放不應宥於一方。

（立法院，1994：423）

由此可知，教科書開放之初實帶有「去除國家管制」的主張，由於教科書 中隱含的官方意識形態僵化學生思考，立委們希冀透過教科書開放為審查本 此一教育的「實質改變」來帶動「制度革新」。至於將自學方案奄奄一息的責 任歸咎於統編本教科書的說法，其敘述不清，尤有值得再思考的地方。

除此之外，由於台灣政治脈絡的特殊性，立委們針對教科書開放的理由延 伸出對抗統編本教科書內容充斥的大中國主義，進一步與認識本土的主張串 聯，並透過不同學門觀點佐證認識本土的重要性，以此突顯台灣政治脈絡下發

展出來的台灣主體意識。

……從新聞的觀點來看，國內在報導本地的新聞內容上，較之關於外國 的新聞要豐富，深入得多。同樣的，我們更有理由要求關懷鄉土……。

（立法院，1994：425-426）

……今日我們的教科書都在訓練大中國主義，都在訓練新黨員，聯合招 考都考中國歷史地理，日後你們所教出來的就歡迎中共打台灣，如果你教 他們台灣歷史、地理，他們會意識與台灣共存亡，這提供我們台灣最好的

……今日我們的教科書都在訓練大中國主義，都在訓練新黨員，聯合招 考都考中國歷史地理，日後你們所教出來的就歡迎中共打台灣，如果你教 他們台灣歷史、地理，他們會意識與台灣共存亡，這提供我們台灣最好的