社區發展協會相關研究與論述

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第四節 社區發展協會相關研究與論述

壹、社區發展協會與里辦公處互動關係之研究

實務上，社區發展協會與里辦公處之競合關係，往往成為影響社區工作的重 大因素。關智宇（1999）即針對臺北市260個立案的社區中，社區發展協會理事 長與里長由不同人擔任的社區與其範圍內的里進行電話訪問。共訪問206組社區 理事長與村里長，發現在社區理事長與里長間的互動關係上，兩人間呈「非常合 作」者佔31.1%，呈「看情形合作」者佔30.6%，呈「互不干涉」者佔38.4%。而 研究中也發現在地方事務的分工上，社區理事長多負責推動康樂晚會等軟性的活 動，實際的地方建設多由里長負責。

而王業立（2005）、蔡育軒（2007）分析里長與理事長的互動關係可分為：

（一）兩造合一型：村里長和社區發展協會理事長為同一人的狀況。（二）合作 互助型：村里長與理事長並不是同一人，但在各方面的提案或是社區發展業務 上，彼此都能合作無間的配合，或是在大部分的業務上都能彼此接受。（三）互 不干擾型：村里長與理事長並不是同一人，但在各方面的提案或是社區業務發展 上，卻是各做各的。雖然可能偶而會有合作或衝突的情形，但在大多數的情況下，

雙方均認為彼此業務完全無相關。（四）衝突對抗型：村里長與理事長視彼此為 政治上的競爭對手。在各方面的提案或是社區業務發展上，常處於分庭抗禮的狀 態。除了各做各的外，也會對彼此的所作所為瞭若指掌，甚至可能會有試圖破壞 對方的行動出現。而兩單位的互動情況也成為在社區發展工作推動的重要因素，

以下即針對社區發展協會與里辦公處競合情形與未來規劃建議之方向分項進行 說明：

一、社區發展協會與里辦公處合併取向

葉嘉楠（2004）在社區發展協會與村里制度功能重疊問題研究中指出村里與 社區合併是該走的方向，至於哪一個要被取代，尚需各界集思廣益，並未有定論。

研究也發現里長認為功能有重疊較多，沒有重疊較少，而社區理事長則看法相

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反，但雙方差異不大，亦即都認為重疊部分不小。而功能之重疊領導者是有利推 展各項事務且也可以增加組織表現。其中身兼社區發展協會理事長與里長的領導 人或雙方合作愉快者都對功能重疊表示肯定，並認為可以產生互補功能。此外，

功能重疊可能出現資源浪費及沒有效率的情形。但功能重疊後，因爭奪資源而產 生的衝突，尤其以社區發展協會理事長與里長為不同黨籍時，衝突最為激烈。研 究認為未來社區發展協會與里的發展方向，里長較偏好廢除其一或合併，社區發 展協會理事長則較偏好維持現狀，同時兼任者較偏好廢除其一或合併。

紀俊臣（2002）認為社區發展協會之所以長久存在的基本條件，係因社區發 展非民政業務，而係社政業務，由中央至地方，皆由不同系統之機關管轄，並認 為應強化村里政治組織之社區功能，發揮「村里社區化」，將社區發展協會廢除。

張維彬（2004）探討里辦公處與社區發展協會業務重疊以及互動關係所產生 對於雙方組織功能的影響，究竟是正功能還是反功能，或是完全沒有影響的非功 能的狀態，研究結果發現，村里組織結構札實，符合組織目標功能的需求，其社 會化程度相當高，自實施以來都能在時空不斷轉變之下完成各種工作目標並且發 揮了「漏斗」的功能，為政府事先過濾及解決了很多問題，是一個小而美、經濟 又實惠的組織。而社區發展協會組織因為組織結構脆弱、代表性不足、角色模糊、

成員對組織宗旨不明瞭以及人力、經費嚴重缺乏等問題，造成組織目標無法達 成、功能無法發揮。另外建議村里制度應該繼續維持併應加以改革，而讓社區發 展協會回歸人民團體，自由發展，政府不再干涉（張維彬，2004；修杰麟，2005）。

二、維持現狀但強化各自功能取向

社區發展協會與里辦公處組織競合關係的問題為政府所重視，因此在1996 年行政院研考會特委託林瑞穗、林萬億、陳東升、黃錦堂、楊茹憶、宋賢儀、謝 宜君等人對於社區組織與村里組織功能問題進行探討，研究發現實務上及參與座 談會之專家學者傾向「維持二制，不予強化任何一方，但改善兩制分立之缺失」

即「加強村里，改革社區」，並建議由村里統籌辦理基層服務性事務，其組織、

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人力、經費等應加強，能有更多的權限與配備，更能發揮其功能；而由各專業性 社團取代目前的社區發展協會，使之各有所司，各展其才。

趙永茂（2005）認為屬鄉鎮市（區）公所內編組的里辦公處與社區發展協會 等民間組織，仍可二制併存，但宜視各地城鄉發展的生態與需求，進行村里的區 域整併，擴大村里轄區，減少村里數量。並改善里辦公處與社區發展協會之間的 政策、資源、人力以及工作的互動關係，在法制上強化其相互間的連結與合作機 制。陳妙禎（2007）也認為未來應重視社區與里長資源的整合與共享。

綜上可知社區與里辦公處的互動關係值得我們去深入研究、探討，因此本研 究探討社區發展協會與里辦公處互動關係之變項分為「理事長性別」、「理事長 年齡」、「理事長教育程度」、「社區發展協會與里辦公處互動情形」、「里長 參與活動性質」、「社區發展協會與里辦公處之未來發展」…等作為本研究探討 里辦公處與社區發展協會互動關係之變項。

貳、社區發展協會與政府單位互動之研究

社區發展協會在本質上係屬於非營利組織、第三部門，它是立於市場失靈 (market failure)、政府失靈(government failure)及第三政府(the third party government)三大理論為基礎（馮燕，2005；王業立，2005），而臺灣社區發展 之脈絡可追溯至至民國44 年由農村復興委員會推行「基層民生建設運動」；民 國54 年行政院公佈「民生主義現階段社會政策」中「社區發展」乃這項政策的 七大要項之一。此階段適逢聯合國組織積極推動「社區發展」，因此臺灣亦將此 概念納入至各項政策中，也開啟臺灣未來社區發展工作之先河。隨著政府的重 視，在政府單位之政策上也將社區概念紛紛納入，民國57年政府為進一步協助推 動社區發展工作，行政院訂定「社區發展工作綱要」，其中明定社區發展為有計 畫地動員區域內的人力、物力，配合政府施政計畫與財力支援，增進區內人民生 活條件，提高區內人民生產效能，改善區內人民生活環境及建設民生主義新社會 為目標（韓榮姿，1998）。而在陳其南擔任文建會主委，參考日本「造町」之概

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念，提出了「社區營造」之想法，並遭逢921 大地震，因此社區重建與營造之議 題，突破了原本很狹隘只限定於公共設施建設、生產福利建設、精神倫理建設的

「社區發展」，隨之制定了「社區營造條例草案」，惟隨著立法之困難，該法案 今也仍未能成為邁向新里程碑之轉折點。

而社區發展組織受到台灣歷史發展背景影響，相對於其他類型的非營利組織

（如財團法人基金會、社團法人社會團體…等），社區發展協會與政府之間的羈 絆、糾葛是更為強烈的，並常處於一種矛盾的角色。站在公部門的立場，總是希 望社區發展協會不要倚賴政府太多，能夠達到社區自主的理想，卻又希望社區發 展協會能夠能配合政府政令宣導與社會照顧工作；但站在民間部門的立場，希望 政府能提供豐富的資源協助社區工作的推動，卻又希望政府對組織運作與社區工 作推動的內涵，不要有太多的干預與意見（黃明月，2003）。不過Jon Pierre &B.

Guy Peters在『治理、政治與國家』（Governance, Politics and the State）

一書中提出了三個政府職能移轉的取向：向上移轉（國際組織的出現）、向下移 轉（地域、地方與社區）、以及向外移轉（NGO、公司化、民營化），也揭示未來 公、私與第三部門合作的情形也將越來越被重視。

政府與民間企業或社會團體間的協調與合作自 1960 年代起就不斷被強調

（Levine&White,1961；Litwak & Hylton,1962），而政府之所以尋求與民間團體 合作乃係基於營利或非營利團體具備彈性、多樣、多元以及慈善資源等特性，可 填補政府部門預算法規的限制（Agranoff, 1986；Salamon, 1992）。

近年來，非營利組織在台灣扮演了重要的公益服務角色，一方面使社區居民 有機會參與並表達其共通的利益，協助政府解決許多社會問題；另一方面，政府 也相當程度依賴非營利組織策畫及遞送福利服務，形成一種所謂「夥伴」

（partnership）的關係（Kramer，1981；Johnson，1981；Salamon，1987；Smith and Lipsky，1993；Sullivan，1994 引自官有垣，2000：60）。

而社區發展協會之法源基礎為「人民團體法」與「社區發展工作綱要」，在

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地方政府作為法令主管機關透過法令給予行政指導，並利用公權力並加以掌控管 理（溫信學，1996），因此政府與社區發展協會係存在著上下不平等的權力關係。

地方政府更為提升社區能力，需運用策略培力社區，重新展現社區的活力與能量

（趙若新，2008）。經搜尋探討社區發展協會與公部門合作、互動或夥伴關係之 研究歸納整理社區發展協會作為非營利組織與政府之夥伴關係與互動如下：

一、矛盾的夥伴關係

黃明月（2003）針對臺北市社區發展協會研究影響都會型社區發展協會組織 運作的主要因素為協會與公部門間矛盾的夥伴關係，認為臺北市居民自主、社區 自治受限；政治力深入，影響組織運作；社區居民普遍缺乏社區自主的概念。而 江鳴益（2001）認為主管機關應該透過公民教育培養民眾正確的社區營造概念，

黃明月（2003）針對臺北市社區發展協會研究影響都會型社區發展協會組織 運作的主要因素為協會與公部門間矛盾的夥伴關係，認為臺北市居民自主、社區 自治受限；政治力深入，影響組織運作；社區居民普遍缺乏社區自主的概念。而 江鳴益（2001）認為主管機關應該透過公民教育培養民眾正確的社區營造概念，