社區發展協會與鄰里組織、政府單位互動關係對其社區功能影響性分析-以臺北市為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會工作研究所碩士論文. 政治大. 立社區發展協會與鄰里組織、政府單位互動關係. ‧ 國. 學. 對其社區功能影響性分析－以臺北市為例. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i Un. 指導教授：傅立葉. 博士. 研究生：謝明峰中華民國 99 年 7 月 19 日.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 致謝辭終於將這個一直藏在我心中永遠的卸不下的負荷給完成了。從一年級懵懵懂懂的研究所新生，每晚為明天所要繳交的報告，夜戰到半夜，然後天亮後還得與同組同學討論及彙整，一切只為在課堂上學習到更多的知識；轉變成因高考分發，逼不得已一定得去工作的無奈，成了半工半讀的學生，開展我實務工作場域的另外一個挑戰，四年的時間過去了，這些經歷與回憶仍歷歷在目，我想這經驗我一輩子也忘不了。這篇論文的完成真的花了很多時間，從問卷的編寫、發放、拜託社區的人來參與社會局活動，除增加他們的能力外也為提高自己問卷的回收率、編. 治政大手，而這篇論文亦是自己在實務工作經驗與理論知識及統計分析技巧過程的立紀錄。整個研究過程對於我在實務工作上相當有幫助，一直覺得研究應該是碼及統計分析，此過程完全是自己利用下班時間獨立作業完成，不假他人之. ‧ 國. 學. 去做一些真的能夠回饋到實務工作的東西，否則也只是淪為空談。另歷經這樣的過程，也知道自己的不足，更逼迫自己去學習與成長，雖然整個紀錄並. ‧. 不是非常完美，但對我來說，這樣的經歷與經驗比任何事都珍貴。. Nat. sit. y. 我是個將工作看的比自己功課還要重要的人，我的工作是服務臺北市市. er. io. 民，提供他們所需的幫助，這些事情在我的認知中遠比我自己小小的一篇報. n. 告、一門課，更來的重要，而多次想放棄學業的念頭，沒想到我能堅持到最 a v. l. ni. Ch 後一刻，並將它完成。因此本篇論文我最要感謝的是默默陪在我身邊的那個 i U e ngch. 人（當事者表明不願揭露身分），在統計分析過程中與我的討論並給予我心理上的支持與鼓勵；另外也要感謝碩士班的金五角，在寫論文的時候提供我休閒娛樂功能；最後要感謝我的父母，每天從南部撥電話上來第一句就是問我論文有沒有在寫，我想沒有這樣的壓力也不能逼我完成這篇論文吧！另外感謝參與本次研究的社區大哥、大姐們，沒有你們，我無法完成這篇紀錄。謝謝這些協助我堅持到最後的人，再次謝謝你們！. 明峰謹記於木柵 2010 年 8 月.

(4) 論文摘要本研究為研究者由實務工作所遭遇之問題出發，企圖了解社區發展協會之學理上社區功能與政策上社區功能為何？而該社區功能受哪些因素所影響（以社區類型、社區發展協會與里辦公處互動關係、社區發展協會與政府單位互動關係來檢視）？學理上社區功能與政策上社區功能有何落差？經由本研究之研究問題，擬訂出本研究假設：研究假設一：學理上的社區功能與政策上的社區功能是有相關的。研究假設二：不同的社區類型會影響學理上之社區功能。研究假設三：不同的社區類型會影響政策上之社區功能。研究假設四：社區發展協會與里辦公處之互動關係越好，其學理上社區功能發展越好。研究假設五：社區發展協會與政府單位之互動關係越好，其學理上之社區功能發展越好。. 政治大. 研究假設六：社區發展協會與里辦公處之互動關係越好，其政策上之社區功能發展越好。. 立. 研究假設七：社區發展協會與政府單位之互動關係越好，其政策上之社區功能發展越好。. ‧ 國. 學. 本研究採量化方式進行，針對臺北市 331 家社區發展協會（以 98 年 11 月統計數為母群體），利用臺北市政府社會局每年例行性辦理之補助說明會、臺北市社區發展工作. ‧. 評鑑輔導營及社區人才培訓活動發放問卷，本研究問卷共發放 256 份，其中回收 187. sit. y. Nat. 份，總計有效問卷 161 份，無效問卷 26 份，回收率為 62％，惟本研究研究對象為社區發展協會，有效問卷中計有 60 份為重複填答，經剔除後本研究問卷共調查 101 家社區. io. n. al. er. 發展協會，其中理事長填答者共 35 份，總幹事填答者共 38 份，其他填答者 28 份（含理事、監事、會計、志工）。. Ch. engchi. i Un. v. 經統計分析結果後發現未來在里辦公處與社區發展協會兩者組織發展情形，多數協會認為兩者仍應持續共存，且社區發展協會與里辦公處之互動關係良好的仍佔多數。而在與政府單位互動情形，整體而言，社區發展協會與政府單位之互動關係是良好的，另在整體滿意度與政府發展方向上，協會對於政府之施政、政策認為是滿意的、發展方向也與政府方向是一致的。本研究發現學理上社區功能與政策上社區功能兩者是無完全相關；而不同的社區類型是會影響社區發展協會學理上與政策上之社區功能；另外當協會與里辦公的互動關係越好時，其政策上社區功能會發展的越好。. 關鍵詞：社區發展協會、社區功能、社區工作、社區類型、社區發展協會與里辦公處互動關係、社區發展協會與政府單位互動關係.

(5) Abstract This thesis is started from the problem which the researcher met in practice work. The researcher would like to know what the community function in theory and policy is？And it is effected by what factors（Use the community type、the relationship in the community association and neighborhood office、the relationship in the community association and government to confer）？What is the difference between community function in theory and in policy？According to these questions，this thesis have seven assumptions： Assumption 1：The community function in theory is related to the community function in policy. Assumption 2：Different community type influence community function in theory. Assumption 3：Different community type influence community function in policy. Assumption 4：The better the relationship of the community association and neighborhood office is, the better the community function in theory is. Assumption 5：The better the relationship in the community association and the government is, the more is the community function in theory is. Assumption 6：The better the relationship in the community association and neighborhood office is, the better the community function in policy is. Assumption 7：The better the relationship in the community association and the government is, the better the community function in the policy is.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. This thesis is a quantification research, The population is 331 community associations（On a basis of September 2009）.The questionnaire survey delivered 256 pieces. There are 161 pieces is applicable，26pieces are not in 187 recycled questionnaires. A Recycled ratio is 62％. Anyhow, we survey 101 community associations，there are 35 pieces answered by the organization president ,38 pieces answered by the organization manager，the others answered 28 pieces.. Ch. engchi. i Un. v. This survey find out the community association and neighborhood office will exit together in the future. And the relationship of the community association and the neighborhood office is good, and so is the community association and government. In conclusion，the community association is satisfied with the government policy，and the development direction is the same. This survey find that the community function in theory the community function in policy is not related. Different community type influence community function in theory and in policy. Besides the better the relationship of the community association and neighborhood office, the better the community function in theory. Key word：community association、community function、community work、community type、the relationship of the community association and neighborhood office、the relationship of the community association and neighborhood office.

(6) 目錄－第一章緒論第一節研究動機、問題意識與背景………………………………… 3 第二節研究目的、問題……………………………………………… 7. 第二章文獻回顧與探討臺北市之社區工作推展……………………………………… 9 學理上社區功能探究與論述…………………………………15 政策上社區功能探究與論述…………………………………19 社區發展協會相關研究與論述………………………………23. 第三章. ‧. 研究分析與結果. y. Nat. 第四章. er. n. 第五章. sit. 基本資料描述性分析…………………………………………38 與鄰里組織、政府單位互動關係分析………………………43 依變項學理上、政策上社區功能分析………………………49 al iv n 依變項相關分析………………………………………………64 Ch engchi U 自變項與學理上社區功能之迴歸分析………………………67 自變項與政策上社區功能之迴歸分析………………………70. io. 第一節第二節第三節第四節第五節第六節. 立. 大. 研究架構與假設………………………………………………29 研究方法暨研究工具…………………………………………31 資料收集與研究對象…………………………………………34 資料分析方法…………………………………………………36. 學. 第一節第二節第三節第四節. 治. 政研究架構與方法. ‧ 國. 第一節第二節第三節第四節. 結論、限制與建議. 第一節研究結論………………………………………………………73 第二節研究限制與建議………………………………………………76. 參考書目………………………………………………79 附錄一. 測量工具(問卷)……………………………83. 附錄二. 自變項、依變項顯著表……………………87 1.

(7) 圖表目錄－臺北市社區發展協會歷年成長數一覽……………………… 5 臺北市政府社會局社區發展業務組織演變情形……………11 臺北市政府推動社區工作相關局處與業務單位分工………14 六星計畫發展面向與策略……………………………………33 2009 年臺北市社區發展協會統計數…………………………34 問卷回收統計表………………………………………………38 受訪協會基本特性次數分配表………………………………39 協會成立動機次數分配表……………………………………42 社區發展協會與鄰里組織互動分析表………………………43 社區發展協會與區公所互動分析表…………………………45 社區發展協會與社會局互動分析表…………………………46 社區發展協會與內政部互動與政府整體滿意度分析表……47 社區功能描述性分析次數分配表……………………………49 社區類型 * 經濟生產功能交叉表 …………………………52 社區類型 * 具政治功能交叉表 ……………………………53 社區類型 * 具治安功能交叉表 ……………………………53 社區類型 * 具教育社會化功能交叉表 ……………………54 社區類型 * 具社會服務功能交叉表 ………………………55 社區類型 * 具參與投入功能交叉表 ………………………55 社區類型 * 產業發展功能交叉表 …………………………56 社區類型 * 社福醫療功能交叉表 …………………………56 社區類型 * 社區治安功能交叉表 …………………………57 社區類型 * a人文教育功能交叉表 …………………………57 iv l C 社區類型 * 環境景觀功能交叉表 …………………………58 n h e n g c h i U…………………………58 社區類型 * 環保生態功能交叉表與里辦公處互動關係 * 學理上社區功能交叉表 …………59 與里辦公處互動關係 * 政策上社區功能交叉表 …………59 與區公所互動關係 * 學理上社區功能交叉表 ……………60 與社會局互動關係 * 學理上社區功能交叉表 ……………61 與內政部互動關係 * 學理上社區功能交叉表 ……………61 與區公所互動關係 * 政策上社區功能交叉表 ……………62 與社會局互動關係 * 政策上社區功能交叉表 ……………62 與內政部互動關係 * 政策上社區功能交叉表 ……………63 依變項相關係數表……………………………………………64 自變項、控制變項與學理上社區功能迴歸模型……………67 自變項、控制變項與政策上社區功能迴歸模型……………70 研究架構圖……………………………………………………29 資料分析方法圖………………………………………………37. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 表 1.1.1 表 2.2.1 表 2.2.2 表 3.2.1 表 3.3.1 表 4.1.1 表 4.1.2 表 4.1.3 表 4.2.1 表 4.2.2 表 4.2.3 表 4.2.4 表 4.3.1 表 4.3.2 表 4.3.3 表 4.3.4 表 4.3.5 表 4.3.6 表 4.3.7 表 4.3.8 表 4.3.9 表 4.3.10 表 4.3.11 表 4.3.12 表 4.3.13 表 4.3.14 表 4.3.15 表 4.3.16 表 4.3.17 表 4.3.18 表 4.3.19 表 4.3.20 表 4.3.21 表 4.4.1 表 4.5.1 表 4.6.1 圖 3.1 圖 3.2. 2.

(8) 第一章緒論第一節研究動機、問題意識與背景壹、研究動機與問題意識第一次接觸到社區工作是在大學時代，研究者頂著一個國立大學社會工作學系學生的光環，帶著老師在課堂上傳遞給我們的專業知識，尋找了學校當地的某個社區，依照著社區工作與方案設計的步驟，從社區需求調查開始到產生了一個方案，尋找社區內部、外部資源，到方案的執行與評估。自接觸到離開，整整一. 政治大社區工作的兩學分，但不禁問自己，立『然後呢？』，研究者沒有找到這個問題的答. 學期的時間，自以為是地學到了社區工作的理論與實務，也很開心地拿到了大學. ‧ 國. 學. 案，也對社區工作的全貌有著模糊的印象，就帶著這個疑問從大學畢業了，繼續人生的另外一個規劃，只是這問題一直存在未再被拿出來檢視，擺在心裡一個很. ‧. 深的位置，直至在工作上再次的接觸到社區。. y. Nat. sit. 95 年 11 月高考分發至臺北市內湖區公所社會課擔任社區發展業務之承辦人. n. al. er. io. 員，從事第一線輔導、最直接接觸社區發展協會1，從學生到工作者的角色轉變. i Un. v. 與差異，也造成了某些不適應，在理論與實務上磨合過程中，漸漸了解傳統2的. Ch. engchi. 社區發展協會在做些什麼事、政府也期待他們能做些什麼事以及實務上會遭遇到什麼困難等，但也看到彼此鬥爭、金錢、權力爭奪以及政治角力現象。研究者也從一個略懂實務上操作，帶著理論出發的學校新鮮人轉變成為依法行政，協助政府控制社區的國家機器3。但也因為這樣的經驗，讓研究者對整體臺北市社區發展協會在成立、執行及維持之困難與困境有想更近一步深入了解之動機，只有內湖區的社區發展協會才有這樣的狀況嗎？更因為這樣的經驗使我再次與大學時代的疑問產生對話，原來社區工作應該是永續及持續的，且裡面也富含大量的政. 1 2 3. 與臺北市政府社會局相比，區公所接觸區內的社區發展協會機會較多，也較深入。社區應該是多元面向的，研究者將社區發展定位為屬於較為傳統的社區工作。不過社區發展協會也有其自主性，有時與發展協會之間的關係是一種交換關係，互相倚賴。 3.

(9) 治色彩。因為存在著對社區工作的想像，與想了解臺北市整體社區發展協會全貌的動機，更為了完成研究所社會工作實習之目標，多方考量之下，即於 97 年 5 月調任至臺北市政府社會局人民團體科社區股擔任科員，負責臺北市社區政策規劃、執行與補助，從事較為間接服務工作。在市政府服務期間，接觸的面向是廣泛、多方且多元的，但也發現社區發展協會理事長有時成了里長選舉落敗者服務、親近民眾的依歸，也是準備競選里長的最好的跳板（林婌文，1998；黃源致，2001；修杰麟，2005；蔡育軒，2007），而這些地方政治的角力、區民活動中心使用的爭執、理事長與里長的對峙等問題不斷地削弱政府單位行政成本，有時我不禁想. 治政『這些紛爭與政府部門到底有什麼關係？』，這也使研究者對社區發展協會組織大立的功能產生疑惑，並對里辦公處及社區發展協會的互動情形及協會與政府單位之 ‧ 國. 學. 互動關係產生好奇。. ‧. Hardley＆Hatch 指出隨著福利服務多元供給模式的產生，「社區取向及分散. sit. y. Nat. 化的法定服務」也被強調與重視（引自黃源協，2000），而近來「師法民間」的. n. al. er. io. 趨勢於公共服務、公共管理上被討論，促使公部門逐漸轉向與第三部門建立協力. i Un. v. 關係（江明修，2002），因此臺北市政府各局處與單位有越來越多的政策與計畫，. Ch. engchi. 委由地方性的團體、組織或第三部門去執行，而社區發展協會這樣的合法立案之團體就成為各單位爭相委託的對象，但這就是政府「社區化」、「地方化」的作為嗎？而研究者也發現原來政府單位在資源上的橫向、縱向連結、整合都是相當不足且有困難的，更也造成部分協會以同一計畫向各單位申請「一魚多吃」的情況，在社會局工作期間受到許許多多各式各樣不同的觀點、聲音不斷地衝擊，研究者也開始思考究竟在政府扶植背景下產生的社區發展協會歷經時代的演變與變遷，社區發展協會還發揮了什麼樣的功能？這樣的功能如果由里辦公處所取代會變成怎樣？而社區發展協會對政府單位的依賴對於社區發展協會的影響又是什麼？不同的社區類型會不會對其社區組織之功能產生影響？以上種種好奇，也產生研究者對這些議題之研究動機。 4.

(10) 貳、臺北市社區發展協會現況臺北市截至2009年11月為止，計有331個社區發展協會，其中又以文山區41 個為最多，近年來社區發展協會成長數一覽如下：（臺北市政府社會局，2009）表1.1.1 臺北市社區發展協會歷年成長數一覽年度. 2005.6. 2005.12. 2006.12. 2007.12. 2008.12. 協會數. 352. 359. 370. 381. 351. 資料來源：2005-2008年臺北市政府社會局參與內政部社區發展工作評鑑簡報由上資料顯示，臺北市社區發展協會於2007年12月時最多，共有381個社區發展協會，而影響社區發展協會數量消長之主要原因是里長選舉。第10屆里長選. 政治大. 舉日為2006年12月30日，因此於2005至2006年間成立了11個社區發展協會，甚至. 立. 於里長選出後，再增加11個社區發展協會。由研究者作為臺北市社區發展協會主. ‧ 國. 學. 管單位之承辦人員，可了解社區發展協會於每年的里長選舉前後兩年，協會數總會蓬勃成長。部分協會為競選里長而成立社區發展協會，亦或在里長選舉結束. ‧. 後，成立社區發展協會與之抗衡。主管單位每年皆會調查各轄區內之社區發展協. y. Nat. io. sit. 會未開會之情形，因此2008年調查兩年內未運作之協會，給予限期開會及解散之. er. 行政處分，因此協會數於2008年下降為351家社區發展協會。. al. n. iv n C 而臺北市政府社會局每年透過經費補助、人才培訓等方式，希冀提升組織能 hengchi U. 力，每年編列預算4，並訂定「臺北市政府社會局補助辦理社區發展工作計畫」5補助社區發展協會，於每年年初由社區發展協會送件至區公所層轉社會局申請，經社會局核定後給予補助，辦理相關研習與活動；另推行「社區互助溫馨送餐補助計畫」6，補助社區發展協會每星期一至五中午結合社區店家或醫院，提供餐食予社區內弱勢族群（中、低收入戶長者、身心障礙者…等），以宣揚「福利社區 4. 5. 6. 97 年臺北市政府社會局編列社區發展公務預算 700 萬元；98 年公務預算 750 萬元。98 年推動「社區互助溫馨補助送餐計畫」編列公益彩券盈餘 350 萬元。補助計畫分為專案一：協助新成立協會草創工作；專案二：社區性活動；專案三：社區發展人才培訓；專案四：結合專業資源、建立社區特色，每協會補助金額上限分別為 1 萬、2 萬、4 萬、8 萬元。 97 年計有 17 家社區發展協會申請；98 年共有 18 個家，其中兩家是新案，而於 97 年參與的某家協會於 98 年自行募集自己財源，不願倚賴政府補助，爰停止申請補助。 5.

(11) 化」之理念。而根據臺北市政府社會局報內政部97年之統計資料顯示，本市參與社區發展協會人數共有2萬8,350人，而社區發展協會辦理各項活動，政府補助金額共693 萬920元，社區自籌經費420萬5,566元。另社區發展協會經常性辦理活動為社區觀摩，藉由參觀學習其他縣市社區發展經驗，開發自己社區之資源及特色，97 年度之資料顯示社區觀摩活動共參與5,598人次，參與數相當多。而社區發展協會之發展應結合社區內外之資源並加以連結，社區工作才得以有效發展，因此當社區內無專業之人力與人才時，就必須透過人才培訓方式，培植社區專業人力， 97年度社區發展協會辦理社區人才培訓活動共參與2,107人次，有效提升組織能. 治政力。另社區發展協會辦理社區治安與防災之備災整備之業務，也是社區發展協會大立之重要事項，97年度臺北市社區發展協會共有41家社區發展協會成立社區守望相 ‧ 國. 學. 助隊，守望相助隊成立能有效降低社區內之失竊率，並藉巡守過程建立社區鄰里. ‧. 間之互動關係。. sit. y. Nat. 另依據社區發展工作綱要，主管機關應辦理評鑑，每年五月、六月邀集專家、. n. al. er. io. 學者組成評鑑小組辦理臺北市社區發展工作評鑑。並於七、八月再將臺北市評鑑. i Un. v. 績優之社區發展協會推薦至內政部參與台閩地區之社區發展工作評鑑，各專家、. Ch. engchi. 學者組成之評鑑小組也藉此機會考評臺北市政府辦理社區發展工作之績效，往往每年該時段總是社區發展協會與地方政府最為忙碌之階段。. 6.

(12) 第二節研究目的、問題壹、研究目的為了解社區發展協會全貌，也為實務上政策規劃、操作，臺北市政府社會局在民國 92 年委託黃明月等人進行社區發展協會普查，惟至今已有 7 年左右的時間未對整體社區發展協會進行調查，此時間過程中協會之轉變與變化更迭，當年評鑑績優之協會已不復在，有些更面臨被解散之命運，因此這樣的資料，實有重新了解社區發展協會現況之必要。而本研究希望進行社區發展協會功能的探討，更藉此機會將蒐集的資料與分析提供給臺北市政府社會局作為實務上與政策上. 政治大相關之文獻，發現今學術上對於此特殊的社區組織功能之相關研究不多，因此本立的整體規劃之參考。而為滿足第一章研究動機與緣起中研究者問題與疑惑，遍尋. ‧ 國. 學. 研究也將結合研究者實務上經驗，進行探索性研究。. 所以研究者希冀利用此次問卷調查機會，探究今臺北市社區發展協會學理上. ‧. 與政策影響下所發揮之社區功能兩者間相關性，學理上之社區功能指今學術上對. y. Nat. sit. 於社區功能之定義與研究；政策上社區功能以日前政府所提出的六星計畫內規劃. n. al. er. io. 補助項目分類，作為本研究政策上社區功能之界定。另也為幫助研究者實務上了. Ch. i Un. v. 解今臺北市社區組織運作及操作之現況，透過問卷調查研究、整理了解臺北市社. engchi. 區發展協會之基本資料，並對其會務、財務與業務狀況進行了解，針對組織之社區類型、特性、協會與里辦公處互動關係、協會與公部門合作與夥伴關係等變項來探討影響社區發展協會功能之因素。實務上觀察也發現，新成立或規模較小的社區發展協會能力不彰，因為募集資源能力低落且缺乏社區人才、人力等因素，無法得到有效支持，造成「強者恆強、弱者恆弱」之情況（溫信學，1996），此種組織大小情況、組織能力間差距與社區內、外資源分配不均之情形，亦間接削弱社區發展協會永續經營之理念，抹煞社區發展協會當初成立的動機。另外今都會地區現代化的市民社會結構，已經隱然成形，且當前公共事務日益複雜，人民自主意識高漲，面對里辦公處、社 7.

(13) 區發展協會、公寓大廈管理委員會與社區中多元社會團體組織功能的興起，社區組織的角色與功能正面臨諸多競合與衝擊，也面臨新的整合與轉型壓力（趙永茂，2005）。故本研究目的除了透過問卷調查探索臺北市立案之社區發展協會之社區功能外，更希望能藉由此資料，作為未來臺北市政府社會局對於後續臺北市社區發展協會能夠分類輔導的開端。. 貳、研究問題經本研究第一節研究動機、問題意識與背景及第二節研究目的之整理後，本研究主要探索研究之問題如下：. 政治大二、現階段社區政策下社區發展協會發揮的功能為何？立一、在學理上，社區發展協會的功能為何？. ‧. ‧ 國. 落差？. 學. 三、臺北市之社區政策下的社區發展協會功能與學理上的社區發展協會功能有何. 四、臺北市社區發展協會之學理上功能及政策上功能的可能影響因素有哪些？. sit. y. Nat. （以社區發展協會所在之社區類型、社區發展協會與里辦公處互動關係及社. n. al. er. io. 區發展協會與政府互動關係來檢視）. Ch. engchi. 8. i Un. v.

(14) 第二章. 文獻回顧與探討. 第一節臺北市之社區工作推展臺北市作為首善之區，一舉一動也被媒體高度關注，因此不管在行政程序或政策之推動制定上，常能成為各縣市之標竿與表率。惟社區發展工作在研究者實際參與接觸並與其他各縣市相比較了解後，有關於臺北市的「社區發展」工作有逐漸式微之趨勢7，此或許與臺北市都市化程度高有些許關聯，臺北市土地寸土寸金，相對地也間接轉化了傳統社區發展思維，而臺北市政府也因此產生有別於其他縣市積極卻又消極的一種衝突管理方式8。. 政治大臺北市集合式住宅林立，對傳統社區之概念與理解就形成一種挑戰，依社立 9. ‧ 國. 學. 區發展工作綱要之規定，社區之範圍劃定授權到各鄉、鎮、市（區）公所為之，惟各區公所業務皆相當繁忙，要重新檢討劃分社區範圍都相當困難，更遑論如何. ‧. 去劃分、劃分的標準符合社區的需要；次之，社區發展工作綱要內容提及應由各. sit. y. Nat. 鄉、鎮、市（區）公所編列預算建造社區活動中心，並委由社區發展協會進行管. n. al. er. io. 理，此法令就臺北縣市房價高漲的情況，根本無法確實執行，更勿論為社區組織. i Un. v. 提供額外財源，此困境亦間接導致臺北市社區組織倚賴政府財源之情況。因此如. Ch. engchi. 以其他縣市的社區發展的工作方式在臺北市施行，並不會得到一個很好的工作成果，但也因為如此，社區才有其多元、特殊性。自民國 87 年擇定臺北市文山區作為推展福利社區化實驗區，臺北市社區議題為學術界與實務界所討論，而 90 年代階段，隨著社區議題發燒，臺北市研究 7. 8. 9. 此指傳統上臺北市政府社會局的社區發展業務。由原本的社區科轉變成社區股，今已納編製人民團體科下，以人民團體治理方式管理。工作人員編製與員額也日漸減少，至今僅剩含股長計 5 人，工作業務量仍持續未減。就研究者實務上操作了解外縣市政府因社區發展協會輔導成立不易，亦與地方勢力有關，因此僅有少部分縣市有解散社區發展協會之情形，而臺北市每年進行一次會務清查，並依人民團體法規定限期協會召開會員大會或理監事會，逾期仍未召開即給予解散之處分。市政府對社區的不重視卻用較高的標準在對待社區發展協會，可謂積極又消極的衝突管理方式。臺北市從70 年代開始隨著社會結構的變遷，集合住宅型態也從早期低層公寓住宅邁入高層化；且隨著人口的移動，集合住宅便已經成為解決都市住宅問題的主要手段。（朱政德，2007）. 9.

(15) 發展考核委員會亦於 2001 年委託邱昌泰教授進行「台北市社區參與制度之研究」，研究中更以臺北市環境、福利、教育、健康、商圈、文化及治安七種社區類型作為研究對象，並對七個類型主辦單位進行深度訪問，且辦理居民代表及專業人士座談會，及學者專家的開放型問卷調查，希冀研擬「臺北市政府推動社區參與實施要點草案」，期待對於臺北市推動社區參與的建制有所助益。但後來此政策因未被受到重視，也無疾以告，以下即分項整理、論述及簡介臺北市政府在社區工作上的努力：. 壹、臺北市福利社區政策. 政治大發動權與主導權，惟往往因為過於局限、專注於社會福利社區化之推動，反而限立社區工作作為社會工作三大工作方法之一，因歷史悠久，理論上掌有較大的. ‧ 國. 學. 縮社區多元化、蓬勃發展之可能性。萬育維（民 89）提出了「社會福利社區化」的工作模式分別為：以學校為中心、以寺廟或教堂為中心、以醫院為中心、以協. ‧. 會或福利機構為中心、以商業為中心。其提出的工作模型皆以社區發展協會為主. sit. y. Nat. 動對外擴展媒合連結單位，可知當時社區發展協會是被期待且賦予重任的，也了. n. al. er. io. 解社會福利社區化在當時是相當具前瞻性也是被重視的。而臺北市主責社區福利. i Un. v. 服務單位為台北市政府社會局，以下即以其演變過程、推動成效與方向進行論述：. Ch. engchi. 一、承辦單位之沿革與變化（臺北市政府社會局，2007）臺北市於福利社區之推動主責單位為臺北市政府社會局，臺北市政府社會局自 46 年由原有民政局下之社會課分出，獨立設局為社會局。而在民國 56 年 7 月臺北市改制為院轄市，社會局亦由臺灣省臺北市政府社會局改稱臺北市政府社會局下設人民團體組訓、勞工行政、社會運動與社會服務、社會救助與社會福利、社區發展和合作行政 5 科。民國 77 年 1 月成立社區發展股，置股長 1 名、科員、社會工作員 1 名、另配置輔導員 3 名，支援輔導社區推動社區發展工作，各區公所社會課亦有 1 名人力投入社區輔導工作。. 10.

(16) 民國 80 年原屬第五科社區發展、殯葬服務轉由第七科承辦。民國 96 年 9 月 21 日經議會通過社會局組織修編社區股納入人民團體科迄今，其組織演變情況如下：表 2.2.1 臺北市政府社會局社區發展業務組織演變情形年份. 科名. 股名. 科服務內容. 56.7. 社區發展和合作行政科. 無. 社區發展與合作行政業務. 77.1. 第五科. 社區發展股. 社區發展服務、殯葬服務. 80. 第七科. 社區發展股. 社區發展服務、殯葬服務. 92.9. 第七科. 社區發展股. 社區發展服務、殯葬服務、綜合規劃股. 96.9.21. 人民團體科. 社區股(三股). 立. 社區發展協會、人民團體、財團法人基政治金會、合作社大. ‧ 國. 學. 資料來源：研究者參照「社會局 50 週年－臺北市社會福利發展軌跡」、「台北市政府社會局簡介」及研究場域觀察整理二、臺北市政府社會局推行社區政策與方向（臺北市政府社會局，2007）. ‧. sit. Nat. （一）民國 68 年進用社區社會工作員從事社區服務. y. 臺北市社區發展工作之推展主要可歸納 10 大發展軌跡如下：. er. io. 訂立「臺北市社會工作員設置運用計畫」10，委託行政院青輔會甄選大專院. al. 校社會工作相關科系畢業生 26 人，並於同年 8 月 1 日分派至松山區新工社. n. iv n C 區等 13 個偏郊落後社區，實地輔導及協助各社區理事會，加強社區工作之 hengchi U 運作。. （二）民國 74 年成立「臺北市松山綜合社區福利服務中心」結合民間資源與學術力量，民國 74 年設置「臺北市松山綜合社區福利服務中心」，開拓社區福利工作新項目，舉辦國際性、學術性之社區福利工作研討，與其他有關社區發展諮詢服務。（三）配合內政部 80 年新頒布「社區發展工作綱要」，重新劃定社區範圍，籌組社區發展協會臺北市各區公所依據行政區之歷史關係、文化背景、地緣形勢、人口分布、. 10. 據研究者於研究場域實地接觸當時第一批社區社會工作員得知，於該時期社會工作畢業之學生就業情況並不佳，因此該政策之推動，一部分也為了解決當時社會工作員無法充分就業之問題。（研究者訪談，2009） 11.

(17) 生態特性、住宅型態、居民意向、興趣及共同需求等因素，邀集地方耆老劃定 336 個社區組織區域，並於 85 年重新劃定社區為 347 個11。另外亦協助社區組織由里、鄰長組成之「社區理事會」，改為由社區居民組成之「社區發展協會」。（四）民國 82 年整合公私部門資源，將原「臺北市松山綜合社區福利服務中心」轉型為「臺北市社區福利服務中心」該服務中心提供 1.邀請學者及實務工作者擔任諮詢委員；2.建立社區資源銀行：鼓勵企業參與社區發展工作；3.輔導成立社區老人互助組織：如松柏俱樂部；4.成立社區導師團。（五）民國 87 年擇定文山區推展福利社區化實驗區。. 政治大. （六）民國 87 年率全國之先，開放同一社區範圍內得成立 2 個以上社區發展協會。. 立. （七）民國 90 年開辦「社區網」，提供社區組織架設網站，展現都會社區 e 化特. ‧ 國. 學. 色。. （八）民國 90 年成立全國第 1 所公設民營「臺北市社區工作會館」。. ‧. （九）民國 91 年起訂立每年 9 月為社區月，辦理社區月系列活動。. sit. n. al. er. io. 三、小結. y. Nat. （十）民國 92 年開辦社區人照顧社區人之「社區互助方案」。. Ch. i Un. v. 自臺北市政府社會局組織之演變與沿革可發現，臺北市政府對於社區發展協. engchi. 12 會的管理已漸漸趨向以一種人民團體治理的角度，由人民團體科管理其會務、. 財務，至於社區發展協會於業務上的推展（例如：老人福利、身心障礙福利、社區環境景觀、社區營造、綠美化）則由其他科室或局處辦理，期許其走向完全自治獨立精神。但此趨勢卻造成常有社區發展協會理事長抱怨臺北市政府社會局對社區發展協會越來越不重視，但卻要求社區配合政府政策，提供相關成果資料，. 11. 12. 在實務上，許多社區居民對於今社區組織區域的劃定多有不滿，惟重新劃定範圍之行政程序相當繁雜，且當年的文件業已超過保存年限，多已銷毀，難以找尋，因此自研究者進入研究場域以來，臺北市 12 區公所中僅有中山區公所於 96 年辦理組織區域重新劃分之工作。今人民團體的設立亦有修法之聲音，顧忠華、陳惠馨建議將人民團體之許可制改成報備制，以降低政府干預，真正達到人民團體自治精神，如果確實施行，未來各式人民團體之設立將會更加寬廣。澄社評論 http://ts.yam.org.tw/ts_old/critical/chku007.htm（資料時間 2009.11.22） 12.

(18) 協會也因為礙於主管機關的角色不得不提供，使社區發展協會常常難以適從。. 貳、環境社區政策依邱昌泰（2001）對於環境社區的界定認為環境社區應為社區鄰里公園的興建、改建與維修以及道路的修繕、景觀的維護與垃圾資源的分類與回收皆可作為參與的議題與範疇。而臺北市環境空間有限，如一味由政府主導進行社區環境之改造，未必符合社區的需求，因此「由下而上」13的社區提案方式，於學術界與實務界引發討論（曾旭正，2007）。因此臺北市政府都市發展局即以社區自行提案方式，協助進行社區環境營造、改造。. 政治大社區環境的規劃與建造係由臺北市政府都市發展局主責。立. 一、環境社區之承辦與主責單位. ‧ 國. 學. 二、臺北市政府都市發展局推行社區政策與方向（臺北市政府都市發展局，2006）（一）民國 86 年第一屆城市設計奬以市民參與空間改造為主題，開始正視市民. ‧. 對居住生活環境發聲的重視。. y. Nat. sit. （二）民國 87 年正式推動「地區環境改造計畫」，鼓勵社區鄰里環境的改善，得. n. al. er. io. 由社區居民主動提案，並經公開徵選程序後，由市府委託地區進行規劃，. Ch. i Un. v. 並就具可行性之個案，編列工程款辦理後續施築，促成市民參與城市環境品質提升之主動意願。. engchi. （三）民國 90 年，都市發展局在地計畫之工作基礎上，進一步提出全國首創的「社區規劃師」制度。鼓勵空間專業者或文史工作團隊在社區深耕。（四）民國 91 年開辦青年社區規劃師，並於培訓中吸納許多里長與社區發展協會理事長，讓社區意見領袖也逐漸轉型參與社區營造的工作推展。為重新思考地區整體的願景建構，由單點式的環境工程改造調整成「地區發展計畫」。並於臺北市 12 區中分別設置行政區的社區規劃服務中心，以協助行政區區公所發展計畫之推展。與文山社區大學合作試辦社區規劃宣導課 13. 黃源協（2004）認為在「由上而下」到「由下而上」的爭辯中，我們容易忽略社區是否具有「由下而上」的能力，以及可能的第三條出路（伙伴關係）之實際的運作嘗試和經驗。 13.

(19) 程，企圖鼓勵社區居民的環境意識覺醒，提供更多參與社區的管道。（五）民國 93 年成立臺北市社區總體營造推動委員會，為市府內部各部門之工作協調與整合。且籌設非政府組織的社區營造中心，期望建立一個跨局處銜接公司部門的支援、諮詢、輔導機制。（六）民國 94 年「發現臺北‧願景臺北」的社區資源地圖與願景地圖之徵選繪製。三、小結臺北市屬於人口高度集中之地理區域，因此為使土地有效利用，因此也訂定了「臺北市土地使用分區管制規則」劃定各地區用途，目的是使臺北市都市計畫. 治政與景觀整體更有秩序。也因為在此法令背景的考量下，在臺北市從事社區環境景大立觀改造是比其他縣市更來得困難，而社區環境改造計畫由社區自行提案經審核 ‧ 國. 學. 後，再由當地社區內的建築公司或專業協力團體協助環境景觀改造，後續也透過. ‧. 培植社區內當地人員成立成為社區規劃師，因從事都市發展工作人員，多為建. sit. y. Nat. 築、設計背景，思考邏輯與美學觀點皆較多元，因此執行社區環境之改造，相對. io. n. al. er. 於社會局之傳統社會福利社區工作是較具創意性、多元的。. i Un. v. 表 2.2.2 臺北市政府推動社區工作相關局處與業務單位分工. Ch. engchi. 單位. 相關業務. 社會局. 社區發展工作補助計畫、社區互助溫馨送餐補助計畫. 都市發展局. 社區規劃師制度、社區規劃服務中心、地區環境改造計畫、社區營造中心、地區發展計畫、社區總體營造推動委員會. 民政局. 社區環境改善計畫. 工務局. 公寓大廈自治（由建築管理處公寓大廈管理科主責）. 文化局. 社區文化藝文活動補助計畫. 產業發展局 (原建設局). 社區綠美化. 環保局. 社區廚餘與堆肥利用. 警察局. 社區守望相助隊（每年辦理內政部警政署補助與考評工作）. 教育局. 社區大學. 衛生局. 健康營造中心計畫. 資料來源：黃明月（2003），臺北市社區發展協會現況調查研究及研究者實務經驗整理 14.

(20) 第二節學理上社區功能探究與論述有關學理上社區功能，在學術上最常論及的以美國學者Warren(1972)針對社區功能定義所提出之五大社區功能，此定義受各學者、專家廣泛認同，該五大功能為： (1 )經濟及生產功能，如各種經濟生產、運銷以及消費活動等； (2) 政治及治安功能，如各種社區自治組織的成立運作、治安維持和守望相助等； (3) 教育及社會化功能，如知識教育、技藝傳授和文化傳承等； (4)社會及服務功能，如宗教聚會和情感支持及社會福利服務等；(5)參與及投入功能，如節慶、社團活動、重大公共事務參與及投入志願服務等。此界定說明了社區如欲達到、或成為可自給自足或獨立生存的系統、或可滿足其成員日常生活物資和精神需. 治政要，即需具有上述經濟、政治、社會、教育和文化價值等基本組成架構和運作功大立能，正如俗云「麻雀雖小但五臟俱全」一般(施教裕，1999)。 ‧ 國. 學. 而在社區中生活是一種共有、共享、共治之理念，並透過聚居、合作、公用. ‧. 的服務體系，基於共同之需要，循自動與互動精神，成立社區組織，解決社區問. sit. y. Nat. 題，並也因此得到更多利益(徐震，1980；蘇景輝，1994)。而學者徐震（1980）. n. al. er. io. 指出社區功能的區分可分為一般功能與特別功能兩項：社區的一般功能，包括. i Un. v. 經濟功能、政治功能、教育功能、衛生功能、社會功能、娛樂功能、宗教功能及. Ch. engchi. 福利功能等；社區的特別功能，則為社會化、社區控制、社會參與、社區互助等，此可謂國內最早提出社區功能論述之學者。經搜尋國內相關文獻對於社區組織在社區發展協會中的角色與功能之文獻，透過研究歸納出社區應有如下功能：. 壹、娛樂功能（休閒、文康活動以凝聚社區意識，促進社區參與）社區發展協會多以舉辦休閒、文康活動為主要工作，大部分以民俗慶典活動為主軸，例如：元宵節活動、端午節活動、中秋節活動…等，近年除了中華民俗之傳統慶典活動，國外之慶典活動也經常在社區當中舉辦，例如：聖誕節活動14。 14. 臺北市北投區吉慶社區發展協會於每年的 12 月 24 日會將社區內的巷弄裝飾成聖誕巷，96 年 15.

(21) 而國內外針對社區發展協會在娛樂功能的探討有：吳振發（1998）發現社區發展協會常透過舉辦休閒性活動協助凝聚社區意識、提昇社區教育品質，另外陳九五（1998）探究高雄地區之社區發展協會功能發現社區領導者傾向將社區發展協會角色視為文康活動取向。關智宇（1999）研究發現在地方事務分工上，社區理事長多負責推動康樂晚會等軟性的活動；洪嘉欣（2004）發現社區發展協會功能在於推展社區文化活動。王仕圖（2005）更發現長榮社區發展協會主要功能在提供社區內的居民休閒活動為主。但 Whiteley（1999）卻認為社區是集體財貨的一種，它的特性是一個人的消費不會降低其他人對於財貨的獲得，但卻無法排除他人的消費（轉引自黃文. 治政彥，2006），在獲利不變的情況下，任何人的不付出都可以獲得額外的利益。既大立然如此，每個社區民眾對於社區事務的參與而言都產生了「怠惰」，因此也容易 ‧ 國. 學. 產生社區參與不足的問題。因此社區發展協會辦理社區性活動究竟是凝聚社區意. ‧. 識亦或削弱社區意識呢？. sit. y. Nat. 貳、福利功能（提供社會福利服務以達社區互助）. n. al. er. io. 社區發展協會自民國87年台灣省政府社會處於全台擇定5個社區辦理「福利. i Un. v. 社區化實驗計畫」，社區發展協會也因此被賦予了福利功能。吳振發（1998）研. Ch. engchi. 究即發現社區發展協會也對社區內民眾進行急難救助以協助凝聚社區意識，而社區居民也希望社區社會福利之進駐。詹秀員（2001）則認為社區發展協會應扮演促進志願服務及互助功能。洪嘉欣（2004）認為社區發展協會的功能主要在於提供福利服務及維護社區環境衛生。而在經歷了福利國家危機，產生的福利多元主義思潮與方向，社區化、分散化的福利服務也被重視與強調，社區化福利服務的提供可滿足社區內福利領受資格者可近性、可及性的需求，且這些社區組織對於社區內福利人口群座落位置、福利需求也比政府及其他外來的專業15團體組織來的了解。. 15. 在巷弄間架設小型貓空纜車，回應當時的熱門議題；97 年則有小型高鐵通車，該活動之奇特與盛大，每年皆獲媒體熱烈報導。專業與否應由福利需求者認定，自以為是的專業團體可能提供了他們不需要的服務。 16.

(22) 參、政治功能（代表社區居民發聲以達社會行動）本研究所稱政治功能係指代表社區居民發聲以達社會行動，近來民眾對於公共議題的參與與投入，也常是各社區發展協會成立的主要目的與原因，只是隨著公共議題的解決，這樣的社區組織還有繼續存在之必要嗎？本研究不在此討論，但毋庸置疑地，透過團體的集結、集合並發聲的方式是一種民主國家的表現。在香港社會服務聯會出版之『社情』季刊中，針對社區發展服務還有存在價值嗎，做出評論，文中並認為社區服務發展有政治功能，指政治功能，目的在造成政策上的改動，以改善服務使用者生活（社情，2010）。另李怡娟（2006）即認為在社區發展過程中主要有四個重要行動－促進個人. 治政及社區賦權及充能、提升社區能力、自社區民眾感興趣的議題著手、激發覺醒，大立以形成共識。但近年來在政治快速變遷下，各政黨、派系因選舉動員而競爭激烈， ‧ 國. 學. 「社區組織」亦漸漸成為政治人物所關注、介入的目標，這也使得社區發展協會. ‧. 亦漸漸扮演部分的政治角色（蔡育軒，2007），而與政治人物的關係往往也牽涉. sit. y. Nat. 到未來透過民意代表反映意見的管道是否能夠暢通。. n. al. er. io. 但陳九五（1998）卻發現社區領導者認為協會功能為執行政府交辦之業務，. i Un. v. 以協助政府政策之貫徹，這樣的功能對社區意識的發展並無幫助，也無法協助社. Ch. engchi. 區居民發聲達到社會行動。而詹秀員（2001）研究也認為社區發展協會實具有促進政治及治安功能。. 肆、其他功能（社會化功能、經濟生產功能、提升生活環境品質功能）除了上述功能外，國內各學者也對社區功能提出各式其他社區功能之看法。如詹秀員（2001）認為社區組織也應具備提昇教育及社會化功能、提昇經濟與生產功能、提昇生活環境品質功能。洪嘉欣（2004）研究發現社區發展協會的功能為維護社區環境衛生及社區治安。王仕圖（2005）以歸來社區為例發現牛蒡產業及營造社區關懷中心，使該協會在資源整合上，逐步構築與實現社區服務永續的理想。. 17.

(23) 伍、小結本研究便以美國學者 Warren 所提出的五大功能作為學理上的社區功能（經濟及生產功能、政治及治安功能、教育及社會化功能、社會及服務功能、參與及投入功能）與實務上常用來作為社區工作劃分之六星計畫（社福醫療功能、人文教育功能、環保生態功能、環境景觀功能、社區治安功能、產業發展功能）內容作為本研究依變項社區功能探討方向。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 18. i Un. v.

(24) 第三節政策上社區功能探究與論述本研究之政策上社區功能係以行政院台灣健康社區六星計畫之六大面向做為本研究之政策上社區功能之變項，以下將簡介該計畫之緣起、內涵：. 壹、行政院台灣健康社區六星計畫緣起該計畫於 94 年 11 月 1 日頒布施行，推動期程為 3 年期之計畫，而其主要辦理單位為行政院健康社區六星計畫推動委員會，而推動執行之中央單位有行政院文化建設委員會、內政部、經濟部、行政院農業委員會、行政院環境保護署、行政院衛生署等單位。其中協辦單位由各直轄市政府及縣（市）政府。. 政治大隊，強化社區自省與自主發展，期能於產業發展、社福醫療、社區治安、人文教立行政院台灣健康社區六星計畫推動委員會為輔導組織健全之社區及地方團. ‧ 國. 學. 育、環境景觀、環保生態等面向持續耕耘與推動，因此訂定了行政院台灣健康社區六星計畫－健康社區遴選作業要點，以三年為期進行社區遴選與輔導。. ‧. 社區遴選有二：潛力型社區、進階型社區，而遴選社區之目的，並不在名次. sit. y. Nat. 之產生，而是強調社區自主性及自我成長，同時以學習、創意、整合、行動、願. al. n. 發展及成長之目標。. er. io. 景等為核心價值，遴選出具備可持續性或發展潛力之社區，以達到鼓勵社區自主. Ch. engchi. i Un. v. 潛力型之社區，係希望透過該計畫能夠發掘新興社區之潛能，並經適當之培訓進程，於次年起輔導於單一面向推動發展；進階型之社區，旨在輔導優質社區，針對社區之永續發展提出跨面向之願景，且著重創新與實驗，俾朝整全之健康社區邁進。. 貳、行政院台灣健康六星計畫內涵一、參與對象之創新該計畫打破傳統認為只有社區發展協會才能從事社區工作之迷思。參與對象除立案之社區組織及民間團體－如社區發展協會；文史工作室、工作坊；地方文化產業組織；社會福利團體；社區宗教組織；全國性民間體育團體；傳統或現代. 19.

(25) 藝文團隊；專業輔導團隊及以社區營造為宗旨之基金會、學會等。另也包括備案之社區組織及民間團體如公寓大廈管理委員會；國宅管理委員會等。惟值得研究者好奇的部分係該團體組織並未包括最基層之草根性組織，村里辦公室。二、社區分類之創新參與該計畫之提案社區可選擇參與潛力型或進階型社區之遴選：（一）潛力型社區： 1.組織運作正常，且財務體系健全者。 2.已執行過社區營造相關工作，對社區之未來發展具備熱忱及願景，然自認尚處於起步階段者。（二）進階型社區：. 政治大. 1.推動社區營造工作達 3 年以上者。. 立. 2.已於產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六. ‧ 國. 學. 面向執行社區工作達 2 個面向以上，且有具體成效者。該計畫首先將社區進行分類，將社區之類型區分為潛力型之社區與進階型之. ‧. 社區，以研究者於實務工作上之經驗，發現非營利組織之能力各有不同，因此以. y. Nat. 同一套的方式，輔導不同能力之非營利組織，尚屬不符。因此該計畫將社區區分. io. sit. 為不同的類型與型態，再依不同之組之特性，制定適合之遊戲規則與輔導策略，. n. al. er. 使政府之政策能夠適當之推展。 16. 三、六星計畫之六大面向（一）產業發展面向. Ch. engchi. i Un. v. 1.推動產業轉型升級：透過社區小企業輔導及商店街區再造，活化地方型經濟產業，並推動地方產業文化化，進行特產及料理研發，促使農村產業轉型升級。 2.促進有機農業及綠色消費：透過有機農業之產銷經營輔導，推廣綠色生產與綠色消費觀念，增進健康社區發展基礎。 3.發展產業策略聯盟：輔導地方政府規劃休閒農業區，發展休閒農業，並協助鄉鎮進行總體規劃，形成帶狀或區域結盟發展。 4.促進在地就業機會：透過地方產業發展，創造在地化多元就業機會，使青年得以返鄉就業及創業。 16. 此部分資料摘自台灣社區通網站資料。 http://wwwp.hchg.gov.tw/landscape/main/lb6-1.htm。資料時間：99 年 9 月 27 日。 20.

(26) （二）社福醫療面向 1.發展社區照護服務：建立社區照顧關懷據點，使得生活照顧及長期照護服務等工作可以就近社區化。 2.強化社區兒童照顧：除由國民小學辦理兒童課後照顧服務外，亦鼓勵社區媽媽協力合作，提供社區內之托育照顧服務及兒童課後輔導，營造溫馨成長環境。 3.落實社區健康營造：推動健康生活社區化，增進國民運動健身觀念，並激發民眾對健康的關心與認知，自發性參與或結合衛生醫療專業性團體，藉由社區互助方式，共同營造健康社區。（三）社區治安面向 1.建立社區安全維護體系：鼓勵社區繪製安全檢測地圖，找出治安死角，並透過. 政治大. 社區安全會議之討論，尋求解決方案，例如加裝路燈或監視器、加強守望相助. 立. 巡守工作等等。. ‧ 國. 學. 2.落實社區防災系統：辦理社區防災之宣導工作，輔導社區建立防災觀念，並組織民間救援隊，培養災害緊急應變能力。. ‧. 3.建立家暴防範系統：進行家暴防範之觀念宣導，並輔導建立社區通報機制，鼓勵發展成為「無暴力社區」。. er. io. sit. y. Nat. （四）人文教育. 1.培養凝聚社區意識：開發利用社區人力資源，加強社區營造人才培育工作，另. n. al. Ch. i Un. v. 透過社區藝文活動之辦理，凝聚居民情感及共識，奠定社區發展之基礎。. engchi. 2.強化社區組織運作：輔導鄉村社區組織活化工作，並於縣市政府層級成立社造推動委員會，建置協調整合平台，依據縣市及社區特色，規劃中長程發展藍圖，總體呈現社區營造成果。 3.落實社區終身學習：鼓勵社區建立終身學習體系，發展社區多元族群文化，並透過偏遠社區電腦及網路體系之建置，縮短城鄉數位落差。 4.促進社區青少年發展：鼓勵青少年參與社區志工服務，活絡社區青少年組織，培養社區營造生力軍。（五）環境景觀 1.社區風貌營造：鼓勵社區開發利用地方文化資產與文化環境，透過居民參與模式，自力營造景觀特色及環境美化等工作，打造都市及農漁村之新風貌。. 21.

(27) 2.社區設施及空間活化：鼓勵社區閒置空間活化再利用，結合地方特色產業及傳統節慶活動，作為地方文化設施。（六）環保生態 1.推動清淨家園工作：鼓勵社區成立環保志工隊，進行環境整理及綠美化工作，推動發展「綠色社區」。 2.加強自然生態保育：推動社區生態教育工作，宣導生物多樣性理念，並鼓勵發展社區林業及生態社區，建立社區與生態之伙伴關係。 3.推動社區零廢棄：宣導社區資源回收再利用觀念，教育居民進行零廢棄及全分類等基礎工作。 4.強化社區污染防治：加強社區空氣及河川等污染防治工作，輔導成立河川污染. 政治大. 防治志工巡守隊，使生活污水減廢及活化。. 立. 參、小結. ‧ 國. 學. 行政院台灣健康社區六星計畫雖然自 94 年開始規劃與推動，執行至 97 年. ‧. 12 月止，相關計畫自 98 年起回歸至各部會辦理。雖然該計畫僅推動三年之期程，但該計畫突破以往制式傳統推動社區工作之方式，以社區自主提案之方式，企圖. y. Nat. er. io. sit. 營造由下而上的政策溝通。而該計畫之健康社區，係以保持身心健康與滿足福祉需求為每個人的基本權利為出發點。而社區健康之營造活動是目前政府與醫院機. n. al. Ch. i Un. v. 構推動之主要項目之一，希冀以社區營造的參與方式，根據社區健康議題，讓居. engchi. 民學習與解決問題，引導社區建構其追求健康與福祉的具體目標。以「健康」此議題切入，做為社區之共同議題，來推展各項社區之工作。. 22.

(28) 第四節社區發展協會相關研究與論述壹、社區發展協會與里辦公處互動關係之研究實務上，社區發展協會與里辦公處之競合關係，往往成為影響社區工作的重大因素。關智宇（1999）即針對臺北市260個立案的社區中，社區發展協會理事長與里長由不同人擔任的社區與其範圍內的里進行電話訪問。共訪問206組社區理事長與村里長，發現在社區理事長與里長間的互動關係上，兩人間呈「非常合作」者佔31.1%，呈「看情形合作」者佔30.6%，呈「互不干涉」者佔38.4%。而研究中也發現在地方事務的分工上，社區理事長多負責推動康樂晚會等軟性的活. 政治大. 動，實際的地方建設多由里長負責。. 立. 而王業立（2005）、蔡育軒（2007）分析里長與理事長的互動關係可分為：. ‧ 國. 學. （一）兩造合一型：村里長和社區發展協會理事長為同一人的狀況。（二）合作互助型：村里長與理事長並不是同一人，但在各方面的提案或是社區發展業務. ‧. 上，彼此都能合作無間的配合，或是在大部分的業務上都能彼此接受。（三）互. y. Nat. sit. 不干擾型：村里長與理事長並不是同一人，但在各方面的提案或是社區業務發展. n. al. er. io. 上，卻是各做各的。雖然可能偶而會有合作或衝突的情形，但在大多數的情況下，. Ch. i Un. v. 雙方均認為彼此業務完全無相關。（四）衝突對抗型：村里長與理事長視彼此為. engchi. 政治上的競爭對手。在各方面的提案或是社區業務發展上，常處於分庭抗禮的狀態。除了各做各的外，也會對彼此的所作所為瞭若指掌，甚至可能會有試圖破壞對方的行動出現。而兩單位的互動情況也成為在社區發展工作推動的重要因素，以下即針對社區發展協會與里辦公處競合情形與未來規劃建議之方向分項進行說明：一、社區發展協會與里辦公處合併取向葉嘉楠（2004）在社區發展協會與村里制度功能重疊問題研究中指出村里與社區合併是該走的方向，至於哪一個要被取代，尚需各界集思廣益，並未有定論。研究也發現里長認為功能有重疊較多，沒有重疊較少，而社區理事長則看法相 23.

(29) 反，但雙方差異不大，亦即都認為重疊部分不小。而功能之重疊領導者是有利推展各項事務且也可以增加組織表現。其中身兼社區發展協會理事長與里長的領導人或雙方合作愉快者都對功能重疊表示肯定，並認為可以產生互補功能。此外，功能重疊可能出現資源浪費及沒有效率的情形。但功能重疊後，因爭奪資源而產生的衝突，尤其以社區發展協會理事長與里長為不同黨籍時，衝突最為激烈。研究認為未來社區發展協會與里的發展方向，里長較偏好廢除其一或合併，社區發展協會理事長則較偏好維持現狀，同時兼任者較偏好廢除其一或合併。紀俊臣（2002）認為社區發展協會之所以長久存在的基本條件，係因社區發展非民政業務，而係社政業務，由中央至地方，皆由不同系統之機關管轄，並認. 治政為應強化村里政治組織之社區功能，發揮「村里社區化」大，將社區發展協會廢除。立 ‧ 國. 學. 張維彬（2004）探討里辦公處與社區發展協會業務重疊以及互動關係所產生對於雙方組織功能的影響，究竟是正功能還是反功能，或是完全沒有影響的非功. ‧. 能的狀態，研究結果發現，村里組織結構札實，符合組織目標功能的需求，其社. sit. y. Nat. 會化程度相當高，自實施以來都能在時空不斷轉變之下完成各種工作目標並且發. n. al. er. io. 揮了「漏斗」的功能，為政府事先過濾及解決了很多問題，是一個小而美、經濟. i Un. v. 又實惠的組織。而社區發展協會組織因為組織結構脆弱、代表性不足、角色模糊、. Ch. engchi. 成員對組織宗旨不明瞭以及人力、經費嚴重缺乏等問題，造成組織目標無法達成、功能無法發揮。另外建議村里制度應該繼續維持併應加以改革，而讓社區發展協會回歸人民團體，自由發展，政府不再干涉（張維彬，2004；修杰麟，2005）。二、維持現狀但強化各自功能取向社區發展協會與里辦公處組織競合關係的問題為政府所重視，因此在1996 年行政院研考會特委託林瑞穗、林萬億、陳東升、黃錦堂、楊茹憶、宋賢儀、謝宜君等人對於社區組織與村里組織功能問題進行探討，研究發現實務上及參與座談會之專家學者傾向「維持二制，不予強化任何一方，但改善兩制分立之缺失」即「加強村里，改革社區」，並建議由村里統籌辦理基層服務性事務，其組織、. 24.

(30) 人力、經費等應加強，能有更多的權限與配備，更能發揮其功能；而由各專業性社團取代目前的社區發展協會，使之各有所司，各展其才。趙永茂（2005）認為屬鄉鎮市（區）公所內編組的里辦公處與社區發展協會等民間組織，仍可二制併存，但宜視各地城鄉發展的生態與需求，進行村里的區域整併，擴大村里轄區，減少村里數量。並改善里辦公處與社區發展協會之間的政策、資源、人力以及工作的互動關係，在法制上強化其相互間的連結與合作機制。陳妙禎（2007）也認為未來應重視社區與里長資源的整合與共享。綜上可知社區與里辦公處的互動關係值得我們去深入研究、探討，因此本研. 政治大年齡」、「理事長教育程度」、「社區發展協會與里辦公處互動情形」、「里長立究探討社區發展協會與里辦公處互動關係之變項分為「理事長性別」、「理事長. ‧ 國. 學. 參與活動性質」、「社區發展協會與里辦公處之未來發展」…等作為本研究探討里辦公處與社區發展協會互動關係之變項。. ‧. 貳、社區發展協會與政府單位互動之研究. y. Nat. sit. 社區發展協會在本質上係屬於非營利組織、第三部門，它是立於市場失靈. n. al. er. io. (market failure)、政府失靈(government failure)及第三政府(the third party. Ch. i Un. v. government)三大理論為基礎（馮燕，2005；王業立，2005），而臺灣社區發展. engchi. 之脈絡可追溯至至民國44 年由農村復興委員會推行「基層民生建設運動」；民國54 年行政院公佈「民生主義現階段社會政策」中「社區發展」乃這項政策的七大要項之一。此階段適逢聯合國組織積極推動「社區發展」，因此臺灣亦將此概念納入至各項政策中，也開啟臺灣未來社區發展工作之先河。隨著政府的重視，在政府單位之政策上也將社區概念紛紛納入，民國57年政府為進一步協助推動社區發展工作，行政院訂定「社區發展工作綱要」，其中明定社區發展為有計畫地動員區域內的人力、物力，配合政府施政計畫與財力支援，增進區內人民生活條件，提高區內人民生產效能，改善區內人民生活環境及建設民生主義新社會為目標（韓榮姿，1998）。而在陳其南擔任文建會主委，參考日本「造町」之概. 25.

(31) 念，提出了「社區營造」之想法，並遭逢921 大地震，因此社區重建與營造之議題，突破了原本很狹隘只限定於公共設施建設、生產福利建設、精神倫理建設的「社區發展」，隨之制定了「社區營造條例草案」，惟隨著立法之困難，該法案今也仍未能成為邁向新里程碑之轉折點。而社區發展組織受到台灣歷史發展背景影響，相對於其他類型的非營利組織（如財團法人基金會、社團法人社會團體…等），社區發展協會與政府之間的羈絆、糾葛是更為強烈的，並常處於一種矛盾的角色。站在公部門的立場，總是希望社區發展協會不要倚賴政府太多，能夠達到社區自主的理想，卻又希望社區發展協會能夠能配合政府政令宣導與社會照顧工作；但站在民間部門的立場，希望. 治政政府能提供豐富的資源協助社區工作的推動，卻又希望政府對組織運作與社區工大立作推動的內涵，不要有太多的干預與意見（黃明月，2003）。不過Jon Pierre &B. ‧ 國. 學. Guy Peters在『治理、政治與國家』（Governance, Politics and the State）. ‧. 一書中提出了三個政府職能移轉的取向：向上移轉（國際組織的出現）、向下移. sit. y. Nat. 轉（地域、地方與社區）、以及向外移轉（NGO、公司化、民營化），也揭示未來. io. n. al. er. 公、私與第三部門合作的情形也將越來越被重視。. i Un. v. 政府與民間企業或社會團體間的協調與合作自 1960 年代起就不斷被強調. Ch. engchi. （Levine&White,1961；Litwak & Hylton,1962），而政府之所以尋求與民間團體合作乃係基於營利或非營利團體具備彈性、多樣、多元以及慈善資源等特性，可填補政府部門預算法規的限制（Agranoff, 1986；Salamon, 1992）。近年來，非營利組織在台灣扮演了重要的公益服務角色，一方面使社區居民有機會參與並表達其共通的利益，協助政府解決許多社會問題；另一方面，政府也相當程度依賴非營利組織策畫及遞送福利服務，形成一種所謂「夥伴」（partnership）的關係（Kramer，1981；Johnson，1981；Salamon，1987；Smith and Lipsky，1993；Sullivan，1994 引自官有垣，2000：60）。而社區發展協會之法源基礎為「人民團體法」與「社區發展工作綱要」，在 26.

(32) 地方政府作為法令主管機關透過法令給予行政指導，並利用公權力並加以掌控管理（溫信學，1996），因此政府與社區發展協會係存在著上下不平等的權力關係。地方政府更為提升社區能力，需運用策略培力社區，重新展現社區的活力與能量（趙若新，2008）。經搜尋探討社區發展協會與公部門合作、互動或夥伴關係之研究歸納整理社區發展協會作為非營利組織與政府之夥伴關係與互動如下：一、矛盾的夥伴關係黃明月（2003）針對臺北市社區發展協會研究影響都會型社區發展協會組織運作的主要因素為協會與公部門間矛盾的夥伴關係，認為臺北市居民自主、社區自治受限；政治力深入，影響組織運作；社區居民普遍缺乏社區自主的概念。而. 治政江鳴益（2001）認為主管機關應該透過公民教育培養民眾正確的社區營造概念，大立並針對優勢與弱勢社區進行不同的補助策略，也應扮演經費補助、提供資訊與專 ‧ 國. 學. 業協助的角色，切不可干預社區之營造，更要協助各社區籌組非營利組織與志願. ‧. 人力且建立鼓勵民眾社區參與的機制。. sit. y. Nat. 二、互惠的合作關係. n. al. er. io. 顏香蘭（2007）以臺北市社區發展協會為例探討公部門與社區發展協會夥伴. i Un. v. 關係發現：一、當公部門與社區發展協會有所承諾時，對雙方夥伴關係有顯著影. Ch. engchi. 響。二、當公部門與社區發展協會雙方信任感存在時，對雙方夥伴關係有顯著影響。三、當公部門與社區發展協會能資源分享時，對雙方夥伴關係有顯著影響。四、當公部門與社區發展協會行政協調與溝通順暢時，對雙方夥伴關係有顯著影響。五、當公部門與社區發展協會對於達成目標之共識時，對雙方夥伴關係有顯著影響。六、社區發展協會成立時間長短、社區發展協會理事長是否同時擔任里長，對雙方夥伴關係並沒有顯著影響。三、資源整合與共享關係陳妙禎（2007）探求政府與社區之互動關係發現資源的分享與整合是建構公私部門協力關係的理由，雖然社區仍依賴政府提供經費補助，但在我國公私部門. 27.

(33) 協力關係之建立已具雛型，另外政府人力不足與社區對政府的刻板印象也影響協力關係之建構。對公部門而言，政府應訂定並落實各部門資源連結之社區政策，並經常檢視法令的適用性；對私部門而言，社區應逐年減少對政府補助經費之依賴，整合運用社會資源，且重視社區與里長資源的整合與共享。四、夥伴關係聯繫、協調鬆散且對政府抱持不信任夥伴的關係不僅是可由社區發展協會與政府之間的互動觀察得知，而林辰穎（2000）也以社會救助政策為例探討政府與民間雙方的互動關係，發現兩者就救助工作上的確存在互惠合作的空間。特別是針對政府法定救助範圍邊緣戶，由政府結合民間慈善資源，進而獲得協助，可謂彌補政府行政能力上的限制與不足。. 治政但也發現政府與民間力量的溝通協調係非常態性的且聯繫鬆散、非營利組織本位大立主義強，對政府與其他非營利組織存在不信任。 ‧ 國. 學. 以上，大致可整理出公部門與社區發展協會間的互動關係，雖然在我國公私. ‧. 部門協力關係之建立已具雛型，但政府人力不足與社區對政府的刻板印象也影響. sit. y. Nat. 協力關係之建構（陳妙禎，2007），而未來非營利組織與政府的互動頻率也勢必. n. al. er. io. 增加，只是雙方的互賴程度，將視非營利組織依賴政府財務資源的程度（溫信學，. i Un. v. 1996）。在探討社區發展協會與政府單位之合作關係變項中，以協會與政府單位. Ch. engchi. 之溝通、彼此間舉辦活動之參與程度、協會自主程度、協會遭遇困難時，政府協助…等題項進行檢視，另考量到政府單位不同層級，亦將與政府單位之互動關係分為與區公所之互動關係、與社會局互動關係、與內政部互動關係三項；另在整體上亦探討協會對政府滿意度、協會發展方向與政府單位是否一致進行了解。. 28.