第三章 國家與地方社區發展政策回顧與啟示
第三節 社區發展歷程的意義與困境
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第三節 社區發展歷程的意義與困境
多年來，雖經中央政權更迭和行政院多次內閣改組，但各部門積極推 出重視民眾參與和富有社區總體營造精神的政策及相關計畫卻不曾中斷。
中央部門推動的社造政策，首先由文建會領頭，進行著重地方人文、文化 復振的社區重建的十二項建設計畫推動，以充實鄉鎮展演設施。輔導地方 傳統建築空間的美化和縣市主題館的設立、充實文物館藏和社區文化活動 的發展計畫為主；接著是挑戰 2008 年國家發展重點計畫的新故鄉社區營造 和台灣健康社區六星計畫，關懷層面幾乎涵括所有中央部門業務。從中央 社造政策推出，到地方的社造承辦和在地社區的實踐，逐漸從初始的單一 社造點的經營，擴展到社區多面向營造乃至全面向的區域立體規劃再生改 造，可見各部門社造執行涉及層次面向漸廣，專業技術需求依賴也漸多。
目前的社造體系是由中央部門主辦，負責資源下放。審查與監督機制，再 由非營利組織或地方村里單位、社區發展協會文史工作室或基金會等，依 不同領域和性質的社造計畫，向不同的行政單位申請經費補助，經甄選後 得以參與執行，今日一個由在地社區計畫室提案，進而在地執行的社造機 制至此完全確定。
台灣社造環境急速推展過程中，宜蘭社造的在地實踐，以文化為號召，
進行在地文化的素質培養與蘊含，經年累月，經歷了不斷摸索與反思，及 長期與非營利組織的合夥合作體制支持，讓縣內社區組織與民間社群的活 力一直得以維持。
在上級積極推行社造政策的的大環境底下，珍珠社區一開始並未受到 政府重視，直到 1997 年的社區總體營造博覽會，見識不同社區的發展成果，
毅然決然積極投入社區發展行列。惟珍珠社區跳脫以往政府建立循序漸進 的社區發展階段，選擇了截然不同的發展順序，在一開始即從後階段的產 業發展工作著手起家企圖開闢不一樣的康莊大道，而在發展初期亦大放異 彩，迅速崛起成為台灣明星社區，但後續是否得以持續進行，或是如同台 灣大部分社區陷入社造發展的困境，則待吾人後續審慎觀察。
一、政府推行設造政策的契機-社區總體營造的政策意義
（一）政策角色轉變：由主導而輔導
事實上，1994 年以前，臺灣的社區發展往往都是由政府單位以行政的 方法，根據社區發展工作綱領或綱要，由上而下採取全國統一模式來推動 進行。社區發展是國家建設的一部分，且在國家財力有限的時候，社區發 展是吸收民間的資源及勞力來實現基層建設工作的好方法。在當時，社區 要發展的主要項目是實質環境建設，例如社區中的道路、排水溝，家戶環 境衛生等。而一切的成果所要彰顯的是政府照顧基層的美意及人民對政府
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的感謝與擁戴，因此，工作重點在於如何成就國家的富強而不是如何凝聚 社區意識。
隨著文建會「社區總體營造」政策的展開，對當時政府社區發展推行 的手段產生衝擊性的變革。儘管政策推行之初仍是以基礎建設為主，但逐 漸重視在地社區的人文調查、環境與歷史調查。經由居民在探索自己的社 區時，得以深入了解自己的社區，進而產生對社區的自我認同、在地意識。
爾後，基於【社區發展工作綱要】之修正，協助社區成立社區發展協會，
由居民自行組織社區發展協會，建構社區未來的規劃藍圖，配合歷史調查、
資源整合、人文藝術等方面的回顧，凝聚社區在地力量，強化社區意識，
進而挺身而出，為社區奉獻一己心力，朝理想目標前進。自此，社區發展 的的推展思維由上而下，轉為由下而上。「健康社區六星計畫」的社區自我 診斷機制，更希冀透過「社區自我診斷」，重新認識社區的資源與特色，並 積極釐清與界定社區的問題，透過「社區自主提案」的過程，逐步發展出 社區的長程願景與工作內容，並依據不同工作的優先順序，形塑出階段性 的工作目標與具體工作內容，並尋求適宜社區條件之政府部門與民間資源，
進而共同參與及推動。
由社區人民組成的社區發展協會，整合在地資源，進行凝聚社區意識 等工作，輔以政府推行的政策計劃，向政府申請補助或協助。確立了社區 發展協會在社造行動的主導地位，開創行政體系的村長之外，另一個與政 府部門接觸的窗口。惟也間接埋下日後社造協會與村長不合，成為地方派 系角逐的鬥爭場所。
（二）政策面向的多元化
立基早期基礎建設、生產福利建設與精神倫理建設之外，融入「文化」
意涵。除了充實文化等相關建設，尚包含兩的面向，一是文化產業的推廣，
一為文化活動的舉辦。社造推行之背景，台灣適逢傳統產業轉型，農村積 極追求再生，賦予新活力，而文建會社區總體營造政策的提出，適時的將 文化資源與社區、觀光、藝術、產業等結合，不但活絡地方經濟，創造就 業機會，更重要的是，基於文化本身所具備的獨特性，文化產業發展有助 於提升當地人文藝術氣息、改變社區風貌、凝聚社區意識，文化得以傳承 與創造。至於文化活動的舉辦，目的在強化社區意識，凝聚居民力量，企 圖喚起居民的在地認同，激發自發的社造行動。而文化活動的推展在宜蘭 縣更得到具體的成效，經由全國層級的全國文藝季及社區總體營造政策之 推行，輔以縣市層級的綠色博覽會、國際童玩節、社區總體營造博覽會的 舉辦，並以各鄉鎮市層級的文化系列活動相互呼應，層層連結，促使宜蘭 縣社造行動快速且全面性的推廣，爾後社造行動如雨後春筍般的快速成長，
成就社造宜蘭的美名。社區發展推展過程中，社區居民的訴求，已不再僅 限於社政及文化行政部門，舉凡環保、健康、安全、教育、犯罪防治、生
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政核心，並逐年檢討是否須調整為直接有關之施政計畫（江大樹，2005：16）。
20 http://sowf.moi.gov.tw/19/quarterly/data/107/02.htm。
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造的經驗觀之，縣境內的推動如「二結王公廟千人移廟」、「宜蘭縣社區日 曆製作」等，開始有文教基金會等非政府組織的加入參與規劃、協辦或承 辦。縣政府漸漸退出主導的角色，在社造機制中地方政府扮演社造政策推 動主辦，委託非政府組織承辦，再由地方社區在地執行，成為縣內一種常 見到的社造推動模式，在此非營利組織得以積極扮演社造平台，提供專業 與組織媒介的角色。
又如活動範圍遍佈在各村里境內的文史工作室、基金會、展示紀念館、
生態園區等林立，彼此間以成立「蘭陽博物館家族」開啟民間串聯，頗具 創意的扮演積極社造教育模式，形構一個民間學習網絡和社區互助系統。
亦有向來扮演縣營造中心的仰山文教基金會、提供社區學習平台的宜蘭社 區大學和長期在地參與社區重建規劃的台大城鄉基金會宜蘭工作室等，以 扮演公共服務功能和秉持草根性的民主參與認同，積極承辦全縣性的社區 總體營造案而頗獲注目，並以在地支持角色和地方社區有最直接的互動，
等等皆以不同模式操作大尺度營造「社區」。
幾個 NPOs 長年來在與社區不斷的互動過程中，都能一直堅持的公共性 和自主性，透過夥伴關係運作共同開展出開放的公共場域，使得地方社區 在社造場域中，因 NPOs 媒介期間不致被國家或地方政府功能系統完全宰 制。諸如串連社區共同參與的「宜蘭縣社區日曆」、「社造家族」等社造案 推動中，也能看到在操作機制、方法、內容和態度等，隨社區需要而一直 調整。NPOs 具靈活彈性的組構與吸納、結合異業專業志工組構的社會力平 台，是過去社會運動中堅的社會「餘裕」力量，也扮演了今日地方社區的 在地社造支持團隊的角色（黃錦峰，2008）。
（五）社造行動的全方面推展
回顧台灣推行社造的歷程，在中央層級大抵選定幾項重要的實施地點 以為示範，選定的示範社區，不外乎具備特殊文史意涵、地理風景、在地 意識濃厚等多方條件較為優秀者，一來初期由政府帶動啟迪與發展較為容 易，二來短期間較能顯現社造成果，從以前的社區總體營造政策乃至於現 今的農村再生條例，均採用重點社區，集中投入資源的方式，企圖激勵其 他未選定的社區，進而帶動全面的發展。反觀宜蘭縣推行的社區總體營造 政策，陳定南帶領縣民從事環境抗爭運動，再加上公正不痾的政治形象，
建立身為「宜蘭人」的意識凝聚，範圍擴及整個宜蘭縣，而非僅限於某的 社區；地方首長並未著重於哪個社區；在游錫堃接任之後，利基前縣長所 培育的凝聚意識，提出文化立縣的口號，再加上當時適逢文建會推動社區 總體營造政策，與其施政方向相符，順此而為，推展了一系列的文化活動，
活動規模大至全國或整個縣級，中間由鄉鎮市層級作為串連，小至輔導各 個社區舉辦當地文化活動，各個活動的時間分別錯開，全年每個時段均有
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不同類型的大中小型的文化活動，促使非選定的社區受此鼓舞之下，紛紛 投入社造的行列，社造的擴展由點而面的全面展開。
宜蘭營造的「社區感」，小是鄰里、大致全縣，多種尺度皆兼顧。其中
宜蘭營造的「社區感」，小是鄰里、大致全縣，多種尺度皆兼顧。其中