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第二節 積極制定能源戰略方針開拓來源 壹、中國石油進口面臨之風險
石油需求不斷的膨脹，供給缺口持續明顯，造成石油進口依存度有增 無減，同時，中國還面臨石油進口管道過於集中及運輸等安全風險。
一、過度依賴中東地區石油
中國石油進口來源，主要係以中東地區為主。2000 年有 53.6％的石油 來自中東地區，2005 年占 47.2％。以 2008 年為例，原油需求有 50.1％來 自中東地區，30.2％從非洲進口，歐洲及前蘇聯地區占 9.8％，拉丁美洲為 7.2％，亞太地區僅 2.8％（表 3-6）。2009 年沙烏地阿拉伯、安哥拉及伊 朗為前三大進口來源地，三者占進口總量的 47.7％。23由此顯見石油進口來 源過於集中在中東地區。
表 3-6 2001 至 2008 年中國原油進口地區比例
單位：％
地區 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 中東地區 56.0 50.9 45.4 47.2 45.2 44.6 50.1 非洲地區 23.0 24.3 28.7 30.3 31.5 32.5 30.2
亞太地區 14.0 15.2 11.5 7.6 3.6 3.5 2.8
其他（歐美）地區 7.0 9.6 14.3 14.9 19.7 19.4 16.0 資料來源：田春榮，〈2008 年中國石油進出口狀況分析〉，《國際石油經濟》，2009 年第 3
期，頁 34-35。
中東地區向來為政治動盪地區，恐怖攻擊與戰亂不斷，再加上宗教、
民族矛盾、邊界等複雜因素，自從 1970 年兩次石油危機發生之後，中東石 油供應面臨威脅此起彼伏，導致石油生產的破壞及運輸中斷時有發生，對 石油供應穩定性造成緊張態勢。再者，加上美國在波斯灣地區的龐大影響 力及國際石油公司對該地區石油的掌控，預計未來中國仍有相當長的時期 須從中東國家進口石油，因此，過度倚賴中東石油潛藏許多不確定的風險，
亦不利於中國經濟發展。
二、海上運輸困境及安全威脅
中國除由俄羅斯、哈薩克及蒙古的進口石油可從陸路運輸外，百分之 九十以上的石油進口透過海路。海上運輸主要航線分別為（一）中東線：
23〈2009 年我國原油進口量突破 2 億噸〉，《中國海關總署網》，http://www.customs.gov.cn/Portals/0/jcyj/（2010 年 3 月 7 日）。
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波斯灣－荷姆茲海峽－麻六甲海峽－台灣海峽－中國；（二）非洲線：北 非－地中海－直布羅陀海峽－印度洋－麻六甲海峽－台灣海峽－中國；
（三）東南亞線：麻六甲海峽－台灣海峽－中國。除從南美洲委內瑞拉等 國進口石油經由太平洋航線以外，從其他地區進口的石油都必須經過印度 洋及麻六甲海峽。24惟以印度正在擴充海上戰力，欲使印度洋變成印度的印 度洋、麻六甲海峽的狹窄與擁擠和海盜猖獗、南海的主權糾紛、海峽兩岸 的對峙、日本由「專守防衛」的國防政策改為「周邊有事」的積極作為，
以及美軍的第七艦隊，都壓縮中國海上交通線的安全空間。過度倚賴海上 運輸對中國的能源獲得增添許多風險。25
對中國而言，進口原油量的 50％以上來自中東地區、30％來自非洲，
兩個區域的石油必須經過麻六甲海峽轉南海進入華東。麻六甲海峽通道由 馬來西亞、印尼及新加坡三國共管，全長約 1,080 公里，西北最寬為 370 公里，東南最窄處僅 37 公里，是連接太平洋南中國海與印度洋安達曼海的 國際水域，攸關中國進口石油命脈之所繫。一旦遇有戰爭、外部勢力介入 或其他政治因素致該通道受阻，將使中國面臨石油供應中斷的危機，所以 有「麻六甲困局」之說。
三、戰備儲油不足
戰略石油儲備(Strategic Petroleum Reserve；SPR)是一個國家對應政治 和軍事危機的重要舉措，面對國際石油供給充滿不確定因素及變數下，完 善的石油儲備機制，可穩定供給及平抑石油市場價格，以因應突發事件與 保障能源安全，被視為減輕能源安全脆弱性的關鍵建設。根據國際能源組 織的標準，石油供應缺口達到需求量的百分之七，就屬於能源安全警戒線，
並建議成員國建立起維護各自消費 90 天的戰略石油安全儲量。26在儲備規 模方面，全球的經濟強國都已做好儲備工作，美國的國家石油戰略儲備滿 足 120 天以上需要，日本則是 90 天。相較之下，中國直到晚近才有戰備儲 油存量系統規劃，2003 年中國政府始正式批准，將用 15 年時間分三期完成 石油儲備基地建設，總投資超過人民幣 1,000 億元。27
24 倪健民主編，《國家能源安全報告》，頁 401。
25〈中共競逐中亞能源，點燃與強權爭奪戰火〉，《國防部青年日報軍事新聞網》， http://news.gpwb.gov.tw/news.php?css=2&nid=27480&rtype=2（2010 年 3 月 7 日）。
26 徐昌連、王孟平，〈中國的石油能源安全策略分析〉，《科技發展政策報導》，2007 年第 1 期，頁 42。
27〈我國第三期戰略石油儲備庫容約 1.69 億桶〉，《中國經濟網》，
http://boaoforum.ce.cn/cysc/ny/shiyou/200909/22/t20090922_19704431.shtm（2010 年 3 月 7 日）。
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中國的總體考量為國家儲備與企業儲備結合，在 2005 年前建立相當於 30 天的石油淨進口儲備量，2010 年達 40 天，最後目標是於 2020 年前建立 可維持 60-90 天的國家石油儲備體系。據中國經濟網資訊，2009 年 9 月中 國已完成戰略石油儲備第一期工程（基地分別位於浙江鎮海、浙江岱山、
山東黃島、遼寧大連），石油儲備約為 30 天。28雖然如此，中國現有石油 儲備水平與美國、日本及其他經濟大國相差甚遠，隨著經濟和社會不斷發 展，石油需求及進口量不斷攀升，一旦中東地區發生動盪，導致石油無法 出口或海上航道遭到封鎖，中國缺乏足夠能力以應付突發性的石油危機與 海上封鎖，國家及經濟安全將面臨嚴重考驗。
貳、積極制定能源戰略方針
2001 年 3 月 6 日，中國總理朱鎔基在第九屆全國人民代表大會四次會 議上，發表第十個五年計劃（十五計畫），正式提出實施國家石油戰略。
「十五計畫」能源發展政策的目標為：（一）能源結構優質化，作為能源 發展指導方針，考慮建立國家能源結構調整基金，藉以發展淨煤技術、國 家石油戰略儲備、新能源、電廠環保設施、水力發電、節能技術及中西部 地區能源等建設；（二）加速改革，建立與社會主義市場經濟相適應的能 源工業管理體制；（三）建立以經濟法律手段為主之能源發展宏觀調控體 系；（四）積極加快中西部能源開發的政策，確保落實「西部大開發」戰 略部署的實現；（五）積極支持海外油氣基地之開發建設，保證優質能源 安全供應；（六）明確制定與實施新設備效能標準；（七）加強研發進行 量大面廣的節能技術推廣研究；（八）舉行節能示範工程，加強宣導，以 提高能源效率，降低能源消耗。至於「十五計畫」能源政策的發展方向則 有：（一）加強國內油氣探勘；（二）參與國際油氣資源開發合作；（三）
推動西氣東輸，擴大天然氣使用；（四）建立石油戰略儲備；（五）提高 煤礦生產效率；（六）發展淨煤技術和汽電共生；（七）優化電源結構；
（八）訂定節能目標。29
28〈我國第三期戰略石油儲備庫容約 1.69 億桶〉，《中國經濟網》。
29 郭博堯，〈中國大陸石油安全戰略的轉折〉，《國家政策研究基金會網》，
http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SD/093/SD-R-093-002.htm（2010 年 3 月 8 日）。
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「十五計畫」突顯中國政府對能源問題的重視，其中特別強調應積極 利用國外資源，建立海外石油供應基地，實施石油進口多元化，建立國家 石油戰略儲備，以維護國家能源安全。就此鼓勵國內企業參與海外石油資 源開發，而以中亞－俄羅斯（以哈薩克為代表）、中東－北非（以蘇丹及 伊朗為代表）、拉丁美洲（以委內瑞拉為代表）為海外油氣探勘及開採的 三大戰略區域。
面對能源遭遇的瓶頸，中國國務院於2002年提出「中國21世紀石油戰 略」的架構。該總體架構分為10個面向：(一) 實行「多元化」戰略，分散 進口原油供應地；(二) 實行「走出去」戰略，到國外合辦油氣田；(三) 建 立國家石油儲備體系和石油安全保障體制；(四) 建立國家石油基金，構建 石油金融體系，參與全球石油期貨市場；(五) 恢復國家能源委員會；(六) 建立遠洋石油運輸船隊以及強大的海空軍，使其具備保衛中國海上資源和 能源補給能力；(七) 建立新疆、陝、甘、寧油氣田等四大戰略儲備油田；
(八) 建立節約石油消費模式；(九) 發展中國石油天然氣集團公司（中石 油：China National Petroleum Corporation，CNPC）、中國石油化工集團公 司（中石化：China Petroleum and Chemical Corporation，Sinopec）、中國海 洋石油總公司（中海油：China National Offshore Oil Company，CNOOC）
三大「石油航母」；30(十) 重組國家能源結構，建立天然氣和煤炭消費體 系多元化戰略。為組建整體石油能源架構，中國在未來20年內投入約1,000 億美元進行相關開發建設。
中國於 2003 年 3 月成立「國家發展和改革委員會」（簡稱發改會），
下設立編制 30 人的「能源局」，此一機構負責研究國內外能源開發及利用 的情況，提出能源發展重大政策及戰略，管理國家石油儲備，成為統整能 源產業的管理單位，負責石油戰略儲備等事務規劃。此外，尚有國務院國 土資源部、國家安全生產監督管理局、國家經濟經貿委員會之資源節約與 綜合利用司等機構，參與能源產業發展事項，該等組織之設立，顯示中國 對能源安全問題與相關發展策略及規劃議題的高度重視。
2004年6月中國總理溫家寶召開國務院常務會議，討論並原則通過《能 源中長期發展規劃綱要（2004－2020年）》（草案）。指出能源是經濟社會發
30 2005 年 9 月中國第四大石油公司，陝西石油集團在延安組成。
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展和提高人民生活水平的重要物質基礎，為經濟發展的戰略重點，制定並 實施能源中長期發展規劃，有效解決能源問題，直接關係到中國現代化的 建設。該綱要強調重點：（一）完善能源發展合理佈局，兼顧東部地區和中 西部地區、城市和農村經濟社會發展的需要，並綜合考慮能源生產、運輸 和消費合理配置，促進能源與交通協調發展；（二）充分利用國內外兩種資 源、兩個市場，必須立足於國內能源的勘探、開發與建設，積極參與世界 能源資源的合作與開發；（三）高度重視能源安全，做好能源供應多元化，
加快石油戰略儲備建設，並健全能源安全預警應急體系。31
2007 年 4 月 10 日發改會公布《能源發展「十一五」規劃》，提出「落
2007 年 4 月 10 日發改會公布《能源發展「十一五」規劃》，提出「落