空間的表徵：政府、開發商/資本與規劃者的共構關係

究竟是誰決定了城市的發展? Feagin 引用哈維資本三個循環的理論，認為城 市的空間變化是由城市中的強勢團體，即開發商、銀行家以及投機者是空間營造 中的關鍵角色(Feagin and Parker, 1990：4)。Feagin 全面地論述了房地產開發過程 中的開發商、市民級開發過程、開發行為、社會背景的結構等方面的內容，充分 展示在美國的社會背景中，房地開發商在實際作過程中各方面的相互作用，從而 揭示人們所見到城市中之所以發展的深層原因。

中國一些學者也採取類似的研究取徑，著手研究中國城市化的動力來源，並 認為1990 年代以後的中國城市化是政府、企業、個人聯合推動的城市化過程(寧 越敏，1998：470-478)。也有學者從利益主體論的角度認為城市空間結構發展的 動力主體主要是政府、城市經濟組織與居民(張兵，1998)，或是政府力、市場力 與社區力(張庭偉，2001：7-14)。儘管分析的視角各有不同，但最中都歸納出相 似的動力主體。由於在城市中所處地位的差異，不同的動力主體對於城市空間的 形構產生了不同的利益追求。

從政府的層面看來，無論過去的君主專制或是現代社會的執政階層，都代表 了一定社會群體的利益，必然會在政策上體現其階級取向。政府的政策、戰略會 造成城市空間系統的結構性巨變，國家投資建設又往往對城市發展產生決定性的 作用。

從企業的層面看來，作為城市的經濟組織單元，總以最小的成本投入換取最 大的效用為目的，這就構成了企業在城市中選擇空間區位的基本原則，這就是城 市經濟學所研究的主要內容。以技術進步為基礎的產業活動在城市整體的空間格 局中佔有支配的地位，因此，企業(尤其是跨國企業)是城市空間系統發生結構性 變化的重要推動者²⁹(Feagin and Parker, 1990：16-17；Hall，2002)。

而在居民的層面，城市居民為了維護各自在城市空間和土地利用中的特定利 益而參與企業和住宅的投資。但與政府與企業相比，其對城市空間的影響力或在 城市活動中的論述詮釋有限的，且往往處於天然的劣勢。因此城市居民因其在社 會環境中的地位而對城市空間結構的影響微弱而無奈(王偉強，2005：55)。

29 霍爾在明日的城市(Cities of Tomorrow)一書中，分析都市經濟活動、企業家行為對於都市發展 和都市規劃體系變遷的影響作用，說明了都市經濟的變化是都市型態與都市規劃的變遷根源 (Hall，2002)。

一、政府的規劃理念：國家機器的干預

西安所屬的關中經濟區在中國區域經濟發展網路模式“三縱三橫＂主體骨 架中，屬於二級經濟增長級³⁰；隴海蘭新經濟帶上最大的經濟增長點；關中城市 群發展軸和陝北、關中和陝南城鎮發展軸這兩條城市發展主軸的交彙點上；同時 還是5 條（沿 5 條國道線）經濟發展軸的輻射源和中心。因此西安作爲新亞歐大 陸橋中國段上規模最大、綜合實力最強的城市，具有承東啓西、連接南北的戰略 地位，是中國政府實施西部大開發戰略的橋頭堡和西部地區最具發展帶動作用的 城市，在西部開發中處於第一階梯(和紅星，2006：9)。

西安的城市定位在中國的區域經濟網絡中，由於位於西部經濟發展軸與隴海 經濟發展軸的交會點(見圖十八)，作為成長極(growth pole)帶動區域經濟成長的 格局與性格十分明顯。值得注意的是，在發展經濟的同時，政府當局依然宣稱要 使西安成為世界歷史文化名城，同時也相應地制定許多規劃方案。但考量到中國 崛起的經濟成長背景，與整體區域經濟成長對於地方政府的政績的影響，所以對 於政府的規劃目標與實踐之間的關係與落差，就必須靠研究者作出更全面地詮釋 與批判。

30 其中一級增長極指的是首都經濟區、長江三角洲經濟區與珠江三角洲經濟區。二級的增長極尚有瀋大經濟區、武漢經

圖 4-2 中國經濟發展網絡

資料來源：改繪自西安第四次城市總體規劃(2004~2020)

關於西安歷史文化保護的空間規劃方案很多，由中央至地方分別制定相應的 規劃方案。在計畫經濟時代，中央政府自上到下向各級政府行使管理權；進入 20 世紀 90 年代之後，隨著向社會主義市場經濟體制的轉型，中國中央政府開始 向各級政府分權，使得各級政府擁有相對較大的獨立行使地方政務的空間(許耀 桐，2004)，也因此中國城市化進展與城市空間建設會進入到較為活躍的階段。

按照十一五規劃(2006~2010)下的西安，政府構想要進一步地提升城市中的 古都風情，因此堅持新舊分治的規劃理念，即將西安市人民政府遷至舊城區北端 張家堡附近³¹(張沛等，2007)，盡量將西安歷史文化的遺產的保護、利用與展示 放在首位，降低古城區內居住人口等等的目標(西安市政府，2005)。由於舊城區 部份是西安市歷史文化名城核心，在第四次城市總體規畫(2004~2020)之中制定 西安舊城區改造計畫是政府重要的想法，在總體規劃中具體提出新舊分治、保護 老城與傳承歷史、突出特色的規畫特點(和紅星，2006：118)。

依照西安市城市規劃管理條例第六條與第十二條的規定：

西安市城市總體規劃由市人民政府組織編制；規劃區範圍內的分區規劃 和詳細規劃由市規劃行政主管部門組織編制。縣人民政府所在地鎮的城 市規劃，由縣人民政府組織編制(第六條)。

城市規劃區內的舊城區改建，應當嚴格執行《西安歷史文化名城保護條 例》的規定，加強西安歷史文化名城的保護。城市規劃區內的舊城區改 建，應當逐步改善居住和交通條件，完善城市基礎設施(第十二條)(西 安市人民政府，2005)。

本文以市級規劃的內容，主要是西安市規劃局(政府單位)為主持單位的規劃 方案分為分析文本，檢視這些規劃方案的理念，是如何看待西安豐富的歷史文 化。在經歷過近二十年來來的劇烈拆遷後，西安政府又信誓旦旦的要恢復歷史文 化古都的宏願。由於舊城區部份是西安是歷史文化名城核心，在最新一期城市總 體規畫之中，制定西安舊城區改造計畫是政府重要的想法。這個計劃由西安市規 劃局主持，交由西安城市規劃設計研究院編制西安市歷史文化名城保護規劃，及 由西安建築科技大學編制的皇城復興計畫為主要依託。

31 自西安市 1995-2010 年城市總體規劃中，以明確提出行政中心外移，以降低老成區的人口密度。

第四次城市總體計劃 中行政中心外移計劃的內容則得到進一步地確認(和紅星，2006)。和紅星 為目前西安是城市規劃局局長，由於涉及官方資料的隱密性，許多一手規劃資料的取得不易，

故本文引用的規劃資料來源，特別是 80 年代前的規劃大部份以和紅星所編著的「古都西安—