第一章 緒論
第三節 章節安排
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第三節 章節安排
本文的內容共分為五章，章節的安排除了本章緒論外，第二章為文獻回顧，
探求民意對於對外政策的影響，與了解臺灣學者以及不同政黨對於兩岸和平協議 的看法為何，並得知兩岸和平協議中臺灣民意的重要性。第三章為研究設計，說 明本文之研究架構、研究假設、研究方法與資料來源，並且說明研究變數為何。
第四章為資料分析，第五章為問題與討論，在討論的部分，以國際關係理論的角 度來分析研究結果，除此之外，將說明與兩岸簽署和平協議現實面上可能會面臨 的挑戰。最後，說明本研究的限制以及發現與展望。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻檢閱
第一節 民意與對外政策
Hastedt(2003)曾表示，一個成功的對外政策必須結合民意，並運用巧妙的手 段來回應國際體系的機運與挑戰。然而民意對於對外政策的影響，是會影響政府 做出理性正確的抉擇？或是透過民意的支持，政府得以在談判中增加談判的籌碼？
本節將探討學者如何看待「民意」在對外政策中扮演的角色，藉此了解民意對於 政府在制定對外政策時之間的聯繫為何。
一、民意是否存在？
（一）民眾不在乎對外政策
有關於民意對外交政策態度的研究，在早期，許多學者認為民眾因 為資訊的缺乏或是沒有興趣去了解對外事務，所以民意是不穩定以及搖 擺不定的(Lippmann 1922; Almond 1950; Rosenau 1961; Converse 1964;
Miller 1967)。Lippmann (1925)認為民意是虛假理想的想像，因為當民 眾沒有足夠的時間、興趣或是知識去了解問題的細節時，民眾無法有良 好的公眾意見。Almond(1950)依據民眾對於對外事務關心程度，將美國 民眾分為三大類型：75-90%的美國民眾，對於國外事務沒有興趣；10%
的美國民眾，掌握國外事務的消息來源，並且願意了解民意菁英份子對 於對外政策的意見與看法；最少的部分是為1-2%的立法者、執政者與 官僚所組成的政治菁英。Almond認為如果想避免民眾對於威脅的恐慌 性反應，那麼就必須了解美國民意的搖擺的不定性。
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Berelson、Lazarsfeld與McPhee(1954)根據民調數據顯示，發現民眾 很少有確切的政策偏好。他們指出，人們在選舉時期，鮮少因為新的資 訊 而 改 變 偏 好 ， 然 而 民 眾 的 選 擇 卻 會 因 新 資 訊 而 強 化 。 另 外 ， Converse(1964)也以其他民調數據指出，當民眾在1956年、1958年及1960 年間被重複問到相同有關公眾政策的題目時，他們的答案是在沒有預測 的模式下轉變，回答問題像是以「丟硬幣」的結果來回應。從1950年代 起發展至今，早期研究針對「人民是理性」提出懷疑，而這些認為民意 搖擺不定與不理性的研究普遍稱為Mood theory(Almond 1950)表達民意 的不穩定及不可靠。
（二）民意可被評估
學術界對於民意研究直到越戰時期才開始改變，美國反越戰情緒引 起了民意對於對外政策影響的探討。學者透過實證研究指出，影響美國 國際行為的重要因素來於國內的各種互動關係，而民意就是其中因素之 一。第一位挑戰 Mood Theory 的人是 Caspary(1970)，他認為應該把研 究焦點放在「人民的態度是如何建構起來」的問題上，而非質疑民意的 變動性或是不一致的問題。Page 與 Shapiro(1992)則進一步提出修正，
兩人透過 1935 年至 1990 年間民意測驗中與對外政策有關的 10000 多個 問題中的分析，發現有 58%的結果並無明顯的變化。他們表示美國民意 是理性的，並非毫無意義、隨機的態度。民意一般來說是穩定，很少大 規模的改變與很少來回的擺盪，它們形成連貫且相互一致的模式。因此，
在對外政策層面上，民眾對於國外議題的穩定性並不亞於國內政策議題。
根據的統計分析，證明民意與對外政策不但相當一致，民意對於對外政 策的影響大過於對外政策影響民意。
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民意為一致性且會依據變動的情勢以及媒體所呈現出來的資訊(Shapiro and Page 1988)，而謹慎的作出抉擇，並不會因為情緒而有前後不一致 矛盾的決定(Jentleson 1992, 1997; Jentleson and Britton 1998)。除此之外，
諸多學者也表示民意是合理、明智、穩定並具有結構性的(Graham 1988;
Shapiro and Page 1988; Wittkopf 1990; Nincic 1992)。由於學者對於民意 的看法從「民意是不理性且不一致的」逐漸的轉為民意是「一致且穩定 穩定以及搖擺不定的(Lippmann 1922; Almond 1950; Rosenau 1961; Converse 1964; Miller 1967)。 影響民意(Page and Shapiro 1992)。
缺 theory 表達民意的不穩定及不可 靠(Almond 1950)。
理 定 (Jentleson 1992,1997; Jentleson and Britton 1998)。
資料來源：筆者整理。
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二、民意與對外政策的連結
（一）民意影響政府做出理性決策
早期研究對於民意對於對外政策的影響，大多抱持著否定與負面的 態度。二戰結束後，現實主義式的民意觀點成為美國國際關係理論界的 主流。現實主義學者代表學者 Morgenthau 認為，由於大眾的意見常充 滿情緒與不理性，因此，理性的對外政策從一開始就不能指望公眾的支 持，而民意也限制了決策者做出正確選擇的自由(Morgenthau 1978)。
Lippmann (1922)，引述 Sir Robert Peel，認為民意是愚蠢、軟弱、
偏見且固執的集合。他宣稱只有透過分層的政府，在運用含糊、情感符 號時，才能產生共同意見。在重要的時刻，廣泛的民意常常具有破壞性，
民意使得明明知道如何正確行事的政府顧慮太多，無法果斷決策，將導 致和平時期的政策過於和平、戰爭時期過於好戰(Lippmann 1955)。
Lippmann 認為，由於民眾對事件的反應和相關知識的缺乏，會影響以 民意為對外政策指導的國家利益。Bailey(1948)更坦言，一個有效的對 外決策，必須據有誤導(mislead)民眾成份。
自二戰結束到越戰末期，對於民意與對外政策的影響，現實主義學 者達成一項 Almond-Lippmann Consensus，表示無知、輕率與非理性。
現實主義學者認為有效的對外政策的必要條件為秘密、速度與靈活，民 意的介入將會使決策無密可保、久拖不決、僵化教條（王鳴鳴 2002）。
由於國際政治的複雜性以及對外決策需要保持機密性，民眾難以在對外 政策上保持一致地立場，因為國際事務對人民來說是相對遙遠的領域 (Rosenau 1967; Goldmann 1986; Foyle 1997)。而由於對外政策這樣的特
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性，容易將人民的意見排除在外，在民眾缺乏系統性和連貫性的情況下，
民意對於對外政策的影響有限。因此，Almond- Lippmann Consensus 成 為二戰結束後至越戰末期 30 年間民意與對外政策之間關係的主流。
（二）民意有效影響對外決策
隨著時代的演進，民意在民主國家中更加扮演重要的角色與地位。
Jacobs 與 Shapiro(1995)檢視美國民意對於對外政策決策過程，透過分析 有關民主進程的規範性問題來了解民意與總統決策關係。其研究指出，
在冷戰結束之後，美國總統越來越關注民意調查機構與所做出的民意調 查分析結果，決策過程也越來越傾向回應大眾的意見。民意在某種程度 上，可被視為政府執行對外政策的一項資源，在擁有國內民眾高度的支 持下，政府決策者在對外談判時，具有討價還價的能力也越高(Kegley and Wittkopf 1996)。即便民眾在政策形成過程中保持沈默，決策者在談 判時，也可以表達某項協議的讓步是國內民眾所不能接受，或是表示某 項政策是因為民意所趨，藉此在對外談判中取得優勢(Fagen 1960)。
除此之外，Graham(1989)對於民意與裁軍問題作了分析研究，當民 眾對於某個政策的支持程度為六成或是更高時，這樣的民意能夠明顯地 影響決策。而其他學者對於民意是否能影響軍事預算的花費，得到的結 果認為，軍事上的決策成果與大多數的民意是有關聯的(Hartley and Russet 1992; Shapiro and Page 1994)。Fearon(1994)則是提出「觀眾成本 (Audience Cost)」的概念，當民眾越關注於領導人能否制訂成功的對外 政策時，其決策的觀眾成本也隨之提高。若領導人做出與民意相違背的 對外政策時，可能使國內民眾不滿繼而影響領導人的政治生涯。因此，
Fearon 認為對外政策與民意息息相關，對外政策會受制於民意的影響。
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Morgenthau 認為，由於大眾的意 見常充滿情緒與不理性，民意也 限制了決策者做出正確選擇的自 由(Morgenthau 1978)。政 and Shapiro (1995)。
民 Wittkopf 1996)。政府也可以藉由民 意 來 而 在 對 外 談 判 中 取 得 優 勢
Almond- Lippmann Consensus，表 示無知、輕率與非理性。現實主 (Audience Cost)」的概念，若領導人 做出與民意相違背的對外政策時，
可能使國內民眾不滿，繼而影響領 導人的政治生涯。
資料來源：筆者整理。
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三、臺灣民意與兩岸政策
兩岸政策一直臺灣民眾所關注的重要議題之一。根據 2004 年、2008 年 與 2012 年臺灣選舉與民主化調查（TEDS）的大型面訪調查結果顯示（表 三），1 在 2004 年的調查中，9.9%臺灣民眾認為這四年（2000 年至 2004 年）來我們國家所面臨到最重要的一個議題是兩岸問題，排名第三；2008 年的調查中， 11.1%的民眾認為兩岸問題是當前國家面臨最重要的政治問題，
排名第二；2012 年的調查裡， 11.7%的民眾認為兩岸問題是 2012 年總統選 舉中最重要的問題，排名第二。
表三、臺灣民眾對於國家重大議題看法
2004 年 2008 年 2012 年
項目 百分比 項目 百分比 項目 百分比
經濟問題 15.1 經濟發展問題 12.0 經濟發展問題 27.0 失業問題 11.7 兩岸關係問題 11.1 兩岸問題 11.7 兩岸問題 9.9 政治安定問題 8.8 失業問題 5.8 治安問題 4.9 族群和諧或省籍問題 5.5 九二共識 5.1 資料來源：朱雲漢（2012）、黃秀端（2005）、游清鑫（2008）。
根據過去的民調數據顯示，兩岸問題在臺灣民眾心中是長期、穩定的重 要議題，臺灣民眾對兩岸問題的看法不像對於其他議題般搖擺不定，對於兩
1 完整的問卷題目如下：
TEDS2004P：「請問您認為這四年來我們國家所面臨（面對）最重要的一個議題是什麼？」
TEDS2008P：「在今年三月的總統選舉中，您認為當時我們（台：咱）國家面臨最重要的政治問 題是什麼？」
TEDS2012：「在這次的總統選舉期間，我們國家面臨的各種問題都被提出來討論，您認為最重要
TEDS2012：「在這次的總統選舉期間，我們國家面臨的各種問題都被提出來討論，您認為最重要