組織運作對社區警政之影響

傳統專業化的警察組織是以準軍事化及層級節制為導向而 形成的金字塔型組織。而所謂金字塔型的組織乃是依靠「指揮 鍊」（chain command）透過垂直分工結合各階層的運作以產生效 能。惟如此將造成因層級數過多演變成上下溝通不良的情形，

要解決這個問題最佳的運作方式是在不犧牲部屬權益原則下，

從管理層面著手。例如，減少層級節制既能強化組織內的溝通 與授權，又能授予工作的自主權，滿足組織的參與感及強化其 對於的組織承諾。而社區警政著重於組織的分權化、決策時提 供由下而上的溝通管道、授權基層、擴大其自主權等整體組織 與管理的結構改變，簡言之，組織於現代社會的功能已無法忽 略，而如何將組織運作加以改 革以適應社會需求及發揮其功能

，則是影響警察組織執行治安政策中重要的因素。

一、領導

組織是多數人為了達到某一明確目標而採取協調一致和合 作行為之組合。而領導在組織中的地位會隨組織規模的擴增而 日益重要。組織在成立初期，可能因為其規模較小且人員數量 不多的狀況下，光靠著相互調適即可達到「協調」的目的【13

】;然一但組織發展到了成熟階段後，會面臨了：

(一) 組織設計缺乏完美性。

(二) 組織無法配合環境的變動 (三) 組織內部各單位間的相互隔絕 (四) 組織內各部門發展不平衡的因素

(五) 組織成員本質等的限制組織發展因素。

而 社 區 警 政 的 執 行 最 重 要 的 問 題 是 警 察 首 長 是 否 支 持 這 種 需要長時間努力的警政形態。社區警政要求改變領導哲學及其對 全體警察部門的管理方式，包括了發展全新的組織願景、價值觀

、任務;管理方式則必須從控制者轉變成為幫助者的角色。至於 警察首長在執行社區警政時的實際作法則有以下四點可供參考

：【8】

（一）與全體員警溝通有關社區警政工作的核心與概念。

（二）提供員警參與社區警政工作執行的誘因，如績效評估的重 訂、參與決策。

（三）減少執行社區警政的障礙，如資源、預算的支持等。

（四）提供員警受訓的機會，使員警具有創新的自主權及能力。

二、參與管理

參 與管理是一種團隊角色的扮演、資訊及決策制訂影響力 之分享、參與事項及行為的合法性、團體成員能力與心力的投 入，以及責任及心力的共同分擔。當社區警政再度開啟政府組 織公共性之關注時，其不僅是決策、管理之開放民眾參與，亦 包括了警察組織的決策開放下層人員參與。對關心警察組織公 共面的人而言，組織決策開放參與，除了有其代表性(代表各種 團體 )、回應性 (對民眾及下層員警之需求)之形式意義外，更有 助於「共識」的建立。換言之，警察組織的公共性應避免往昔 那 種 只 強 調 命 令 、 服 從 關 係 【5】， 而 是 應 朝 向 「 心 靈 契 約 」 (psychological contract)的關係發展。關於參與式管理的實施條件

、方式分述如下【14】：

（一）實施條件:

1.組織成員的改變，如加強成員之間的合作關係、改善部屬與主 管間的信任關係、更開放的主管作風。

2.參與的計畫及過程必須是真實的，而非只是一個不具實質的形 式。

3.所參與的事項必須具有一定的重要性，而非只是一些瑣碎的細 節。

4.討論與成員有關聯的事項。

（二）實施方式：

1.權力下放。

2.完整的資訊傳遞。

3.從工作執行方式、工作目標設定等項目開始著手。

社區警政之目的在於藉由警民接觸以提升服務品質， 基 層 員警除成為政府政策的執行者外，也是民眾對政府評價反饋的 直接接收者，換言之，社區警察成為政府與民眾之間的橋樑。

而實施參與管理的最大益處即在於此，讓決策者有更快速度、

更直接及更廣泛的資訊來源，可免除決策基礎的偏差。

三、授權

所謂授權，就是將完成某事的權力與能力，賦予特定對象 的過程。也就是組織經由積極的作為，培塑特定對象以完成某 事的能力與授行事該有的權力，進而使其具有達成任務的適格 性。易言之「授權就是由上級長官 (主官)或權力者，將其職權範 圍內的部分職權及職責指定給某一下級，使下屬在其監督與指 揮下，可以代表他相當自主的處理與行動。

授權(empowerment)的觀念受到重視的原因來自於一九八 0 年代以來，各國政府面對行政生產力低落，政策失靈、財政危 機、資源浪費、員額規模過度膨脹，民眾不滿情緒高漲，因而 以「行政革新」或「政府再造」運動的精神，透過組織精簡，

法令鬆綁以及企業精神的引進等手段，以改善政府體質【9】。 通常我們以職權或權威(authority)來說明政府執行政策權力的 意義。政府組織以官僚結構的型態存在，強調對部屬的控制與 監督，以使組織的目標得以完成。總體而言，政府組織若不具 有本機關的組織法，則喪失其存在的理由及基礎。如就組織內

的成員而言，不論是管理者或僅為基層執行者同樣的都必須被 賦予職務上的權力，始能執行組織所指派的任務【24】。

授權可以說是從領導而來的衍生品，從我們對權力來源的 說明中的「接受理論」可以瞭解權力從上而下時，還須考慮到 部屬是否有意願受該權力的拘束。反之，當管理者欲授權部屬 時，也須視部屬的接受程度。故第一項原則是「授權是否有助 於組織績效的提升」?第二項原則是指「授權的程度差異」即管 理者應只是接受部屬的建議或是讓員工擁有工作的自主團隊。

授權是屬於積極的管理方式， 在政府組織中已屬「老生常 談」的革新議題，可是卻一直無法真正落實傳統官僚組織的管 理中。在當今政府組織的地位逐漸成為與民眾平行之際，政府 組織所呈現的無效率、公務人員封閉的特質，實無法讓民眾接 受。社區警政在執行策略方面，在組織結構上採分權式地將警 力 固 定 且 長 期 的 佈 署 至 各 地 區 (建 立 社 區 警 察 站 、 迷 你 派 出 所 )

，目的即在於與社區民眾增加聯絡接觸，有效解決社區問題;此 外，管理上亦配合水平式的結構而採取授權基層的方式以增加 員警自主性，使員警具有高度的裁量權，提升其工作成就感及 工作滿意度。 換言之：自行擁有的責任感(ownership )，才是提 振工作意願與社區治安效率的最有效策略【23】。

四、溝通

溝通是「正確地將資訊內容傳送出去，而接收者也正確地 的瞭解資訊的意義，那麼就是良好的溝通」，至於接收者是否重

視該項資訊或是被該項資訊所說服，則並非溝通良窳的指標。

有效政策執行最重要的要件就是執行人員必須知道所應做什麼

，即對於政策的決定和應執行的命令必須傳送至適當的人員，

以 期 待 受 到 執 行 人 員 的 遵 循 。 其 溝 通 的 重 點 在 於 資 訊 的 傳 送 (transmission)、內容的清析（clarity）、與一致(consistency)， 而 非理念意識形成的溝通 扭曲或專業語言及官僚語言帶來的困惑

【10】。

組織內部溝通是指組織成員之間的溝通。依成員關係可分

「上行溝通」、「平行溝通」、「下行溝通」;若依組織的結構觀察

，內部溝通可分為正式溝通(formal communication)與非正式溝通 (informal communication)。所謂正式溝通是指正式組織內所進行 的溝通活動，依照權責及指揮鍊關係來傳送並接收訊息。非正 式溝通則是不受限於組織結構，但管理者也不承擔其合法性的 溝通活動，通常是由組織內的人際互動所自然產生。

而溝通最主要的障礙是：

（一）「過濾」(filtering):組織結構若有六個階層，則當溝通訊息 到達最基層時，已經有百分之八十的訊息被過濾掉了;至於從下 而上的資訊溝通上，政府組織中的「報喜不報憂」文化，使溝 通的正確度或客觀性更受懷疑，基層員警所傳送的資訊多僅止 於直屬主管，就算是能達到較高層主管，通常也已受到修正，

致下情無法充分上達。

（二）「參考架構」（frame of reference）的不同，也會造成溝通

障礙。個人往往由於生活經驗、家庭背景、教育程度等的不同 而對工作的價值觀也不同，故管理者與部屬在參考架構基礎上 不對等時，其對相同事物的看法也會不一致【13】。

另在執行社區警政的過程中，溝通是最重要的工作之一。尤 其是當警察組織日趨龐大之際，組織內部溝通管道的暢通成為更 重要的課題。組織分權化、扁平化的改變，更能使社區警察與警 察首長之間產生積極的互動，例如，執行成效「反饋」的溝通過 程。反饋除了統計上犯罪率之實際資料外;還包括了員警執行及 民眾接受服務時的觀感，兩者均可做為修正新政策或新程序上憑 藉。社區警政模式下的警察組織結構與管理型態為因應分權、自 主性及社區導向的服務系統，必須做系統性的變化，茲將警察組 織變革整理如(表 2.3)。

表 2.3 社區警政和傳統警政之比較

社區警政 傳統警政

由下而上 由上而下

分權 集權

民主 威權

服務導向 強制執法

扁平授權 官僚層級

長期願景 短期目標

資料來源－林政弘（1999）第 152 頁【7】