近幾年來，在政府一連串徵收特定農業區與一般農業區土地，進而引起令人 省思的抗爭行動，「公益性及必要性」的評估，反映出目前台灣土地徵收制度的 問題。政府宣稱為促進經濟發展，藉由土地開發行動可以充實地方財政、讓土地 利益增值，可以創造地主、政府與產業三贏。故而，「五都改制」院轄市後，為 帶動地方發展，無不透過區段徵收或市地重劃等方式來增加地方財政作為發展策 略。也因此形構了中央與地方合作下的產業發展的調節政權，以及地方財政取向 之土地開發政權的發展型霸權論述建構。
為了避免土地徵收抗爭事件一再發生，落實保障人民的居住權、生存權以及 財產權等，內政部在民國 101 年進行一連串的檢討現有法規及修改法條等行動，
並且頒行「土地徵收辦理公益性及必要性評估」規定，顯示公益性及必要性評估 的產生對於人民的權益保障是歷史上的一大進步。然而內政部於民國 100 年 1 月 8 日頒行「土地徵收辦理公益性及必要性評估」規定下，使得土地開發必先評 估開發目的、手段之公益性、必要性，象徵著前述發展型的霸權論述招致挑戰。
意味著未來不論在中央政府或地方政府提出公共建設，也將面對各界的對於計畫 目的、手段的替代方案質疑。這對於盲目投資公共建設的政府「習性」，或將可 以發揮檢視建設與開發正當性的效果，同時，在開發之前對於社會弱勢的救助或 安置，或可提供事先的規劃與安排，對於產業發展，公共基礎建設，土地開發等 等決策，公益性與必要性評估可以發揮發展與開發的社會正義平衡效果。由於本 研究範圍屬於內政部「公益性必要性評估」規定發佈實施後，首件大面積整體開 發限制下擬以區段徵收方式辦理之「第一件」公益性及必要性評估，針對私有地 主權益保障之研究，對於公益性及必要性評估的地主權益保障之檢討修正可以提 供政府參考。以下就本研究獲得結論陳述如下。
6-2
6.1 結論
經由前述章節的文獻回顧、現況分析以及調查結果實證分析後，可得以下結 論：
1. 本研究範圍屬都市計畫的農業區，且接近市中心區，由於受都市計畫整體開 發限制達 20 餘年，現況調查後發現土地所有權人皆已非農戶、職業亦已不 以經營農業為生、不在當地居住，同時大部分取得土地為繼承與買賣所得，
因此都市邊際土地商品化所帶來的效益被高度所期待。如果對於公益性及必 要性的評估不能接受，則開發再度延宕，對於土地變現原本可以獲得的利益 將被開發時程延宕所稀釋。相對而言如果政府與土地所有權人採取合作方式，
不僅可以降低交易成本，同時也可以產生預期的土地效益。基於此觀點除土 地領回的比例與分配位置的爭議外（市價徵收已制度化所以並無爭議），只 要政府部門能夠解決土地所有權人外的利害關係人之問題，如弱勢戶的安置 問題、違章工廠遷移、就業輔導等，則大部分的土地所有權人均能接受公益 性及必要性，同時對於有關的社會、經濟、文化、生態、永續等因素皆不認 為有所影響，這部分說明了土地所有權人在土地徵收條例第四條，加上都市 計畫整體開發限制下，地主被迫的納入理性選擇模型（土地開發賽局）。但 也證實公益性及必要性評估作業過程，確實能讓利害關係人瞭解「有利與不 利」之影響，地方政府並可對症下藥的擬出替代方案或配套措施，本研究的 案例說明公益性及必要性評估，確實能如立法意旨保障民眾之權益。
2. 由於土地徵收條例第四條規定，都市計畫可以暫時不公告就先做公益性及必 要性評估，使得本研究範圍於規劃階段土地所有權人未能參與，對於為何要 選定這個範圍、為何要使用這個辦理方式、有沒有符合比例原則等疑問皆已 經給予先決設定條件。因此，在都市計畫整體開發加上土地徵收條例第四條 之規定下，地主和政府之間構成了區段徵收合作與否的賽局。之後直到辦理 區段徵收開發階段才因為公益性及必要性評估的關係，民眾才有機會參與其
6-3
中。本研究發現由於參與時機太慢，造成資訊落差、資料庫不完整，評估作 業易有高估或低估地情形出現。
3. 調節理論和政權理論說明，國家或地方政府權力介入在於正當性的建構。因 此，如能在財產權、生存權、居住權利等有所保障、資訊揭露完整、提供在 地所需的公共建設等，土地所有權人對於公益性及必要性表示可以認同接受，
這些可以從本研究的法理基礎討論可以獲得驗證。這說明交易成本理論的適 用，故在參與過程有無充分參與讓利害關係人充分表達想法，顯示事先讓民 眾參與都市規劃和開發可行性評估非常重要。
4. 地政機關對於公益性及必要性評估，只限於關心合法的土地所有權人是否同 意參加區段徵收，對於私有地主反映的土地領回比例、分配位置，以及相關 分配土地遊戲規則，小面積地主、建地目的主、弱勢戶安置、違章工廠遷移 等利害關係人所關心的權益保障情形，均在法令缺乏彈性規定下，無法積極 回應，也因此無法讓私有地主和弱勢戶信賴。由於政府的開發行動需要的是 土地，所重視的是私有地主的意願。但是經由本研究田野調查後發現，本研 究範圍內的土地所有權人大多數已不居住在範圍內，還有一些老兵眷戶、違 章工廠員工、租占用戶等非土地所有權人身分者，在土地徵收行動中亦會對 他們造成影響，故公益性及必要性評估項目有必要修正調查對象，針對必要 的小面積地主共同分配，營建融資，弱勢戶安置為彈性的法令修正，以降低 開發遭致抗爭的風險。
5. 檢討社會影響評估與公益性及必要性評估之差異，除了上述的都市規劃階段 及讓民眾參與，還包括事後的監督、監控行動等皆是土地徵收條例修正之公 益性及必要性評估所缺乏的。有關於利害關係人所提出的問題，包括：配地 位置、安置、遷移、分回比例等承諾，並未建立事後監督機制。因此有許多 土地所有權人仍存有懷疑的態度，表示視情況而定，容易造成開發行動延滯 進度，這些反映期待政府部門去積極回應，不然還在焦慮的利害關係人們可
6-4
能會循著傳統的模式，尋找地方代表施壓，對於開發進行會產生不利的影響。
故事後的監督機制不足，政府承諾就要履行，且建立一個完善的監督機制，
讓民眾可以有充分管道與相關單位對話，更勝過讓民意代表介入。
6. 以社會影響評估來檢視公益性及必要性評估的規範、作為，以先前的開發流 程比較，的確提高了開發的交易成本，但是廣泛地讓民眾參與，讓專業進入 社區協助做田野調查，把開發預期可能產生的問題找出，並解決預期對社會、
經濟、文化、甚至是永續因素會造成的影響，作為公共建設或土地開發規劃 的參考。並從整個完善的流程來看，透過公益性必要性評估確實可以降低交 易成本，例如，避免抗爭、造成不可逆的環境成本等社會成本。如果可以先 釐清各種問題，進而去找出解決的方針，讓規劃、工程或社區營造等專業進 入，可以事先明確指認問題所在，提出配套或替代方案，更降低社會整體的 交易成本，獲得認同與支持，並達到理性選擇之模型。
7. 本研究調查顯示，地主對於社會影響評估討論的社會、文化、經濟、永續等 因素影響表示都沒有意見，但事實上發現公益性及必要性地評估因素都只有 針對土地所有權人意願去做預測，如果要遵循土地所有權人的意願，理應要 了解範圍內的現況發展課題。但本研究範圍內地租占用戶、現住戶或是弱勢 戶等問題，因為限於個資並無法完整地資料蒐集，故才需要現況調查蒐集，
然而在個資不齊全且取得不易上，無法完整檢核，故公益性及必要性評估有 必要在非土地所有權人身分的利害關係人的資料取得應明確地規定，要求主 管機關提供，避免瞎子摸象無法釐清問題。而這些課題也驗證了王俊秀（1991）
在社會影響評估的研究觀點。
6-5
6.2 建議
6.2.1 公益性及必要性評估的改善建議
1. 區段徵收與市地重劃二個開發工具的適用，在開發方式替代方案上具備高度 的重疊性，區段徵收也面臨著都市地區農業區私有地主的質疑，亟待檢討二 者在土地開發的角色扮演與分工。
2. 應針對開發趨勢先做田野調查，確實做現況與社會調查分析，確實指認徵收 行動中所有利害關係人。
3. 如果以整體開發區完整性範圍情形之下，僅剩下兩個農戶，經營的環境已被 破壞，且規劃為農業專用區，是否負擔開發成本，亦未明確規範。故應就某 種狀況下給予替代方案移出去或提出替代方案，讓他們也有更多選擇，以免 破壞整體開發完整性，農戶的選擇不能全然以不理性選擇模型看待，應檢討 更為周延的規定。
4. 建議規劃階段應該就做公益性及必要性開發評估，不應在開發階段才做，如 此亦可充實都市規劃及工程建設的內容。
4. 建議規劃階段應該就做公益性及必要性開發評估，不應在開發階段才做，如 此亦可充實都市規劃及工程建設的內容。