"區段徵收之公益性及必要性的實證研究－以高雄市鳳山農業區為例"

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(1)國立高雄大學創意設計與建築研究所碩士論文. 區段徵收之公益性及必要性的實證研究－以高雄市鳳山農業區為例 Empirical research on public interest and necessity of Zone expropriation－Case study of Fengshan, Kaohsiung farm land.. 研究生：蘇榆婷撰指導教授：吳文彥教授陳啟仁教授. 中華民國 102 年 02 月.

(2) 謝誌兩年半的碩士生涯終於進入尾聲了，我即將要擺脫學生的身份，踏入社會職場上。研究所的這段日子，讓我成長不少，不論是學術上的理論、實務上的經驗，遠超過我原本的想像，也許稱不上完美，但絕對是屬於我獨一無二的回憶。一路上最先感謝的就是我最親愛的家人，因為爸爸媽媽努力的栽培、哥哥姐姐的關心與支持，我才可以有今天的成就，相信這份喜悅他們一定比我還要開心。感謝我的指導老師吳文彥老師，在吳老師無私的教導下，充實我許多實務上的經驗，也了解到如何掌控整個計畫進度，讓我在之後的職場上受益良多。另外，也要感謝我另外一位指導老師陳啟仁老師，陳老師會因材施教，用能讓學生了解的方式說明，在他的教導下讓我學到不同領域的專業。同時也要感謝高大的同班同學：佳蓉、瑋軒、郁屏、瑭真、雅雯、重漢、明娟、思敏、柏君等、學弟妹們：佩璇、春霖、芃麟、沛旋；一般生和碩專生的學長姐們，以及杏珍。還有總是無私陪伴、關心我的好朋友們：松韋、麗芳、姿寧、家妤、鈞園、婉惠、孟穎、幼維、郁嘉、姿含等，這邊我無法列出大家的名字，就讓感謝的心意放在心中。最後，此篇文章獻給我的父母、求學過程中所有的師長、同學，以及親朋好友們，與你們分享我的喜悅。. 蘇榆婷 2013.02.

(3) 摘要從中科四期到苗栗大埔等土地徵收抗爭事件，社會各界嚴重關切「土地正義」原則。為落實保障人民居住權、財產權以及生存權等保障，內政部於民國 100 年 1 月 8 日頒行「土地徵收需辦理公益性及必要性評估」規定，由於目前尚屬草創階段，該如何行動才可確實保障利害關係人之權益，遂引發本研究動機。本研究以高雄市鳳山區農業區整體開發及區段徵收之範圍為界，探討公益性及必要性評估是否能如立法意旨保障民眾之權益，並提出建議修正公益性及必要性規範。應用調節理論與政權理論、交易成本理論、理性選擇理論及社會影響評估理論，透過田園調查、問卷訪談與舉辦說明會方式綜合分析本研究範圍內的土地所有權人權益保障情形以及反映所關切的意見。分析結果顯示本研究範圍內土地所有權人 85%以上非以務農為生，基於理性選擇多傾向能使土地增加利益價值的開發，故對於以區段徵收方式辦理開發表示認同與支持。其主要爭議在於土地領回比例、土地分配位置和弱勢戶與違章工廠的安置、遷移等問題。結論顯示公益性及必要性評估確實可促進土地所有權人的權益保障，且對症下藥提出修正方針，但對於其他非土地所有權身分者的保障及開發後的安置監督行動略顯不足，尚有修正空間。. 關鍵字：公益性、必要性、區段徵收、社會影響評估.

(4) Abstract The protests of land expropriation in Changhua and Miaoli were induced social great concern in the Land Justice principle. For the people's right of residence, property rights, and the right to life can be ensured, the Ministry of the Interior enacted the regulation "land expropriation must be executed for the Public Interest & Necessity Assessment” in January 8, 2011. How to act for ensuring the rights of stakeholders triggers the motivation for my study. The study area is the agricultural district in Kaohsiung Fengshan. The purpose of this study were to investigate whether Public Interest & Necessity Assessment can be sure protect people’s rights and interests, and propose correct suggestion. The study review the theory of Regulation, Regime, Transaction Cost, Rational Choice and Social Impact Assessment and using fieldwork, questionnaire interviews and explanation meeting. Then the rights of land owners are discussed and analysed to find out their opinion of rights protection and concerning topics. The results show that more than 85% land owners are non-farming for a living. They expect to increase the land value and support the zone expropriation. The main point of contention is that the land to reclaim the proportion, the location of the land distribution and vulnerable households with illegal factories placement and migration. The conclusions of my study are Public Interest and Necessity Assessment indeed could promote the protection of the interests of the land owners and propose amendments to guidelines. To the other stakeholders, we still consider and protect their rights and resettlement.. Key Word：Public Interest, Necessity, Zone Expropriation, Social Impact Assessment.

(5) 目錄目錄……………………………………… ………………………………I 圖目錄……………………………………………………………………IV 表目錄…………………………………………………………………VI 第一章緒論……………………………………………………………1-1 1.1 研究緣起與動機………………………………………………………………1-1 1.2 研究目的………………………………………………………………………1-5 1.3 研究範圍………………………………………………………………………1-5 1.4 研究假設………………………………………………………………………1-6 1.5 名詞定義………………………………………………………………………1-7 1.6 研究限制………………………………………………………………………1-9 1.7 研究架構與流程………………………………………………………………1-9. 第二章理論文獻回顧………………………………………………2-1 2.1 國家權力介入…………………………………………………………………2-1 2.1.1 調節理論………………………………………………………………………2-1 2.1.2 政權理論………………………………………………………………………2-4 2.1.3 區段徵收之沿革………………………………………………………………2-5 2.1.4 區段徵收制度之規範………………………………………………………2-7 2.1.5 徵收補償運作原則……………………………………………………………2-8 2.2 交易成本理與理性選擇理論…………………………………………………2-9 2.3 社會影響評估之範疇與沿革…………………………………………………2-12 2.3.1 何謂社會影響評估（SIA）…………………………………………………2-12 2.3.2 社會影響評估的施行程序…………………………………………………2-15 2.3.3 社會影響評估之相關研究…………………………………………………2-20 I.

(6) 2.4 公益性及必要性之介紹………………………………………………………2-23 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4. 比例原則……………………………………………………………………2-24 土地徵收條例規範公益性及必要性之修法沿革…………………………2-27 土地徵收爭議相關案例……………………………………………………2-30 小結…………………………………………………………………………2-31. 2.5 小結……………………………………………………………………………2-32. 第三章研究方法與研究設計………………………………………3-1 3.1 研究方法………………………………………………………………………3-1 3.1.1 交叉分析、卡方檢定與相關變數間之關係…………………………………3-1 3.1.2 信度效度分析問卷調查………………………………………………………3-2 3.1.3 變異數分析及因子分析………………………………………………………3-3 3.1.4 田野調查與訪談………………………………………………………………3-3 3.2 研究設計………………………………………………………………………3-4 3.2.1 變數選取說明…………………………………………………………………3-4 3.2.2 變數資料處理…………………………………………………………………3-5 3.2.3 問卷調查計畫…………………………………………………………………3-8 3.3 研究分析策略…………………………………………………………………3-10 3.4 研究分析假設………………………………………………………………3-11. 第四章研究地發展現況與公益性及必要性課題…………………4-1 4.1 都市計畫沿革與整體開發規定………………………………………………4-1 4.1.1 都市計畫相關規定說明………………………………………………………4-1 4.1.2 現行土地使用分區及編定情形………………………………………………4-2 4.1.3 小結……………………………………………………………………………4-6 4.2 土地使用現況和發展情形……………………………………………………4-7 4.3 初步調查結果…………………………………………………………………4-13 4.3.1 現況調查發現之課題………………………………………………………4-14 4.3.2 問卷調查及訪談發現之課題………………………………………………4-17 4.3.3 區段徵收說明會發現之課題………………………………………………4-19 4.4 公益性及必要性課題…………………………………………………………4-21 II.

(7) 第五章實證分析……………………………………………………5-1 5.1 次數分析………………………………………………………………………5-1 5.2 交叉分析………………………………………………………………………5-6 5.3 信效度分析……………………………………………………………………5-11 5.4 變異數分析……………………………………………………………………5-14 5.5 因子分析………………………………………………………………………5-16 5.6 問題討論與理論對話…………………………………………………………5-18. 第六章結論與建議…………………………………………………6-1 6.1 結論……………………………………………………………………………6-2 6.2 建議……………………………………………………………………………6-5 6.2.1 公益性及必要性評估的改善建議……………………………………………6-5 6.2.2 繼續研究事項…………………………………………………………………6-6. 參考文獻…………………………………………………………………i 附錄一土地所有權人意願調查問卷……………………………附 1-1 附錄二說明會記錄………………………………………………附 2-1 附錄三實證分析相關數據………………………………………附 3-1 附 2.1 次數分析…………………………………………………………………附 3-1 附 2.2 交叉分析…………………………………………………………………附 3-8. III.

(8) 圖目錄圖 1-1、計畫方案的多元向度影響圖………………………………………………1-4 圖 1-2、本研究範圍圖………………………………………………………………1-6 圖 1-3、公益性及必要性評估流程圖………………………………………………1-8 圖 1-4、本研究流程圖……………………………………………………………1-10 圖 2-1、調節理論之資本主義發展錐形分析結構圖………………………………2-3 圖 2-2、市場失靈架構圖…………………………………………………………2-10 圖 2-3、社會影響評估影響價值鏈圖……………………………………………2-16 圖 2-4、社會影響評估過程週期圖………………………………………………2-17 圖 2-5、社會影響評估及社會評估的階段比較圖………………………………2-18 圖 2-6、社會影響評估程序歸類示意圖…………………………………………2-19 圖 2-7、「三圓分立」到永續同心圓………………………………………………2-21 圖 2-8、本研究理論架構示意圖…………………………………………………2-33 圖 3-1、本研究分析策略圖………………………………………………………3-11 圖 4-1、維持農業耕作分佈圖………………………………………………………4-3 圖 4-2、土地使用計畫示意圖………………………………………………………4-5 圖 4-3、本研究範圍地理位置圖……………………………………………………4-6 圖 4-4、土地權屬分布圖……………………………………………………………4-8 圖 4-5、土地使用現況圖…………………………………………………………4-10 圖 4-6、里別分布圖………………………………………………………………4-12 圖 4-7、土地所有權人開發意願調查成果分佈圖………………………………4-13 圖 4-8、範圍內之部分違章工廠圖………………………………………………4-14 圖 4-9、違章工廠占用比例圖……………………………………………………4-15 圖 4-10、經發局違章工廠調查成果圖……………………………………………4-15 圖 4-11、老兵眷戶分布示意圖……………………………………………………4-17 IV.

(9) 圖 4-12、租佔用戶分布示意圖……………………………………………………4-17 圖 4-13、開發利益斷裂的利害關係人群體示意圖………………………………4-22 圖 5-1、參與區段徵收意願與區段徵收補償選擇對稱圖………………………5-11. V.

(10) 表目錄表 2-1、區段徵收制度之沿革表……………………………………………………2-6 表 2-2、德國的證據法則與美國的三重審查基準比較表………………………2-26 表 2-3、土地徵收條例修法前後爭議對照表……………………………………2-27 表 2-4、興辦事業計畫擬定及用地取得協議階段新舊法比較表………………2-28 表 2-5、土地徵收作業階段新舊法比較表………………………………………2-29 表 2-6、社會影響評估與公益性及必要性之差異表……………………………2-32 表 3-1、可信度程度與 Cronbach's α 係數之對照表………………………………3-2 表 3-2、FA 適合程度與 KMO 值之對照表…………………………………………3-3 表 3-3、相關變數選取說明表………………………………………………………3-4 表 3-4、變數編碼說明表……………………………………………………………3-5 表 3-5、問卷回收情形………………………………………………………………3-9 表 3-6、說明會出席統計表…………………………………………………………3-9 表 3-7、研究假設表………………………………………………………………3-11 表 4-1、土地使用分區面積表………………………………………………………4-4 表 4-2、土地權屬暨面積統計表……………………………………………………4-8 表 4-3、現行主要計畫面積表………………………………………………………4-9 表 4-4、土地使用現況表……………………………………………………………4-9 表 4-5、各里人口資料統計表……………………………………………………4-11 表 4-6、區段徵收意願調查各項基準比較分析表………………………………4-13 表 4-7、回收問卷關注問題綜理表………………………………………………4-18 表 5-1、交叉分析綜理表（一）………………………………………………………5-7 表 5-2、交叉分析綜理表（二）………………………………………………………5-8 表 5-3、參與區段徵收意願與區段徵收補償選擇交叉分析表…………………5-10 表 5-4、可靠性統計量……………………………………………………………5-11 VI.

(11) 表 5-5、Cronbach's Alpha 值的判別表……………………………………………5-12 表 5-6、項目統計量………………………………………………………………5-12 表 5-7、項目間相關矩陣表………………………………………………………5-13 表 5-8、項目整體統計量…………………………………………………………5-13 表 5-9、ANOVA 綜理表……………………………………………………………5-14 表 5-10、變異數同質性檢定綜理表………………………………………………5-15 表 5-11、KMO 與 Bartlett 檢定表…………………………………………………5-16 表 5-12、共同性（一）………………………………………………………………5-16 表 5-13、共同性（二）……………………………………………………………5-17 表 5-14、解說總變異量（一）………………………………………………………5-17 表 5-15、解說總變異量（二）………………………………………………………5-17 表 5-16、轉軸後的成份矩陣………………………………………………………5-18. VII.

(12) 第一章緒論 1.1 研究緣起與動機民國 99 年 6 月苗栗縣政府為了「竹科竹南基地開發案」，計畫擴大新竹科學園區竹南基地，政府的徵收行動不顧農民的反對聲浪及感受，也未給予農民於土地徵收後明確且有保障的安置或配套計畫，使農民感到無助和無力，即使這樣政府仍然強制推動徵收苗栗大埔等相繼引發一連串社會關切徵收農民的爭議。此一情境不禁讓人省思國家權力是否有過度擴張及牟取暴利情形產生。徵收土地本身就涉及到許多層面，已不是單單只為了拚經濟、創造就業機會或提升國際競爭力，還需要考量到人民的生存權及財產權等符合公正、公平原則，不能逕以促進經濟發展，提升國家競爭力為由，而忽視社會弱勢者的聲音。民國 88 年 1 月的中科四期二林園區即為一個惡例，當時彰化縣政府預計招商將面板業者進駐中科四期二林園區，使原先的主打光電產業轉型為精密機械園區。但是二林園區所在的區位，在既有的區域計畫上屬黃金農業地帶，且彰雲地區長期以來即有缺水與地層嚴重下陷等問題，當時許多的專家學者們便強調此地區先天上在區位即不適合做任何大型工業園區，另外也有許多相關的環評報告中顯示此一產業的進駐會帶來鄰近農地水質受汙染，連帶的影響到農地土質與農產品的品質。儘管內政部核准開發，當地居民和環保團體認為對於環境影響極大，逐決定提出行政訴訟。最後（民國 99 年）台北高等行政法院判決，撤銷內政部的開發許可。法院判決理由指出，雖然環評報告經審查有通過，但水源供應和廢水處理問題都沒有解決，加上當時進駐廠商不多，對公共利益衝擊不大，因此，予以撤銷。原先為了友達光電量身打造的園區，就在友達光電公開宣布不進駐後，中科四期已呈死局，原先的徵收目的已不存在，依法理當撤銷且還地於農，但是當初盲目地徵收開發，已毀損了全國最優質的濁水溪農地，此時即使還地於農後，已不是當初農民熟悉的土質環境了，犧牲農民的權益，又有何政策是可以補償的呢？ 1-1.

(13) 根據我國憲法第 23 條規定，為了國家發展之必要時是有限制人民權利義務，但是何謂「必要」，政府機關一直缺乏明確的解釋和規範；我國土地徵收條例第 1 條第 1 項規定：「為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。」，其中所提到的「公共利益」界定十分模糊，這也是引起人民（尤其是弱勢族群）群聚抗爭的主要因素。公共政策學者卡門（Gerald Column，1967；吳綱立，1998）曾提出四個論點來支持公共利益的存在：1.公共利益的基礎需存在多元社會中的共同價值觀中；2.社會成員在表決時，除了支持個人的利益外，也會支持建構一個好社會的構想，這動機就是公共利益的表徵；3.保障公共利益可減少外部性的存在及維持必要公共財的提供；4.公共利益是維持公共政策合理性及社會正義的基礎（吳綱立，1998）。由此可知，公共利益的定義必須由社會利害關係人與決策者不斷的討論、了解彼此的立足點並且達成共識才具體可行。從中科四期到苗栗大埔以上兩個強烈抗爭的實際負面案例，面對農民權益保障不足的政策的確有必要進行調整或修正法規，政府也應當開始重視土地徵收需符合「土地正義」之原則。對農民權益損害最小，或以增加農民最大權益為主要考量。西元 2011 年內政部開始了一連串的檢討現有法規及修改法條等行動，為落實保障人民居住權、財產權以及生存權等基本人權、強化憲法上比例原則與公益原則在土地徵收條例之地位，使土地徵收程序、行政正當法律程序、行政機關之權責、徵收補償及相關行政救濟更為明確，減少各機關實務運作上的爭議及人民土地動輒被徵收而產生之社會不安定的夢靨，並使人民因土地被徵收而受之損失，能獲得明確且合理的補償。政府透過修法解決農地徵收所衍生的社會爭議問題，一方面擬定涉及農民居住權、土地所有權、工作權及生存權的土地徵收條例修正草案，依具體時程推動修法；另一方面朝向落實土地徵收審議委員會對於農地徵收公益性及必要性的客觀判斷，並提供都市或區域計畫委員會作為審議參考，讓土地利用得以同時保障民權止息紛爭。政府為了回應各界對於土地徵收應具有 1-2.

(14) 公益性及必要性的訴求，內政部於民國 100 年 1 月 8 日頒行「土地徵收辦理公益性及必要性評估」規定。同年 12 月立法院也三讀通過土地徵收條例修正案，修正重點包括：保護特定農業區、避免徵收優良農地、明列公益性及必要性審查事項、政策規劃應落實民眾參與、明訂安置計畫以確保民眾財產權益，以及為保障區段徵收範圍內原土地所有權人繼續耕作權益，得視其需求規劃農業專用區，提供原土地所有權人繼續農業耕作使用等。「公益性及必要性」評估對於台灣而言，是個嶄新的議題，對於「公益性及必要性」之定義、準則、評估項目、正當程序等都尚未成熟，但國外早已經有純熟的研究，也有一套標準的方法準則可資依據，其作法即為社會影響評估（Social impact analysis）。社會影響評估具有「事先」考量社會議題、公共政策與公共建設等要素，並提供給予欲涉入其中的利害關係人一個整合性的參與策略等特性，但社會影響評估一直未有個明確的定義解釋，因為它涵蓋的層面可大可小，只要攸關於「對人的影響」即歸屬社會影響評估的部分，且主要的目的在於當重大的開發建設或政策計劃要推行時，能事先發現並分析該事件對於整體社會的衝擊，並提出作為或不作為時的可能進展，藉以排除或降低衝擊的影響層面（王慶國，2011）。同理，也可解釋社會影響評估為一套提供實質應用之方法論，藉由參與積極的利害關係人（stakeholder）和具有舒緩效果的過程來評估可能產生的社會分歧現象。1990 年後聯合國（United Nation）結合 OECD 國家組織，針對會員國推動重大建設與公共工程所帶來的負面社會影響，特別將社會影響評估從環境影響評估項目中抽離出來，起而倡議進行社會影響評估，並且試圖平衡經濟、社會與生態環境的永續發展目標（UN，2006）。一個開發計畫方案所涉及到是多元向度的層面，包括社會、文化、經濟、環境與生態多個面向（如圖 1-1），就需要進行社會影響評估，評估過程讓計畫行動所牽扯到的人、事、物等之影響最小化，且計畫行動過程最佳化。然而公益性及必要性評估的基本原則也是在於把對人的影響降至最低，讓土地開發效益提升至 1-3.

(15) 最大，可說明社會影響評估與公益性及必要性評估為理念相同之作法。但目前台灣對於公益性及必要性評估僅有土地徵收條例和內政部行政命令補充規定的基本評估項目。對於公益性及必要性之評估準則、相關的評估依據及評估時機、評估具體內容、評估主體等等，在草創階段皆尚未有一套成熟、有公信力且符合公正公平原則，亦兼顧人民權益及公共利益之評估行動策略。在農地徵收抗爭誘發政府一系列修法行動，訂頒公益性與必要性評估規範，是否與前述聯合國和先進國家之社會影響評估規範有所不同，遂啟發本研究進行二者之比較研究動機。. 圖 1-1、計畫方案的多元向度影響圖資料來源：UN, A COMPREHENSIVE GUIDE FOR SOCIAL IMPACT ASSESSMENT，2006，Centre for Good Governance。. 「公益性及必要性」觀念之受到矚目，即是由於近年來受到農業區土地徵收事件所延伸出來的議題，在事件引發後的修法行動中，內政部依據土地徵收條例第 3 條之 2 於民國 100 年 1 月 18 日函示規定「為落實土地徵收符合公益性及必要性原則，以徵收方式辦理用地取得之事業計畫屬特定興辦事業、開發面積 30 公頃以上、新訂、擴大都市計畫等者，或事業計畫以區段徵收方式辦理開發者，應於本部都市計畫委員會、區域計畫委員會審議前，就公益性及必要性評估 1-4.

(16) 部分，先行向本部土地徵收審議委員會報告」，此規定影響徵收行動的交易成本，然而「公益性及必要性評估」之範疇為何、專有名詞如何界定、依據原則又是什麼等疑問也衍生本研究另一個研究動機。. 1.2 研究目的故本研究目的包括以下幾點：一、比較社會影響評估與公益性及必要性評估之差異。二、探討公益性及必要性評估是否能如立法意旨保障民眾之權益。三、了解利害關係人對公益性及必要性之反應與檢討，提出建議修正公益性及必要性規範。. 1.3 研究範圍本研究範圍配合鳳山市主要計畫（第二次通盤檢討）暫予保留第十四案（五甲路東側農業區都市計畫變更案）之計畫範圍，為北至國泰路一段，東臨鳳山溪，西以中山高速公路、五甲一路為界，南界大致以保安二街毗鄰鳳甲市地重劃區，北至國泰路一段，研究面積達 91.7474 公頃（詳見圖 1-2）。依照新修訂土地徵收條例規定，需辦理公益性必要性評估，故本研究實證地區即為整體開發和區段徵收範圍。本研究選定範圍之理由，在於民國 100 年內政部頒訂公益性及必要性評估原則及土地徵收條例公布實施後，第一件各界矚目之農業區私有土地所有權人佔比例達 94%，大計畫面積 92 公頃之區段徵收公益性及必要性評估案，如果以苗栗和中科的農地徵收抗爭印象推演，預期將遭遇重大抗爭，研究成果具備代表性。. 1-5.

(17) 圖 1-2、本研究範圍圖資料來源：本研究繪製。. 1.4 研究假設本研究根據公益性及必要性評估與社會影響評估之兩理論的相互檢視，並以五甲地區東側農業區為本研究範圍，故本研究提出幾個假設性的研究假設：一、公益性及必要性評估可以完全達到社會影響評估的目的。二、位於都會區範圍內之農業區，面臨區段徵收，土地所有權人會在農地之使用價值和交易價值之間權衡。三、多數利害關係人在「公益性及必要性原則」考量下，在利益重分配過程有直接的關係。 1-6.

(18) 1.5 名詞定義針對本研究之主題，本研究先釐清幾個主題之名詞定義，以利後續研究。 1.. 社會影響評估：是一種用來檢討社會基礎設施項目和其他發展干預措施影響的方法論。提供優先處理順序、蒐集和合併分析社會訊息，以及參與發展干預的設計和執行的架構，同時對於發展具有分期、分區預測功能，且提供決策者在行動前對於其決策可能產生的結果和提供受影響的市民參與未來的規劃、設計機會（CGG，2006）。. 2.. 區段徵收：為政府依據都市計畫之規劃、開發新市區、或依特定目的事業之需要，將一定區域內的私有土地全部徵收，重新加以規劃、整理、開發，並興建必要的公共設施後，將可建築用地一部份由原土地所有權人按一定比例領回或優先買回，一部份由政府讓售給國宅或其他需地機關建設使用，剩餘土地辦理公開標售以償還開發成本。與市地重劃一樣，是一種綜合性的土地開發措施（土地法第 212 條）。. 3.. 公益性及必要性評估：公益性及必要性的原則為保障公共利益可減少外部性的存在及維持必要公共財的提供，同時也保障人民之生存權、財產權，於辦理土地徵收時，必須綜合評估考量徵收計畫區之社會因素、經濟因素、文化及生態因素、永續發展因素，以及其他相關事項（土地徵收條例第 3-2 條）。公益性及必要性評估報告階段為都市計畫公展前則需送土地徵收審議委員會報告，等確認通過之後需再送審內政部土地徵收審議委員會報告，等一切都通過審議後，才可進行徵收作業（詳見圖 1-3）。. 1-7.

(19) 【註】已於新訂或擴大都市計畫審議階段向內政部土地徵收審議委員會報告公益性及必要性者，都市計畫審議階段免再提報。. 圖 1-3、公益性及必要性評估流程圖資料來源：高雄市政府地政局，2012。 1-8.

(20) 1.6 研究限制內政部於 100 年 1 月 18 日台內地字第 0990261119 號函規定略以：「…為落實土地徵收符合公益性、必要性，以徵收方式辦理用地取得之事業屬特定興辦事業、開發面積 30 公頃以上、新訂、擴大都市計畫等者；或事業計畫以區段徵收方式辦理開發者，應於本部都市計畫委員會、區域計畫委員會審議前，就公益性及必要性先行向本部土地徵收審議委員會提出評估報告，俾作為審議時參考」。其中也訂定了區段徵收土地之公益性及必要性評估報告中的項目，如下： 1.. 區段徵收預計範圍及面積. 2.. 土地權屬及其面積；土地使用現況概述. 3.. 都市計畫或土地使用配置規劃情形. 4.. 都市計畫召開說明會情形. 5.. 社會、經濟、文化及生態、永續發展等因素評估. 6.. 範圍之選定及面積規劃是否合理；有無其他替代地區；是否可改以其他方式取得；區段徵收財務計畫之可行. 7.. 土地所有權人權益保障情形（抵價地比例、生存權之保障）。. 根據上述的公益性及必要性評估項目中，可知公益性及必要性評估所涵蓋的範圍很廣，故本研究將針對其中的土地所有權人保障情形作進一步深入研究，了解區段徵收對於本研究範圍內之合法土地所有權人是否認同與支持其公益性及必要性。. 1.7 研究架構與流程本研究之流程包括研究緣起，透過理論文獻回顧，首先，了解區段徵收之辦理方式及相關法規規定，引申出公益性及必要性評估理論，接著，釐清社會影響 1-9.

(21) 評估之定義、原則、辦理程序及評估指標等，第三，統整了解社會影響評估與公益性及必要性評估之差異。第四，了解本研究選定範圍鳳山五甲地區東側農業區目前的發展現況，且針對範圍內之居民及私有土地所有權人進行深入訪談及問卷調查，第五，對於所得內容進行實證分析，提出綜合評估，總結調查成果，最後，再對本研究進行理論對話，提出建議。研究流程圖如下（圖 1-4）：. 圖 1-4、本研究流程圖資料來源：本研究繪製。. 1-10.

(22) 第二章理論文獻回顧本研究理論文獻回顧分為四大主題，首先需了解國家權力介入之調節理論與地方性的政權理論，避免產生國家權力過度介入，危及民主社會之根本，國家權力在土地開發的介入，造成財產權重分配效果。其次，本研究針對區段徵收介紹其沿革、規範及徵收補償運作原則。第二部份為針對交易成本理論說明。第三，為社會影響評估相關國內外的期刊論文和研究方法進行文獻探討，了解其定義、原則、程序等；再參照國內之相關研究探討。第四則為介紹公益性及必要性之概念基礎，並同時說明土地徵收條例規範公益性及必要性之修法沿革及相關案例，小結則綜合前面之概念，整理出社會影響評估與公益性及必要性之關係。本章節最後則說明本研究相關理論之關係，作為之後選取變數之依據。. 2.1 國家權力介入開發中的國家，為了國家的發展日益發達，故會需要一些政策去引導發展導向或導入更多策略。然而，國家所指導之發展趨勢，涉及龐大的經費預算與土地需求，則需國家權力的介入，但該介入到何種程度才合適，才不會被質疑職權過當，故需要先了解國家權力介入之定位。 2.1.1 調節理論都市的發展，會隨著不同的時空背景、經濟結構、人口結構等因素而改變，然而為了避免或給予新的發展導向，皆需國家層級的政策及調節。在政治學裡對於「國家理論」分為三種：馬克思主義、多元論、和制度主義。後來延伸出新馬克斯主義，轉而藉助於無政府主義、自由主義及理性選擇理論等觀點。張凱棻（2006）認為國家理論主要在討論國家在社會發展中所處的地位及角色，討論有關國家介入、資本累積與社會調節三者間的互動關係，且涉及政治、經濟及生活 2-1.

(23) 等各層面。但是近年來國家理論的發展已逐漸把焦點集中在新近再發展的調節理論（regulation theory）之上。調節理論緣起於 1970 年代經濟全球化的發展，使得國際間相互連結與互動關係愈加密切，最明顯的是跨國企業的快速成長、新國際分工及新國際競爭模式的出現，而影響每個國家內部的經濟結構，轉而促成社會的再結構。周志龍（1998）認為調節理論是一個經濟發展與再結構理論，也是剖析當前資本主義世界的發展與再結構最主要的一個研究架構。它之所以受到注意的主要原因，是傳統國家理論大多具有結構宏觀的論述傾向，卻忽略了制度面因素的影響。因而否定資本主義系統之長期變革是經由市場力量那隻看不見的手，以其長期之個體經濟力量之調節達到調控總體經濟與社會矛盾的一種自我調節範疇。為了能更進一步暸解調節理論，首先得瞭解以下幾個重要概念： 1.. 累積模式：指生產與消費的互補模式，以及再生產的需求。（Esser & Hirsch，1989）。. 2.. 調節方式：為法令、規範、習慣、行為模式、社會網絡，以及組織型式與制度所集結的多重結構，可使累積模式維持穩定。. 3.. 霸權結構：積累模式與調節方式能彼此緊密結合，也就使資本再生產的經濟型式與系統的政治意識形態再生產融合為一體，在這種方式下，每一個資本主義的發展皆有一特定而具體的霸權結構（曾梓峰，1993）。. Jessop（1990）進一步說明調節模式本身是一個發生於國家機器內的政治過程，同時也是發生於市民社會中階級衝突的產物，其制度化與某特定社會集團之霸權存在著密不可分的關係。所以國家是執行調節的機關，同時也是被調節的標的。周志龍（1999）更進一步指出一國家的雙元特性便與上開累積機制、調節模式、霸權集團等三者所共構型成的一個非線性的結構關係（圖 2-1）。. 2-2.

(24) 圖 2-1、調節理論之資本主義發展錐形分析結構圖資料來源：周志龍，規劃理論的爭論與發展，P.178，1999。. 在資本累積通路的危機調節方面，對於政府在地方發展的角色扮演，Harvey （1981）提出建成環境型構論述，說明在其三個循環的資本流通以調節資本累積再製環境與危機治理的理論觀點，必須透過「創新價值觀點的整合土地使用再結構」以經濟、文化發展形式結合土地開發，創造新的使用價值與交易價值，帶動都市成長，提昇房地產價值，增加市庫收入的創新手段（Logan & Molotch，1987；吳文彥，2002）。資本累積與國家部分的社會調節功能是相互矛盾的，國家必須在資本累積、政策介入與社會生活三者之間相互調節，建構一個良好的社會福利及投資生產的建成環境（吳文彥，2002）。Jessop（1997）認為政府的責任在於建立外在的資本累積再製投資生產環境；同時認為，在地方的分配調節範型之場域，需透過「霸權計畫」建構政府的干預正當性，係屬重要的動員過程與必然的手段，因此，政府的「權力自主」必須展現在對外的累積政權調節關係；其次，「施政能力」必須落實在地方化的空間生產、消費資源之計畫分配場域。可以總結為都市政策主要反映政府統治的正當性危機，資本累積的通路危機，以及都市政府在土地使用介入的正當性建構所產生的調節，而且這些理論均聚焦在都市治理的調節作為（吳文彥，2002）。. 2-3.

(25) 2.1.2 政權理論政權理論的核心在於都市權力結構社會生產模式的討論，其觀點較傾向新多元論的看法，指認了經濟力量的重要性，並看到成長機器所未注意之其他衝突與妥協的政治過程（Stone，1989）。但過份重視都市成長的經濟發展、經濟政治（economic politics）或商業政治（politics of bussiness），以及漠視其他社會團體與社會運動成為主要的批判焦點（Stoker，1995）。故政權該如何才能達到且維持足以行動的能力，並影響政策領域的發展，便是關鍵的議題。土地開發過程（包括市地重劃、區段徵收與非都市土地開發許可等開發方式），先天上即容易受到政治力干預，尤其自辦市地重劃、非都市土地開發許可，很容易和地方政治勢力結合，成為都市政權（urban regime）或侍從主義（Clientelism）下的樁腳政治祭品，私人土地開發，例如自辦市地重劃、土地開發許可之核予開發權，就如同經濟利益和政治利益的結合體，地方土地利益成為政治菁英恩庇其附從者或共同利益權力集團的獎賞，藉此鞏固政權並累積下次選舉的動能（陳東昇，1995；王振寰，1996）。中央型的調節政權，以基礎建設、產業園區、科學園區、社會住宅等可促進經濟發展及同時解決民生問題為主，透過公共建設與投資來推動基礎建設，促進經濟發展，供應民生福祉，滿足民眾需求，藉此得以鞏固政權，長期執政；而地方型的土地開發政權則以產業需求、取得公共設施用地、可建築用地與開發用地等目的進行土地變更策略，落實地方繁榮發展、提高生活環境品質，創造地方的自主能力，創造三生永續環境。本研究為配合高雄市地政局發展政策而行動的區段徵收案，由於本研究範圍屬大面積整體開發，公益性及必要性評估不僅為地方政府所審議，更須由中央行政院所審議通過才可以後續的開發行動。故在國家權力的介入方面，即使是來自於地方行的土地開發政權，亦需要和國家行的調節政權合作。因此，公益性與必要性的評估，就構成了土地徵收審議和都市計畫審議之間的重要環節。 2-4.

(26) 2.1.3 區段徵收之沿革一般對於區段徵收的解釋定義為：政府基於新都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要，對於一定區域內之土地全部予以徵收，並重新規劃整理。開發完成後，由政府直接支配使用公共設施用地，其餘之可供建築土地，部分供作土地所有權人領回抵價地之用，部分作為開發目的或撥供需地機關使用，剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權，並以處分土地之收入抵付開發總費用。區段徵收具有以下之特性： 1.. 政府基於興辦事業之需要而將相當範圍內土地之全部徵收。. 2.. 徵收後土地重新整體規劃整理，由政府直接支配使用執行主體為各級需的政府機關。. 3.. 政府藉區段徵收手段，取得大型公共設施需用土地以完成公共工程建設。. 4.. 可建築土地部分由原地主領回抵價地或優先買回。. 5.. 自償性財務，且需用土地人可取得規模方整的土地加速政府依照都市計畫建設，並提高土地之價值。. 6.. 公共利益是由政府與地主共同創造，其增加價值由政府與地主共享符合公平效率原則。. 最初區段徵收著重於改善城鄉的「公共衛生」，進而有以財政利益、社會政策、土地之重新區劃整理及技術之需要等目的。吳文彥（2002）認為區段徵收類同於市地重劃的開發方式，但是區段徵收係將土地及地上物全部徵收，於開闢公共設施，將土地重新分宗分配之後，讓地主以優先買回土地的權利進行土地財產重分配。與市地重劃不同的是區段徵收之可標讓售地（重劃稱為抵費地）可以配 2-5.

(27) 合公共政策需要集中做為國宅，交通，水利，國防及社會福利和其他公共建設用地使用。區段徵收因為涉及地上物和他項權利的清理，其開發成本一般較市地重劃為高。但被認為較符合平均地權條例的立法意旨。陳玉峰（2005）認為區段徵收乃是一種藉由公權力行使，政府可依據法律規定，透過徵收手段取得私有土地併同公有土地一起重新加以規劃整理開發後，除公共設施需用之土地由政府直接支配使用外，其餘可建築土地部分由原土地所有權人申請領回，部分作開發目的之使用，以增進地區整體土地利用，並達地利共享及都市發展有效措施之一，是政府達成開發之目的一種綜合之土地改良開發事業。根據表 2-1 區段徵收制度的沿革，可得於民國 79 年行政院強制規定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」，此規定即直接影響著本研究範圍之開發策略與行動進度。. 表 2-1、區段徵收制度之沿革表年份. 區段徵收制度之修正內容. 民國 43 年. 制定「實施都市平均地權條例」，政府得視實施都市建設發展之需要，施行區段徵收，整理規劃後，地主得優先買回土地面積最高以 3 公畝（約 90 坪）為限。. 民國 66 年. 修正「平均地權條例」，放寬地主買回的權益，規定區段徵收地主得以開發成本，按其原有土地價值比例優先買回，最高面積為 10 公畝（約 300 坪）。. 民國 69 年. 內政部公布「實施區段徵收改進要點」，規定補償地價改以徵收後規劃整理後可建築之土地抵付之(稱為抵價地)，抵價地總面積不得少於徵收總面積扣除公共設施用地後所剩「可建築土地」總面積之 60%。. 民國 75 年. 修訂「平均地權條例」，明訂補償地價可以規劃整理後可建築之土地抵付之（稱為抵價地），抵價地比例為 40%至 50%。此後區段徵收形同由地主提供土地、政府提供資金及技術之合作開發事業。. 民國 79 年. 行政院強制規定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」。. 2-6.

(28) 表 2-1、區段徵收制度之沿革表（續）年份. 區段徵收制度之修正內容. 民國 89 年. 促進民間參與公共建設法，增列所謂的「長生條款」，即得委託民間機構辦理區段徵收（促參法第 13 條）。此後民間投資人（俗稱廠商或財團）得以透過辦理區段徵收取得剩餘之全部或部分可建築用地，亦即以開發成本作價概括承受土地開發利益。. 民國 92 年. 訂定且發布區段徵收實施辦法. 民國 101 年. 對於區段徵收作業程序，增訂土地所有權人意願調查、評估公益性及必要性、土地徵收補償市價查估資料之提送及評定，以及召開區段徵收公聽會等項，並將安置計畫、土地所有權人參加區段徵收意願及繼續耕作意願調查情形等列入區段徵收評估報告書內容，皆是為了保障原土地所有權人之權益。. 資料來源：本研究彙整。. 2.1.4 區段徵收制度之規範民國八十九年二月土地徵收條例立法前，以往我國土地相關法規中對於區段徵收相關法律依據甚多，然而該依據和條法令的規定或是否法令會相互牴觸等問題，常造成被徵收者及主管機關之困擾。土地徵收條例之頒定，根據土地徵收條例第一條規定：「為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」，因而解決其他法律對區段徵收補償規定不一等問題。土地徵收條例之立法為區段徵收法制上之一大進步，除對我國徵收法制之程序面及實體面均予以詳細規範，更有統一我國徵收法制之效果。儘管區段徵收制度出現許多質疑，被認為有過於剝奪土地，假導入重大公共設施，真徵收土地之由。故區段徵收之施要件及程序都應有明確且嚴格法律限制規定，自然應符合有「法律之依據」、「基於公用或其他益目的」、「符合比例原則」等要件；其受限範圍應及於徵收之啟動、範圍劃定及相關實施措施，皆應符合徵收之要件（王雅琪，2012）。 2-7.

(29) 2.1.5 徵收補償運作原則國家因公共利益或公共目的需要徵收私有土地時，原可依私法上之買賣契約行為，取得所需要之土地，惟有時無法達成彼此間之協議，或於緊急狀況下，難以依私法上之手段，在公開市場上及時取得所需土地，為擴充所有權之社會機能，乃在公法上特設徵收制度，以行使國家之公權力，對於特定之私有土地，可以特別之犧牲或特別負擔，以利社會公共事業之推行。故人民之財產權基於公益之需要，及社會本位之需要，予以徵收之。因此，落實保障人民財產權及自由權，是法治國家保衛人民基本權最大職責。然而國家保障財產權法制愈是明顯，則民眾追求財產的累積也就愈高，然而政府為公共利益徵收人民私有財產，應給予補償，並訂定法律依據，同時規定徵收補償之額度及種類時，方可准許之（陳玉峰，2005）。徵收補償即為補償被徵收人財產權損失調和之法律技術手段，而徵收基礎是建立於私有財產權保障及公平原則之上（楊松齡，1998）。徵收補償之目的，在於填補被徵收人所受的損失，當國家施行徵收時，須讓徵收人知悉於徵收時，會造成損失之部分，包括經濟上的損失、精神損害、財產損失等。針對保障財產權而言，國家對於被徵收者該補償的範圍、損失之部分該如何拿捏，故衍生出補償學說之原則（楊松齡，1992）。民國 101 年 1 月 4 日總統公布之土地徵收條例第 30 條有關土地徵收改採市價補償政策自 101 年 9 月 1 日開始施行。內政部並表示，希望經由土地徵收改以市價補償政策之施行，更能落實人民權益之保障，實現土地公平正義。市價是指「市場正常交易價格」，符合市場行情及一般正常交易價格，查估後之市價經提交地價及標準地價評議委員會評定後，作為徵收補償之依據。本研究認為依據區段徵收之辦理方式，確實影響到計畫區內之土地所有權人及住戶之生活，故應基於平等原則、生存權保障原則，對於所造成之損失，應給予補償，才能使被徵收人獲取足夠重建原有生活之可能性。但修正條例中的市價評定標準是由直轄市、縣(市)政府或不動產估價師就徵收土地範圍、區位特性及 2-8.

(30) 各宗土地差異，於徵收區域選取比準地，經蒐集買賣實例，推估比準地市價，再考量預定徵收土地之宗地個別因素估計宗地市價，此評定標準勢必會引起公平認定的考驗。. 2.2 交易成本與理性選擇理論交易成本，主要說明交易過程中，無論資訊搜尋、議價、契約簽訂或生產過程中的摸索與調整等，皆屬於交易成本的範疇。簡言之，交易成本係指交易實際成本以外的「額外成本」，亦可說實際成本等於生產成本加上交易成本（Coase, R. H. ，1937），之後，Stigler 依據交易成本的概念，提出寇斯定理，指在不存在交易成本的世界裡，法律將毫無影響力，因為當事人可以在不花任何成本的情況下，經由協商取得分割或結合產權，直到可以增加生產價值的機會消失為止（邊泰明， 2003）。依據 Coase 的概念，在沒有交易成本的世界裡，公共政策的干預無法保證獲得經濟效率，更可能是無關經濟效率，私人的決策透過協議可以解決市場失靈問題。寇斯定理指出的無交易成本世界的假設，反而強調了現實社會經濟活動的交易成本必然存在，更可說是無所不在。然而，一旦交易成本納入考量後，干預政策才成為創造柏拉圖最適經濟結果的機制（張凱棻，2006）。 Dahlman（1979）依據土地市場的特性，將交易成本分為三大類，分別如下（邊泰明，2003）： 1.. 蒐尋及諮詢成本：土地開發之初必須找尋適當的交易對象，並且探詢對方交易的意願與機率，此過程所花費的成本稱為蒐尋及諮詢成本。. 2.. 協商與決策成本：指交易對象與意願確定後，必須產生各式的溝通程式，過程中產生的各種方案也會增加此階段的交易成本。. 3.. 監督及執行成本：交易決定後，執行契約權利義務之規範的過程為監督 2-9.

(31) 及執行成本。 Williamson（1975）認為交易無法順利進行是因為在交易的過程中，受到人性因素和環境因素所影響導致市場失靈，造成市場交易的困難和交易成本的發生（如圖 4-2）。人性因素包括有限理性以及投機主義；環境因素包括不確定性與複雜性以及少數交易，另外資訊不對稱性及氣氛也會影響著成本增加。. 圖 2-2、市場失靈架構圖資料來源：Williamson，P.40，1975。. Williamson 更深入提出交易的三項特性（林晉寬、陳奇修，2007）： 1.. 資產專屬性：指某一資產的專屬性是取決於該資產被其他使用者挪用至另外的用途而不會犧牲其生產價值的程度。又分為區位專屬性、實體資產專屬性、人力資產專屬性、品牌資產、專用資產以及時效專屬性。一般而言，當組織的資產專屬性愈高時，組織會愈傾向將交易內部化，來降低因交易所必須支付的成本。. 2.. 不確定性：Koopmans（1965）將不確定性分為二：第一，包括有限理性所導致的各種預期與不可預期之偶發事件，不可預期的偶發事件主要伴隨複雜性而來；第二，為缺乏資訊的不確定性，由隱瞞、詐欺及扭曲資訊所致，此項不確定性勢必增加監督成本。Robertson and Gatignon （1998）則將不確定性區分成外部不確定性（需求不確定性和技術不確定性）以及內部不確定性（行為不確定性）。 2-10.

(32) 3.. 交易頻次：Williamson（1985）認為隨著交易雙方交易次數的增加，雙方進行事前的溝通、協調、締結契約以及事後協商的次數亦會增加，交易成本也會因此增加。. 因此，張如瑩（2005）解釋無論是事前或事後成本，「時間」以一種很重要的姿態介入交易過程，冗長的交易時程是交易成本的重要來源。控制交易成本必須進行全面性的管理，最佳的解決策略應該為把交易成本降低最低，並提高資源利用效率。本研究之範圍則因受到整體開發限制而延宕 20 年，由此可知，如計畫再被拖延，對於利害關係人會增加其交易成本，故此有可能影響利害關係人之決定。在上述的交易成本理論中發現，影響交易成本的特性亦會進階牽連到理性選擇理論，因為人類具有自由思想，能夠對於對錯做選擇。理性選擇理論是犯罪學的一種理論。當代理性選擇源於 1950 年代的美國，主張以賽局理論為主的研究方法從事社會科學研究，並於 1980 年代晚期臻至顛峰（宋蕙吟，2003）。西元 1982 年，Clarke 理論認為罪犯是具備理性的，需從犯罪的利益、風險和成本三方面來考慮是否從事犯罪行為，當中利益是指犯罪後的得益能滿足人類的各種生理及心理需要，風險是指罪犯被識破罪行及受到刑罰的可能性，而成本則指犯案時需要的工具、技巧、時間等，當利益大於風險加成本時，罪犯則傾向犯罪，相反則傾向不犯罪（周愫嫻、曹立群，2007）。如套用到本研究中，說明以區段徵收做為徵收辦理方式，對於區段徵收之補償規則、政府後續對於範圍內之都市計畫分區、能帶動之經濟或土地產值等，皆受到理性選擇觀念所影響，選擇對於利害關係人本身的最佳利益、最小風險與成本。國家權力的介入程度以及整體開發限制亦會影響到交易成本，進而影響利害關係人的理性選擇。最基本的欲發展之政策內容、會影響到的層面、給予人民的保障等資訊需完整公開且作業透明化。在公平的遊戲規則下民眾追求的是交易成本極小化，國家、政府則需考量公平、公正及社會公益原則。 2-11.

(33) 2.3 社會影響評估之範疇與沿革隨著都市蓬勃發展，人們從一開始所推崇環境永續發展的觀念擴張到更廣大的等層面，也從維護、保存環境的目標延伸到保障人民的權益，進而社會影響評估（Social Impact Assessment，簡稱 SIA）也漸漸被人們所關切。美國於 1970 年代即逐漸發展出一些準則和評估模式，台灣近幾年來也開始由環境影響評估中衍生出社會影響評估的一些理念及原則。以下本研究將針對社會影響評估進行概念、施作程序和案例的探討。 2.3.1 何謂社會影響評估（SIA）社會影響評估迄今仍尚未有一套明確的、單一的定義解釋，僅有狹義、廣義說法之區分，但是社會影響評估的最終目的皆都為了達到「最小的社會成本、最大的社會效益」，同時也把社會衝突降至最低。社會影響評估最早於美國發展出一系列的指導原則、指導組織及評估項目等。根源在於政府的措施旨在了解影響公共服務計劃。且美國自 1990 年代開始，企業慈善家、基金會、高性能非營利組織和社會投資者等具有某一層度影響力者，對於社會的影響評估已經進入對於六十年後的發展及對未來的建議評估領域與一系列的試驗和實踐。南非西開普省在” GUIDELINE FOR INVOLVING SOCIAL ASSESSMENT SPECIALISTS IN EIA PROCESSES”（專家指導在環境影響評估過程中涉及社會評估報告）中，定義說明 SIA 為：任何公共或開發行為（包括政策、規劃、計畫項目等）的方式會改變、影響到人們的居住、工作或娛樂層面原有的關係，涉及到另一個後果，此時該如何組織、安排以滿足他們的需求及應對他們的生活，包括個人身靈、心靈或其他層面上、家庭或家庭層面上、社會組織或社會層面等皆感受到這些影響。也定義社會影響評估的過程中，亦分析（預測、評估和反射）和管理預期、非預期的後果對人類生存環境的計畫干預（政策，規劃，計畫和項 2-12.

(34) 目）程度，並調用任何社會變革進程的干預措施，帶來一個更加永續和公正公平的生態、生活環境（Vanclay，2002）。國際影響評估協會（International Association for Impact Assessment ,IAIA）則定義為：社會影響評估的過程分析、監控和管理有意和無意的社會後果，包括正面及負面的、開發的干預（政策、規劃、計畫等）和任何社會變革中的任何干涉措施，其主要目的是實現一個更加可持續和公平的生態和人文環境。 CGG（Centre for Good Governance，2006）定義社會影響評估為評估或估算進行中的計畫欲造成的社會後果以及有可能跟隨的具體政策、方案行動或具體的政府行動。說明 SIA 是一個過程，提供了優先次序、收集、分析，並結合社會框架、參與、設計和提供發展的干預措施（Rietbergen McCracken & Narayan， 1998）。 Rabel J. Burdge and Frank Vanclay 1（1996）說明在一般情況下的社會影響評估過程中，提供了 6 大項的指導方針：（1）了解、管理和控制變化；（2）改變欲實現的戰略或在發展項目中預測可能造成的影響；（3）是以最大限度減少潛在的社會影響；（4）發展和執行監測方案，以確定未預料到的社會影響後續可能的發展影響；（5）實施緩解的機制，以應對意想不到的影響；（6）評估所造成的社會影響初期的發展項目、技術的變化、具體的技術和政府的政策。澳洲對SIA的定義 2，包括：預測開發，對個人、群體甚至是社區的變化所導致的之影響。SIA是一種工具，積極提高發展、減少不良的社會影響及可能威脅到發展的可行性及持續性（Sadler & Fuller，2002）；一個社會的任何影響、變化行為，導致開發實踐或其他活動，進而影響人們的生活方式、生活社區，更可. 1. SOCIAL IMPACT ASSESSMENT：A CONTRIBUTION TO THE STATE OF THE ART SERIES. Rabel Burdge is professor of rural sociology in the Institute of Environmental Studies ,University of Illinois-UrbanaKhampaign, USA. Frank Vanclay is a key researcher with the Centre for Rural Social Research and teaches sociology at Charles Sturt University ,Wagga, Australia. 2 The implementation of social impact assessment in local government, Paper presented to the Social Change in the 21st Century Conference, Centre for Social Change Research Queensland University of Technology 27th October 2006. 2-13.

(35) 能包括影響到對個人和團體觀念的文化信仰、身份和社會凝聚力（Cox & Miers， 1995；Vanclay，1999；Sadler & Fuller，2002）；裡面也提到SIA為一評估工具，設計於理解開發行為的成本和收益分配，特別在地方和區域的資源發展、政策和計畫層面（包括確定戰略），以減輕不利的發展、計畫和政策，以提高地方和區域人口所享有的受惠程度（Taylor & Lane，2001）。由以上綜合國外對社會影響評估的定義中可歸納為係針對於人類聚落發展產生干預、影響所衍生出的說明，作為一種方法來評估一定的發展計畫項目對社會的影響。我國對於社會影響評估一直尚未有一套明確的解釋定義，惟在民國 88 年公布的「環境影響評估法規」第四條，定義說明環境影響評估一詞中，對「社會環境及經濟、文化」的影響與學術界所謂的社會影響評估概念大致相仿（林新沛， 2000），但在近幾年來已出現許多社會影響評估的相關研究。蕭新煌與王俊秀（1989）認為，社會影響評估之定義為「分析、預測、評估某推劃中的開發行為對特定社會（社區）人民生活品質及福祉所可能造成的影響，以作為開發規劃政策決策過程的依據，並指出可能減緩降低上述社會影響的必要措施和監督方案」（林新沛，2001）。張為光（2007）認為社會影響評估是一種藉由理性方法，不僅對於數量，更是對於質量的評估的事前評估衝擊方式，也是一種以人為本的考量，注重環境、社會、文化、經濟等層面的影響。王慶國（2011）認為 SIA 是由先進國家在 1970 年代逐漸發展出來的一些準則和模式，廣納非專家的民眾參與、提供多元分析方法和分享民主的研究過程，使政策擬定和工程計畫在進行過程中，對社會變化的處理能更有效的監控及管理，並妥善提出因應策略，以創造更和諧的人地生存空間。綜合以上專家學者及專業機構所定義出的社會影響評估，本研究認為社會所涵蓋的層面本身就廣，由於欲進行一個規劃開發，人的生活環境、事情的變遷發 2-14.

"區段徵收之公益性及必要性的實證研究 －以高雄市鳳山農業區為例"

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