人口變遷對教育的影響

台灣的新生兒人口數從民國 71 年的 40 多萬人銳減到目前不到 20 萬，造 成小學的學生數逐年遞減，我國人口結構少子化趨勢直接減少了學生數、教 師編制數，此一發展趨勢對目前的教育規劃----小班小校、班級師資的員額配 置以及生師比的標準----產生重大的影響（張鈿富，2004）。

在少子化現象出現後，國小教育首當其衝！人口外移嚴重區域之學校幾 為減班之學校，在學校經營上早有面臨班級數減少之困境；即便是在人口稠 密區，在少子化、學生人數下降的教育環境中，班級數減少仍是許多學校必 須面臨的問題。

自 93 學年起國小新生人數呈現大幅度負成長，96 學年國小新生數 27 萬 5 千人，較 95 學年減 1 萬 1 千人，90~96 學年全國國民小學入學人口數由 32 萬 4 千人降至 28 萬 1 千餘人，平均每年減少逾 7 千人，惟受「五年精緻國民 教育方案」影響，新生班級數反增 99 班；但總班級數減 362 班，加上小校增 置教師 1 人的措施，反使教師數驟增 660 人。預估 97~103 學年國小新生入學 數將由 97 學年之 24 萬 3 千人，逐年下降至 103 學年的 19 萬 5 千人，新生班 級數將自 9,115 班減為 7,409 班；總班級數將自 6 萬 39 班減為 4 萬 8,385 班。

估計未來 6 年間，平均每年入學數將較前一年減少 8 千餘人（教育部，2008）。

表 4、  超額問題相關研究（續完） 

（ 一 ） 對 學 校 行 政 的 衝 擊

（ 1 ） 學生及班級數減少，學校面臨裁併或廢校

學齡兒童人數遽降，使得學校面臨減班、教師超額調校，甚至裁 併等問題；招不到足額學生的結果，學校缺乏競爭力，教學品質將降 低，以致陷入惡性循環中，面臨裁併或廢校，致使教育資源浪費、設 備空置（徐明珠，2006；蔡銘津，2008）。

（2） 教師供需嚴重失調，萌生超額問題

從教師需求量的觀點分析，依據教育部（2007b）的統計預測，受 到「少子化」的影響，預估至 2010 年較 2005 年，國小編列教師將減 少 16,560 人(16.49%)、國中編制教師將減少 1,882 人(3.89%)，至 2016 年較 2005 年，國小教師將減少 33,579 人(33.43%)、國中編制教師將減 少 13,471 人(27.82%)，教師的人力結構將呈現快速遞減。學校面臨超 額教師的問題將日益嚴重。

由於學生數減少，目前幼稚園及中小學已普遍有招生不足的現 象，將來大專院校也會發生同樣問題，學校勢將成為艱困產業，教師 工作機會隨之減少（＜論我國『少子化』的危機＞，2004.5.7）。

（3） 學校效能低落

由於人口變遷，產生減班、併校或是廢校之學校，當一年級新生 報到後，就必須依編制照規定向教育局呈報超額教師名單。

目前大多數縣市都授權各校自訂超額辦法（文超順，2006），但大 多數學校都依在校資歷或積分作為超額的第一依據。一旦發生超額，

資淺的菜鳥老師呼聲最高，容易造成教師年齡老化，但也偶有資深教 師因為生涯考量而自願，所以事前都並不確定誰將成為超額教師。此 易造成教師們惶惶不安，也容易為了爭取積分造成同儕競爭或影響正 規教學。加上為避免少子化與減班超額可能帶來的困擾，學校往往做 彈性的員額管控（陳洛薇，2007），非正式員工----兼任教師、代課教 師、代理教師及教學支援工作人員----亦成為學校組織中用人之方式之

一（教育部，2006）。

對學校而言，每年變動的名單，也難以安排適當的人事，影響學 校行政效能（文超順，2007；陳啟榮，2006；陳洛薇，2007；蘇榮長，

2006）。

（ 二 ） 對 教 師 個 人 的 衝 擊

就教師個人層面來說，由於學生數減少，教師工作機會隨之減少。各 校的超額處理辦法，多採用「後進先出」規則，引發資淺教師的不安與不 平，造成校內不穩定的氛圍；教師們惶惶不安，也會為了避免成為超額教 師爭取積分（李麗日等，2008；吳坤壅，2007；周哲賢，2008；陳怡婷，

2005；黃貞琇 2007；劉家巖，2008；蘇榮長，2006）。

為確保學校運作順暢，台北縣等十個縣市保障主任得不列為超額對象

（文超順，2006；台中市教育處，2009b），有基隆市等三個縣市保障專長 教師如國小英語教師等，不列為超額教師，以確保學生之學習權（文超順，

2006）；但當各校考量校務發展而擬保障專長教師時，卻又易造成校內衝 突對立的氣氛（陳怡婷，2005；黃貞琇 2007；劉家巖，2008；蘇榮長，2006）。

眾多研究咸認為發生減班超額皆導因於少子化，且少子化對國民小學 產生之影響除了減班併校、使學校教學資源日益缺乏，，人力資源難以新 陳代謝；教師因需面對減班超額調校，亦會影響學校教學品質。而教師個 人在看待此問題時，多希望透過政策的改變，如：「降低每班學生人數」、

「提高每班教師編制人數」及「協助資深超額教師辦理優退」等方式因應，

但在李麗日等（2008）、吳坤壅（2007）、陳怡婷（2005）、黃貞琇（2007）、

劉家巖（2008）、蘇榮長（2006）的研究中已顯示出教師已經採取較主動的 態度去累積自身優勢。

此外，2004 年美國明尼蘇達州明尼阿波利斯市之公立教師超額調查研 究中發現：教師在尋找新工作的困難上會因為沒有培養其他專長、沒有教 育職缺而產生壓力；減班引起失業的恐懼與經濟上的擔憂（引自周哲賢，

2008）。但在李宜臻（2008）、李麗日、郭宏德、姜明雄、連建傑、陳佳雯、

莊惠卿（2008）與黃貞琇（2007）的研究中提及部分教師開始思考職涯或

是生涯規劃的問題。

然在過往的研究中，少見探討學校或教師面臨減班時，多將減班超額 問題的解決方法寄望在公單位制度的修改，如提高師生比、加速處理退休 與不適任教師，僅在陳怡婷（2005）、張雅惠（2007）研究中提及教師希望 學校作有效的行銷，但未探討具體有效策略行使。

少子化之衝擊以高雄市、臺北縣、桃園縣、基隆市、臺中市、嘉義市、

臺南市等七縣市最大（鍾德馨，2006），在教學現場，教師除了等待教育 政策的改變、降低師生比外，教師自身是否有其他的策略，以面對未來的 超額問題呢？這也是本研究中亟欲探討的。

貳 、 人 口 遷 移 改 變 學 齡 人 口 分 布

影響人口數量的主要因素為出生與死亡，遷移則是影響人口的地理分布

（薛承泰，2004）。

台灣的人口發展速度與人口的遷移演變過程，隨著經濟成長與結構的改 變，各區域並不一致。張春蘭、張雅雯（2004）的研究顯示：1990 中期之後，

台灣人口的空間變遷集中於中部和北部兩大移入區。人口多向工商業較發達 的城市移動，科學園區的設立與重大災害等因素亦造成台灣人口遷移。究其 原因，經濟因素佔主要的地位（周國屏，2001；廖正宏，1985）。

近 5 年來臺北縣、桃園縣、新竹縣、新竹市、台中市、嘉義市、臺南市 及金門縣為我國目前人口遷移集中之縣市，其中又以臺北縣、桃園縣及台中 市人數增加最多（內政部統計處，2009c）。

而台中市近幾年受市中心商圈沒落、市區重劃、市政中心的轉移，以及 中科進駐，在人口的遷移分布上，有向郊區發展的趨勢（蔡怡真，2003），也 因此改變了學齡人口的分布。

叁 、 家 長 教 育 選 擇 權 造 成 人 口 遷 移

近年來，由於人口出生率逐年下降，學齡人口數銳減，國民教育規模急

速縮減，將使得學校面臨減班甚至裁併、教師超額調校等問題；另一方面，

社會大眾對學校教育改革的期盼十分殷切，學生的教育選擇權日受重視，學 校已不再能倚賴學區的保障。

在教育鬆綁的改革理念之下，加上自《教育改革總諮議報告書》與《教 育基本法》中倡議「家長教育選擇權」：父母在考慮兒童最佳利益、保障兒童 受教育的權利的情形下，得以由父母（或監護人）代為主張和爭取，選擇適 合其子女的教育型態的權利（行政院教育改革審議委員會，1996）。因此學校 所能提供的教育服務，成了家長選擇學校的參考。

由於現今台灣經濟的發展與教育的普及，大部分都會區的家長教育程度 與社經水準都比一般鄉鎮市高，往往非常重視孩子的成長與學習（林進丁，

2002）。在台師大 2007 年的調查中也發現：民眾對班級或學生人數減少後是 否會提升教育品質，存著不信任且質疑的態度。

因此學校所能提供的教育服務，也成了家長關注與選擇學校的參考。雖 然目前我國國民教育採「學區制」，但家長如果對自己所分配之學區學校不滿 意，大多都會循著「遷移戶籍」的方式來達成選擇學校的目的（周生民，2002；

陳寶鈺，2003），或是選擇私校就讀（沈姍姍，1998；李佩芬，2009；林進 丁，2002）。雖然目前我國國民教育採「學區制」，但家長如果對自己所分配 之學區學校不滿意，大多都會循著「遷移戶籍」的方式來達成選擇學校的目 的（周生民，2002；陳寶鈺，2003），或是選擇私校就讀（沈姍姍，1998；李 佩芬，2009；林進丁，2002）。「越區就讀」的現象早已存在於國民教育階段。

都市因交通便利，肇致明星學校仍註冊熱門、未能有效實現「小班小校」

的目標；而已有招生困難的學校卻情況持續惡化，威脅到學校整體營運（王 欽哲，2005；周生民，2001；林進丁，2002；張雪娥，2003；黃建忠，2004；

楊靜利，2005）。少子化趨勢在都會地區因孩子就學權益產生截然不同的效應

（陳淑敏、廖遠光、張澄清，2008）。

都會區因交通便利、人口稠密，以致學校密度高，具有相當之選擇便利 性。而倡導家長的教育選擇權，促使國民小學的市場競爭機制更加明顯，學 校在面臨減班壓力下，如何爭取家長讓子女就讀的意願，就成了重要的一環

（王欽哲，2005）。也因此家長之教育選擇權亦牽動著台中市學生人口的分 布。如此一來，對國民教育學校亦會造成不小的影響！茲從正反兩面來論述：

（ 一 ） 正 面 的 影 響

贊成家長教育選擇權者，都認為教育行政機關應提供各種類型的學 校，讓家長或學生有更多選擇機會，特別重視市場機能來促進學校的競 爭與進步（王欽哲，2005；陳明德，2000；張茂源，2005；陳鴻賢、許素 艷，2007）

（ 二 ） 負 面 的 影 響

一般對家長教育選擇權最主要的批判，就是認為家長在進行學校選

一般對家長教育選擇權最主要的批判，就是認為家長在進行學校選