美國法之股東提案權

第一款 立法背景

隨著股份有限公司之規模日漸龐大，其經營與所有逐漸分離，在召開股東會 之際，多數股東並不親自參與會議並直接對議案投票，而是透過委託書為之⁹⁶。 在 1920 及 1930 年代早期，委託書之徵求與使用逐漸司空見慣，然而卻常有居心 叵測之公司經營者濫用委託書徵求程序，以作為其永保權位之工具、長期控制公 司經營。在向股東徵求委託書時，公司經營者本應充分告知有關該次股東會之相 關事項，但實際上卻常僅要求股東概括授權徵求人得同意、採用、追認上次股東 常會後之所有董事會決議事項，卻並未充分揭露或告知股東該些董事會決議事項 之具體內容、委託書使用目的、以及除委託書所載事項外是否尚有其他待決議之 事項等⁹⁷，股東因此只能在無充分資訊之情況下決定是否授權給公司經營者。

有 鑑 於 此 ， 美 國 國 會 即 開 始 呼 籲 公 司 投 票 權 之 正 當 行 使 （ fair corporate suffrage）⁹⁸，強調股東應有權於股東會上對公司重要政策之決定取得相關資訊與

96 Keir D. Gumbs & Elizabeth A. Ising, The Shareholder Proposal Process,inAPRACTICAL GUIDE TO SEC PROXY AND COMPENSATION RULES 1, 5 (Amy L. Goodman et al. eds.,6th ed. 2019).

97 See Securities and Exchange Commission Division of Corporate Finance, Staff Report on Corporate Accountability: A Re-examination of Rules Relating to Shareholders Communications, Shareholder Participation in the Corporate Electoral Process, and Corporate Governance Generally, 96th Cong., 2d Sess., 140-141 (Comm. Print 1980) [hereinafter “Staff Report”]; see also Arthur H. Dean, Non-Compliance with Proxy Regulations Effect on Ability of Corporation to Hold Valid Meeting, 24(4) CORNELL L.Q. 483, 490 (1938).

98 H.R. Rep. No. 1383, 73rd Cong., 2d Sess., 13-14 (1934).

發聲管道⁹⁹，最後基於股東投票之重要性以及避免有心經營者之潛在濫用¹⁰⁰，頒 布了 1934 年證券交易法（Securities Exchange Act of 1934 ）之 Section 14（a），

賦予 SEC 廣泛權限，例如為保護投資人或公共利益而有必要或適當時，得訂定委 託書徵求、發送之相關規則¹⁰¹，其政策目標，即是希望落實充分揭露之原則¹⁰²。 於 1935 年，SEC 依據 Section 14（a）訂定了最初的委託書規則，該規則中要 求公司必須於委託書中簡述該次股東會上擬討論之事項，且訂有「委託書中不得 有任何錯誤或誤導（False or misleading）資訊」之反詐欺條款¹⁰³；隨後於 1938 年 歷經首次修正，將規則改名為 Regulation X-14，並略為修正該反詐欺條款¹⁰⁴，此 反詐欺條款即為後續股東提案權（Shareholder proposal）規範之重要基礎¹⁰⁵。

1939 年，有一 Bethlehem Steel 公司於徵求委託書時，明知有股東提出修正章 程細則之議案，卻未於其寄發之委託書中提及該議案，導致該議案僅能由提案股 東在股東會當場提出，此一情形是否屬上述反詐欺條款所欲禁止之情況即有疑問；

對此，SEC 基於委託書規則所揭示之充分揭露原則及其母法證交法 Section 14（a）

之文義，認為系爭委託書徵求資料應構成誤導，該公司因而延後召開股東會並重 新寄發通知，以告知股東該項修正章程細則之議案¹⁰⁶。至此，SEC 正式將證交法 Section 14（a）之立法目的融入委託書規則中，故除了充分揭露或反詐欺原理外，

SEC 之政策目標亦以公司治理和股東民主理論為基礎¹⁰⁷。

後續幾年，SEC 仍基於上述立場，認為若公司經營者未於委託書中記載所有 適於股東會討論之事項、以及公司經營者就其所徵求委託書之投票意向，則該委

99 H.R. Rep. No. 1455, 73rd Cong., 2d Sess., 77 (1934).

100 Julian Velasco, Taking Shareholder Rights Seriously, 41(2) U.C.DAVIS L.REV. 605, 614 (2007).

101 Staff Report, supra note 97, at 144.

102 See LOUIS LOSS,JOEL SELIGMAN &TROY PAREDES,FUNDAMENTALS OF SECURITIES REGULATION, 707 (6th ed. 2011); see also Donald E. Schwartz & Elliott J. Weiss, An Assessment of the SEC Shareholder Proposal Rule, 65(2) GEO.L.J. 635, 638 (1977).

103 See Exchange Act Release No. 378, 1935 SEC LEXIS 378 (Sep. 24, 1935).

104 See Exchange Act Release No. 1823, 1938 SEC LEXIS 678 (Aug. 11, 1938).

105 Staff Report, supra note 97, at 144.

106 See Dean, supra note 97, at 503-504; see also FRANKLIN A.GEVURTZ,CORPORATION LAW,264(2000).

107 See Timothy L. Feagans, SEC Rule 14a-8: New Restrictions on Corporate Democracy, 33(1) BUFF.L.

REV. 225, 235 (1984).

託書將構成誤導¹⁰⁸，且亦進一步將該立場反映於 1940 年之委託書規則修正——其 要求公司經營者所寄發之委託書徵求資料中，除應揭露股東之提案外，亦必須提 供股東對該提案之投票管道¹⁰⁹。最後於 1942 年，該等規定始從 Regulation X-14 中 獨立出，並訂定在一套新的股東提案權規則 Rule X-14A-7 當中¹¹⁰，為首部較完整 且統一之股東提案權規定，並在歷經多次修正後，最終成為現行之 Rule 14a-8。

以下則介紹 Rule 14a-8 立法沿革之輪廓，細節部分則待說明現行規定時一併闡釋。

第二款 立法沿革

在委託書規則制定之前，美國各州之公司法向有賦予股東出席股東會、於會 場上提案（proposals from the floor）、並對提案投票之權利，公司則通常在其章 程細則中規定若股東欲於會場上提案必須提前通知公司（advance notice bylaws）

111；但就大型公司而言，雖然委託書之使用愈發頻繁，州法卻並未規定股東得要 求公司事先將其提案列入公司所寄發之委託書資料當中，因此 SEC 實係透過委託 書規則來保障股東傳統上依據州法本已擁有之權利¹¹²。

1942 年之 Rule X-14A-7 為股東提案權規範之雛形，其規定，公司經營者必須 將任何股東所提「適於股東會決議」之議案列於其寄發之委託書當中，且若公司 方反對該股東提案，股東得要求經營者另外列入其自行撰寫之支持說明，該說明 之字數不得多於 100 字。有學者觀察到，先前之委託書規則係要求「公司」於委 託書中簡述該次股東會上擬討論之事項，課予公司經營者揭露股東提案內容之義 務，此對公司經營者所施加之負擔可謂不輕，而 Rule X-14A-7 之制定實際上則有 減輕公司經營者該揭露義務之意涵，蓋其係轉而要求「股東」擬向公司提出議案

108 See Securities and Exchange Comm 'n Proxy Rules: Hearings on H.R. 1493, H.R. 1821, and H.R. 2019 before the H. Comm. on Interstate and Foreign Commerce, 78th Cong., 1st Sess., 169-170 (1943) [hereinafter “Proxy Hearings”].

109 Exchange Act Release No. 2376, 1940 SEC LEXIS 39 (Jan. 12, 1940).

110 Staff Report, supra note 97, at 145; see also Séan Patrick O’Brien, The 1983 Amendments to SEC Rule 14a-8: Upsetting a Precarious Balance, 9(1) VAL.U.L.REV. 221, 227 (1984).

111 See J. Robert Jr. Brown, The Proxy Rules and Restrictions on Shareholder Voting Rights, 47(1) SETON

HALL L.REV. 45, 49-51 (2016); Gumbs & Ising, supra note 96, at 135-136.

112 See Note, Proxy Rule 14a-8: Omission of Shareholder Proposals, 84 HARV.L.REV. 700, 702-703 (1971); Proxy Hearings, supra note 108, at 172 (testimony of former SEC Chairman Purcell) (The rights that we are endeavoring to assure to the stockholders are those rights that he has traditionally had under State law, to appear at the meeting; to make a proposal; to speak on that proposal at appropriate length; and to have his proposal voted on); see also O’Brien, supra note 110, at 239 & n. 32.

時應自行陳述提案內容並有相應之字數限制，亦即將原本之提案揭露義務由公司 經營者轉嫁到股東¹¹³，且從該規定之制定過程中，亦可看出 SEC 斟酌許多較偏向 公司經營者立場之意見¹¹⁴，因此最初股東提案權規定之設計實係為了減輕公司經 營者之負擔¹¹⁵。

1947 年，SEC 將本條條號改為 X-14A-8，並新增公司若擬排除股東提案應向 SEC 申報之規定，此即為後述無異議函（No-action letter）制度之濫觴， SEC 公 司 融 資 部 門 中 ， 負 責 承 辦 股 東 提 案 事 項 之 職 員 （ staff of the Division of Corporation Finance，下稱「SEC 承辦人員」或「承辦人員¹¹⁶」）遂從此於股東 提案權制度中扮演不可或缺之重要角色，簡言之，在公司擬排除股東提案而依規 定申報後，承辦人員將出具回函表示是否同意公司排除¹¹⁷。

1948 年至 1970 年代初期，股東提案權規定歷經多次修正，其主要圍繞兩大 主軸：一為明確定義公司得排除股東提案之事由¹¹⁸、二則是為避免股東濫用而設 立相關形式要件。總體而言，修法方向對股東來說係呈現趨於嚴格之走勢，即公 司得排除之條款逐漸增多、股東提案之資格門檻亦漸提高¹¹⁹。委託書規則之條號 也在 1965 年修正為現今之 Rule 14a，理由為便於在體例上與 Section 14（b）或

（c）下所訂定之規則相區別¹²⁰，Rule 14a-8 之名稱遂於此時奠立。

113 See J. Robert Jr. Brown, The SEC, Corporate Governance, and Shareholder Access to the Board Room, 2008(4)UTAH L.REV. 1339, 1344-1345 (2008).

114 See Proxy Hearings, supra note 108, at 18.

115 See J. Robert Jr. Brown, The Evolving Role of Rule 14a-8 in the Corporate Governance Process, 93 DENV. L. REV. ONLINE 151, 153 (2016).

116 本文在此採用林國彬教授之翻譯。見林國彬，前揭註 6，頁 198。

117 詳見後述第四章、第一節、第一項。

118 See O’Brien, supra note 110, at 239-240.

119 例如 1948 年允許排除與個人抱怨有關之提案、1952 年允許排除為提倡整體經濟、政治、種族、

宗教、社會等因素之提案、1954 年允許排除與公司日常營運有關之提案。See Adoption of Amendments to Proxy Rules, Exchange Act Release No. 4185, 1948 SEC LEXIS 401 (Nov. 5, 1948) [hereinafter “1948 Adoption Release”]; Amendment of Proxy Rules, Exchange Act Release No. 4775, 1952 SEC LEXIS 121 (Dec. 11, 1952); Notice of Proposals to Amend Proxy Rules, Exchange Act Release No. 4668, 1952 SEC LEXIS 43, (Jan. 31, 1952); Adoption of Amendments to Proxy Rules, Exchange Act Release No. 4979, 1954 SEC LEXIS 38 (Jan. 6, 1954).

120 LOSS ET AL, supra note 102, at 708.

於 1976 年，基於資本市場之散戶化（retailization）、華爾街規則（Wall Street rule）¹²¹開始沒落，而股東行動主義（shareholder activism）逐漸興起，實務 上則隨之產生不少股東濫用提案之情形¹²²，SEC 即於該年對 Rule 14a-8 進行大幅 翻修，明確劃分出提案之 4 個形式要件與 13 個得排除之條款¹²³，此與現今之規範 內容相差無幾。後續較為重要之修正則落於 1998 年，除了新增股東提案資格規定 外¹²⁴，亦將條文改為現行之 Q&A 模式，成為第一個以 Q&A 模式及較白話之語句 訂定而成之規則。

此後，在 2000 年代，愈來愈多股東開始利用股東提案制度以影響公司治理現 狀，股東亦於公司治理上扮演更具決定性之角色¹²⁵；而 2010 年 Dodd-Frank 法案 之影響，也進一步使 SEC 修正規則以限縮有關董事選舉提案之排除範圍¹²⁶。2011 年後至今，修正 Rule 14a-8 之輿論聲浪雖層出不窮¹²⁷，但 SEC 均未因此而修改規 則，故以下之現行規定即以 2011 年之最新版本為主。

第二項 現行規定

若股東不願或不能負擔委託書徵求之費用，而希望將其提案列入公司所寄發 之委託書資料，則股東在符合特定條件下，公司即必須（must）列入其提案，並 在委託書中區別公司與股東之提案、對股東提案提供贊成與否之投票選項，且公 司通常會表示將對股東提案投以反對票¹²⁸。Rule 14a-8 內容即是在規範股東須符 合哪些條件、或公司在何種情形下得排除提案，以及其他提案之相關程序。其首 開條文 Rule 14a-8（a）係對何謂「提案」（proposal）作出定義：係指股東擬於股

121 亦即假設投資人若不支持管理階層，將選擇直接賣出股票之消極心態。See Staff Report, supra note 97, at 392.

122 Gumbs & Ising, supra note 96, at 7.

123 See Adoption of Amendments Relating to Proposals by Security Holders, Exchange Act Release No.

12999, Public Utility Holding Company Act Release No. 19771, Investment Company Act Release No.

9539, 1976 SEC LEXIS 326 (Nov. 22, 1976) [hereinafter “1976 Release”]; see also Welter, supra note 45, at 1987.

124 See Amendments to Rules on Shareholder Proposals, Exchange Act Release No. 34-40018, 1998 SEC LEXIS 1001 (May 21, 1998).

125 See Brown, supra note 115, at 161-162.

126 See id. at 162 & 169.

127 See Gumbs & Ising, supra note 96, at 13-14.

128 See LOSS ET AL, supra note 102, at 725-726.

東會上報告、對於公司採取相關行動之建議或要求，且包括對於提案之支持說明 文件；股東並應盡可能表明其希望公司遵循之做法等。

此外，Rule 14a-8 中，除正面規定股東應符合之形式要件外，亦反面規定各

此外，Rule 14a-8 中，除正面規定股東應符合之形式要件外，亦反面規定各