股東提案權之制度概述

事實上，股東提案權並非由於近期提倡股東權之強化及股東行動主義之出現 始誕生之產物。以美國為例，早在 1940 年代，立法者即意識到，公司經營者因掌 握企業資源，於委託書之徵求及股東會召開程序等方面均占有優勢，甚至有濫用 權限而對股東不利之情形，遂授權給 SEC 制定委託書規則（Proxy Rules）、並給 予股東提案權，要求公司經營者應充分揭露股東提案之資訊，藉以保護股東、促

28 見金融監督管理委員會證券期貨局（2018），《新版公司治理藍圖（2018-2020）》，頁 23。

29 見劉連煜，前揭註 10，頁 18。

30 見金管會證期局（2013），《2013 強化我國公司治理藍圖》，頁 32-34；亦見金管會網站

（02/05/2015），〈新聞稿：金管會近年積極推動強化維護股東權益之各項措施〉。

31 見金管會證期局，前揭註 28，頁 21-23。

32 整體而言，均更加有利市場派股東挑戰公司派經營者。參見楊岳平（2018），〈評析公司法修

正對股東行動主義的影響〉，《月旦裁判時報》，第 76 期，頁 63-71。

進股東民主、並改善公司治理等等³³；其後於 1970、1980 年代股東行動主義興起 後，亦成為行動派股東所利用之法律工具，用來對公司傳達意見。

而雖然過往曾有股東提案權之存廢爭辯，然發展至今，股東提案權實已廣為 各先進國家公司法制所採用，而蔚為主流。以 OECD 於 2019 年以其會員國及二十 國集團（Group of Twenty，下稱「G20」）之會員國等國家為調查標的所出具之 公司治理概況為例，所有 OECD 與 G20 之國家，均設有股東提案權之制度，僅制 度設計之具體細節上，如資格門檻、提案範圍有所差別而已³⁴。以下即介紹股東 提案權所能帶來的幾個主要功能。

第一款 積極促進公司民主

身為公司之所有權人，股東就公司之決策過程，應扮演一個積極意義的角色，

故就公司議案之準備，董事會並不應該享有專屬之控制權，而排除股東之參與。

股東提案制度允許股東向其他股東及經營者提出所關心的議題，討論並決定之，

此即為公司民主之實質內容、具體展現，同時亦保護股東在公司治理中實際參與 之權利³⁵。

而當股東得以提案後，長期發展之下，對於公司經營者而言，股東提案所形 成的共同觀點，亦可作為公司經營者之訊息傳遞裝置（signaling device），使其 瞭解股東所熱烈關切之議題為何，並做出相關回應，例如當某類提案常被提出且 均獲一定程度之支持時，經營者即知其可能須較為審慎地對待該提案³⁶，隨後更 加重視股東利益，進而降低代理成本。

第二款 敦促公司社會責任

33 詳見第三章、第一節、第一項。另，較早賦予股東提案權之國家尚有英國，其於 1948 年公司法

（the Companies Act 1948）中規定股東提案制度，併此敘明。

34 OECD, OECD Corporate Governance Factbook 2019, 64-65 (2019).

35 見張心悌（2005），〈股東提案權之省思——兼以代理成本與 Arrow 定理觀察之〉，方嘉麟

（等著），《賴英照大法官六秩華誕祝賀論文集——現代公司法制之新課題》，頁 287，臺北：

元照。

36 See J. Robert Jr. Brown, Corporate Governance, Shareholder Proposals, and Engagement between Managers and Owners, 94 DENV.L.REV.ONLINE 300, 309-311 (2017).

對於社會價值的形成與強化，如公司社會責任之貫徹，股東提案制度亦貢獻 良多。藉由其運作，可使公司經營者在面對各種爭議時，採取更符合社會大眾對 公司之期望，如社會公益之促進、生態環境之維護與勞動條件之合理化，以落實 公司之社會責任觀念。是以，股東提案權可謂是貫徹公司社會責任的一項重要制 度³⁷。

雖然股東就社會責任相關之提案在短期而言似將增加公司負擔，如討論該提 案之程序與實際改善之成本等，惟長期觀察亦可能具有經濟上之效率，因若公司 未能經由股東提案注意到系爭問題，未來尚可能導致政府介入、消費者之抵制，

而就該結果所付出之成本相較於股東提案制度可能更為嚴重³⁸。 第三款 提供完整資訊揭露

股東提案權制度之設計上，均須讓股東之提案以適當方式公開並得以被其他 股東所獲知，如此方得與其他股東有效溝通，促使公司經營者就該議案解釋其觀 點；股東亦得藉由議案之提案與討論，瞭解其他股東與公司經營者之想法，並決 定其投票意向，甚至提供市場上之投資人有關公司之未來政策走向，而將該資訊 列入其投資決策之考量³⁹，又，一旦該等資訊得被公開，亦可附帶減緩股東與公 司經營階層間資訊不對稱之問題。

第四款 解決少數立法怠惰

此外，在美國實際發展經驗中，有學者觀察到，股東提案中之某些社會性提 案，可在立法者尚未有所作為（無論是不願或不能）之前，使公司率先對某些議 題進行處理或表達立場，而形成該議題之備用救濟（fall-back remedy）機制。例 如美國之雇用反歧視法案（Employment Non-Discrimination Act, ENDA）至今雖仍 尚未於國會通過，但有許多公司均已因為股東之提案而採用禁止因員工性傾向而 予以歧視之措施；而對於公司政治捐贈之揭露，目前雖無法規強制，但也有許多

37 劉連煜（2007），〈公司社會責任理論與股東提案權〉，《台灣本土法學雜誌》，第 93 期，頁

190-191。

38 見張心悌，前揭註 35，頁 288-289。

39 見張心悌，前揭註 35，頁 289。

股東提案要求公司揭露其政治捐贈之資訊⁴⁰，顯示股東可藉由提案自發性地就某 些法律上未規定之議題提出解決方案。

第五款 提升公司績效表現

附值一提者，實證研究上，股東提案權對於公司績效係以正面影響居多。例 如，有研究指出，股東提案後對於公司之股票報酬大致呈正面影響，因較易受到 股東提案之公司，其企業表現與公司治理結構通常較差（如經營者利用反敵意併 購條款以鞏固經營權、董事會效率不彰、經理人激勵不足等），且這些因素也是 股東提案之主因，與股東為個人利益而提倡特定事項較無關⁴¹；而縱然亦有顯示 股東提案對於公司而言，無論期間長短，均無顯著之正面影響，惟似無顯示有負 面影響者⁴²。

第二項 股東提案制度之侷限性

承上第四款所述，股東提案固可使股東自發性地提出相關議題以在一定程度 上減緩立法怠惰之問題，然此終究須視個別、逐家公司之股東是否願意提案或公 司是否願意有所作為，且各公司所採行之具體措施亦不一；是以，就某些特別要 求 各 公 司 間 應 具 可 比 較 性 或 統 一 標 準 之 事 項 ， 尤 其 就 非 財 務 資 訊 如 ESG

（Environmental, Social and Governance）資訊之揭露而言，若立法者或行政機關 有意推動或改革之，較有效率之方法仍須直接透過立法或行政規則方式加以制定，

始能讓不同公司間有一標準化之揭露方式——此即並非股東提案所能替代⁴³。

40 See Margaret V. Sachs, Social Proposals under Rule 14a-8: A Fall-back Remedy in an Era of Congressional Inaction, 2(3) UCIRVINE L.REV. 931, 937-939 (2012).

41 See Bonnie Buchanan, Jeffry M. Netter & Tina Yang, Are Shareholder Proposals an Important Corporate Governance Device? Evidence from US and UK Shareholder Proposals 5-6 (Mar. 2, 2010), available at https://ssrn.com/abstract=1572016; see also Luc Renneboog & Peter G. Szilagyi, The Role of Shareholder Proposals in Corporate Governance, 17(1) J.CORP.FINANCE 167, 168 (2011).

42 See Paul Rose, Shareholder Proposals in the Market for Corporate Influence, 66(6) FLA.L.REV. 2179, 2195-2197 (2014).

43 See generally Virginia Harper Ho, From Public Policy to Materiality: Non-Financial Reporting, Shareholder Engagement, & Rule 14a-8’s Ordinary Business Exception, 76(3) WASH.&LEE L.REV. 3 (2019). 此外，亦有學者針對政治捐贈（political spending）之資訊揭露，主張透過股東提案所為 之自願性揭露，亦無法取代強制性揭露所具有之標準化、可比較性等等。See Lucian A. Bebchuk, Robert J. Jr. Jackson, James D. Nelson & Roberto Tallarita, The Untenable Case for Keeping Investors in the Dark, 10(1) HARV.BUS.L.REV. 1, 24-34 (2020).

與此呼應者，實證研究曾指出若股東對於公司營運及資訊之不確定性愈高，

則愈會箝制股東之決策過程，減少其對股東提案之投票意願，進而降低股東提案 之通過率；此時股東將尋找資訊之替代來源，以緩和此一現象，而替代來源則包 括，具可比較性之同儕企業資訊、或來自資訊中介者如市場分析師或媒體之資訊 等⁴⁴。因此，舉例而言，若公司僅透過股東提案來揭露非財務資訊，且權責單位 尚未要求統一之揭露標準，則當股東對公司揭露之非財務資訊有所疑慮時，其可 能即無法找到適當之替代資訊，反而連帶降低股東相關提案之投票率與支持率。

第三項 立法政策上之必要考量 第一款 股東應符合之要件

賦予股東提案權利後，由於相關之股東會作業程序（包括將股東提案內容通 知各股東）與其相關成本仍須先由公司負擔，此時就可能產生提案股東搭便車

（free rider）之問題，亦即，因提案股東不須負擔提案成本，故實際上係將該成 本轉嫁於公司或其他股東身上⁴⁵，而可能造成股東濫用。為避免此一問題，通常 會要求股東符合某些特定資格條件始能提出股東會議案。

舉例而言，最常見的條件之一即為持股數量之最低要求，蓋假使要求股東必 須證明對於公司擁有足夠比例之財務上利害關係，則表示提案股東具有一定之代 表性而可正當化公司對於提案費用之負擔、並減少提案股東利用公司費用搭便車 之僥倖心理，且由於公司所負擔之成本亦為提案股東投入資本之一部，故尚可促 使股東更有效率地設計其提案內容，以免浪費公司資源⁴⁶；又例如提案數目與字 數之限制亦可有效減少公司之寄發提案之成本、並避免股東濫用其權利而提出過 多或過於冗長之議案以致癱瘓議事等。不過，此門檻也不宜過高，蓋若提案股東 個人成本大於其因提案可獲得之利益，即使該提案可增加所有股東之整體利益，

股東亦無誘因提出⁴⁷。

44 See Xiao Li, Jeffrey Ng, & Hong Wu, Uncertainty, Information, and Shareholder Democracy: Evidence from Voting on Shareholder Proposals 1-7 (Jun. 9, 2019), available at https://ssrn.com/abstract=3066006.

45 See Eric A. Welter, Shareholder Proposal Rule: A Change to Certainty, 60(6) GEO. WASH. L. REV. 1980, 1995-1996 (1992).

46 See id. at 2014-2015.

47 見張心悌，前揭註 35，頁 292。

相對於上述係將提案成本費用交由公司負擔，另一種政策選擇為要求提案股 東自行負擔相關成本費用，若然，則相關資格門檻之限制即可加以放寬，尤其提

相對於上述係將提案成本費用交由公司負擔，另一種政策選擇為要求提案股 東自行負擔相關成本費用，若然，則相關資格門檻之限制即可加以放寬，尤其提