第三章 我國行政機關公務人員考績制度
第三節 考績法制現況面臨挑戰
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果，例如不得參加陞遷，以及無法晉升高一官等之身分上不利 結果等，就此而言，現行考績制度下之考列丙等實已侵害到受 考人之服公職權利，其屬行政處分應無疑義。
綜上，儘管最高行政法院認為「一次作成連續 4 年丙等之考績評定」，
對於受考人權益影響重大，而允許受考人提起行政訴訟，已有嘗試跳脫傳 統見解之趨勢，但實務上仍認為單一年度之一般年終考績丙等處分，非屬 足以改變公務人員身分關係，於公務人員權利未有重大影響，而劃歸內部
「管理事項」，公務人員對之不得提起司法救濟。本研究以為，此種見解 忽略丙等處分對公務員除了具有次年度無法晉敘俸級之不利效果外，尚有 無法獲得獎金、陞遷等間接不利影響，且遭丙等處分之受考人不僅最近一 年內權益將受侵害，其次年度或以後的薪給與晉升亦連續受到影響，實已 侵害公務員服公職權利，故年終考績丙等決定應定性為行政處分，賦予受 考人有提起復審與行政訴訟救濟之機會。
第三節 考績法制現況面臨挑戰
考績制度是人事行政諸多學理中，理論與實務落差極大的一環，考績 制度實施的情形，存在著許多缺失。考績本著「綜覈名實、信賞必罰」之 旨，期能激勵公務人員勤勉任事，從而提昇公務機關整體績效。尤其在績 效導向的理念下，應該從宏觀的角度檢視現行考績問題所在，以實現個人 價值、組織價值及公益價值。
現行考績制度無法達成獎優汰劣之目的，其缺失主要係人為及技術上 之因素所致，其原因為考績法規不夠周延、考評人執行態度及受考人之考 核觀念等因素為主要之關鍵，是以，本研究擬從考績整體方面、制度規範 方面、實施內容程序方面及結果運用方面等四方面加以分析檢討。
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第一款 考績整體方面
一、考核觀念有待釐正
由於我國以往行政文化注重人情及形式主義，其表現出來的行政行為 模式，反應在考績上，為缺乏客觀性，未能竅實考核，考核常不依據個人 之工作表現，而依部屬的忠誠度，順從度，欠缺理性、功績、事實取向等 理念，致考績結果未能充分反映公務人員之實際工作績效與能力。考績制 度執行過程中，最重要的是人的態度與行為，即使制度設計再好，沒有正 確觀念，仍難於達到績效管理目標。我國目前機關及個人普遍存在下列觀 念亟須端正：
（ 一）部分 機 關 首 長 或 主 管 人 員 不 能 克 盡 考 核 權 責 ， 或 受 人 情 包圍，重視「關係取向」，所謂「有關係就沒關係，沒關係
就有關係」，或因個人偏見，甚至故意偏袒不公，致使考核 功能難以完全發揮。
（二）考評人是一個獨立個體，具有好惡感覺，有其主觀思想，實難 擺脫主觀因素，導致某些人員的績效不見得優良，仍然是年年 考列甲等，而產生「鐵甲武士」現象；或是考評人未重視考績 功能，平時疏於考核，視考績為「例行公事」，難以摒除「形 式主義」，影響考績業務之進行與考績結果之客觀與公正。
（三）受考人僅重視考績結果之獎金與晉級升等。考核結果如非甲 等，即使自我表現未盡理想，往往亦不能自我反省，檢討改進 缺失，增強自我能力，反而埋怨考評人考核不公，或是歸罪考 績制度不合理，而忽略考績有其積極意義與功能。
二、考績目的有待確立
考績不僅評價過去的表現，同時也有改變行為、發展未來的目的。考績 目的不同，決定考績之功能，亦影響考評效果與結果。究竟我國考績制度 建立在「非競爭性原則」或「競爭性原則」，亦有待釐清。前者的設計應
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沒有同官等比較，也沒有等弟比例設限，只是比較個人過去的績效；後者 則採相對標準設計，必須有比較的基礎，可能是同一單位、相同官等或性 質相近的機關。現行考績法對於考績制度目的之定位為「綜覈名實、信賞 必罰」，其目的究竟是考評個人過去表現，還是評鑑未來發展潛能，是重 視適才適所，還是需再加強能力，這些基本理念都將影響制度設計與修法 方向。
三、績效考評制度問題
現行公務人員考績講究整體適用的公平性，績效衡量的對象以全體公 務人員為比較範圍，而非以單位或機關為比較範圍。前者雖可增加公務人 員心理上的公平感受，但容易產生績效考評上的問題。後者則容易使不同 機關或單位部屬產生不公平的感受，但卻較能提升考績的效度，也較易根 據機關的特性訂定績效指標。此外，現行考績的評量項目包括工作、操行、
學識、才能 4 項，係以個人人格特質為主，在學理上屬於「個人導向的評 量制度」（ person-based rating system) ，相較於「績效導向的評量制 度」（Performance-based rating system）65根據個人特質、組織目標、
資源多寡、外在環境等標準來衡量，前者固然較為簡便且節省經費，但也 比較沒有信度和效度，無法直接做為改變行為、提升團隊績效的工具。
考績的本質在於績效的評估，且其目的又是為了提昇生產力，促進組 織目標的達成，因此未來在衡量方法上，宜增加多元的評估設計，以增加 考績的正確性與客觀性。
四、績效衡量具困難度
由於每位公務員負責的業務不同，環繞工作的環境因著時間而改變 時，難以判斷 A 公務員的績效是否比 B 公務員好。對於從事大量定型化工 作的庶務部門，或許可能可以分辨績效優劣，然而，對於從事企劃法案部 門，要分出績效高低則有困難。例如：A 科長負責企劃並如期完成法案，B 科長則未能完成，由於企劃本身內容相異，所處之環境或在野黨對立的政
65 余致力等，同前引註 29，頁 36。
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治狀況、立法院審議動向亦有很大不同，兩種極端差別的境遇，A 科長負 責的企劃法案當然完成，B 科長所負責的企劃法案則可能是任何人均是無 法完成的景況。
以現行考績的評量項目「工作」為例，主管以績效判斷的考評方式本 質即具有困難度。受考人在所處環境與條件之努力程度，應該是考評須側 重的觀點，而實際運作卻可能受到現實情況影響，導致難以正確考評。是 以，績效考評困難之處，在於變動的環境與條件下，如何衡量努力程度。
因此，造成某些業務之工作績效，於實務上難以有極大的區辨性。
五、整體能力難以衡量
相較於工作績效，業務完成能力似乎較為容易。以現行考績的評量項 目「學識才能」為例，有人先天具有談判交涉能力、邏輯分析能力強、學 習廣泛知識技能，因此，因應個別學識能力之高低情況，而加以區別評分 比較容易。然而，區辨學識才能的困難之處在於，是否能區別綜合各種能 力後之整體能力。A 可能具有談判交涉能力，卻不擅長製作文書，C 可能 學識技能不如 B，但歸納能力卻是一流，或是資深年長者資訊科技運用能 力不如資淺年輕者，但熟悉工作流程，工作經驗較為豐富，此時主管能否 針對三人學識能力高低排序即有問題，實務上並未有整體能力之衡量標 準，這是學識才能無法正確考評的原因。
六、人事任用上的問題
為維護身心障礙者之工作權益，及保障原住民之就業機會，依規定，
各政府機關有進用身心障礙者66及原住民67之定額比例限制，而實務上，對 於是類人員之考核，並未訂有特殊之衡量標準，而是採行與一般人員共同
66 參見身心障礙者權益保障法第 38 條規定：「各級政府機關、公立學校及公營事業機 構員工總人數在三十四人以上者，進用具有就業能力之身心障礙者人數，不得低於 員工總人數百分之三。」
67 參見原住民族工作權保障法第 5 條第 3 項：「原住民地區之各級政府機關、公立學校 及公營事業機構，進用須具公務人員任用資格者，其進用原住民人數應不得低於現 有員額之百分之二。」
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考評的方式，其作法是否妥適。此外，隨著政府政策及施政環境不斷變化，
現代公務必須因應調整業務目標及內容，以符合人民期待。對於某些適應 力較低，能力無法達到新型態業務需求者，除了藉由訓練進修予以培植 外，考績制度似宜配合人事任用制度之需要，賦予處理不適任現職人員之 機制。
第二款 制度規範方面
現行考績法制至少有如下之缺失，致使考績結果之正確與公平性受到 質疑：
一、考績等第未設定一般標準
公務人員考績法僅於其施行細則訂定考列甲等的特殊條件及一般條 件，未訂定等次人數比率，致使各機關考列甲等人數比率不斷攀高，直至 89年為止，全國公務人員考列甲等人數比率高達 89.9 ％。自90年銓敘部 及行政院人事行政局乃以部局首長聯名箋函，請各機關首長配合依考列甲 等人數比率以75％為上限共識辦理迄今，依表9考績結果統計得知，各機 關每年均有約75％受考人考列甲等，至於考列丙等則少之又少，約為 0.1%-0.2%。由於考列甲等人數是乙等的3倍(甲等75%、乙等25%)，使得考 列甲等的人不認為是一種榮譽，考列乙等的人卻自認為相當委屈。而日本 的人事評價制度，則依不同職位設計評價等級，並分別界定各個職位的標 準等級。我國考績並未明定那一個等第是標準，似可參考日本的作法，在 甲等人數有比例限制的情況下，使公務員知悉考績結果可據以比較的一般 標準。
二、考評程序未透明公開
公務人員考績法第 20 條規定，辦理考績人員對考績過程應嚴守秘密，
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