公務人員考績制度之立法變革 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文指導教授：詹鎮榮博士. 立. 政治大. The Legislation Reform. ‧. ‧ 國. 學. 公務人員考績制度之立法變革. n. al. er. io. sit. y. Nat. of the Civil Service Performance Evaluation System. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：劉英美中華民國一百零一年一月十七日.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝. 辭. 大學畢業即順利踏入公部門服務，一直很希望能再回到校園讀書。感謝母校政大，打開這扇窗，讓我這不懂法學為何的人，可以帶職進修，追求自我理想。本篇論文得以完成，最應該感謝指導老師詹鎮榮博士的指導。從題目的選定、論文架構、資料的取捨、章節編排等，給予明確的方向。在職工作繁忙，不時藉由電子郵件請教問題，老師總是不厭其煩地回答，給我加油打氣。當我把論文結論寄給老師過目後，也主動關心我預計畢業時程，. 政治大要，幫助我順利達成在學期結束、農曆過年前完成口試的心願。立承蒙口試委員劉宗德老師、陳淑芳老師在口試時對本論文的指正，精提醒我事先該注意的事情，體諒我在職勞頓，儘量在時間上配合我的需. ‧ 國. 學. 闢的見解，啟發我論文的盲點，使我受益良多。感謝劉老師在日文翻譯上的指導，還有口試時，循循善誘啟迪我如何論述。過年前業務非常繁多，. ‧. 年節放假前加班回家，竟收到陳老師寄回我的口試論文本，翻閱其內，還. Nat. sit er. io. 感溫馨。. y. 有陳老師的意見、眉批及錯字修正等註記，再加上幾行鼓勵的話，令我倍. n. 剛踏入法學之門，一點底子也沒有，上研究所的課好像「鴨子聽雷」， a v. i l C n 感謝同學們彼此分享心得，互相打氣，提供資訊，使我順利通過每個學科， hengchi U 漸漸進入狀況而有所領悟。能在校本部環山附近學習，真是美妙幸福之. 至，尤其有半年之久，利用週六下午課輔結束，和美吟相約沿著楓香步道繞後山尋幽。還有，聽了董保城老師、楊淑文老師的分享，真想親自到德國走訪；回味「小劉」老師的憲法，聽他深入淺出認真地介紹憲法基本原則；「大劉」老師的行政法，會讓你整學期相當充實，功力大增，因為他的作業與其他老師相比是加倍的。當然，「小詹」老師認真治學的態度是遠近馳名的，行政法課程教學更是不分天南地北，口碑絕佳。完成一件事是快樂的，只嘆我的法學涵養不足，論文深度不夠。利用三個月在辦公室午休時間翻譯日本人事評價相關資料，限於論文篇幅，只. .

(4) 能引介日本中央及首都東京的制度。有機會我會繼續整理文獻資料，介紹日本長野市、牛久市、新潟縣、羽咋市、東かがわ市、岐阜縣、稻城市等地方公共團體的規定與制度。要說明的是，求學期間適逢行政院推動政府組織再造，本人很幸運地負責服務機關編制員額、任免改派、新機關籌備小組事宜及對外聯絡窗口等業務，一直有預感立法院會趕在 101 年 1 月休會前通過所在機關的組織法，屆時會忙到無法兼顧課業，只好趕在就讀二年多就提交論文。是以，本論文是在有限時間、有壓力下、有限理性的產物，有許多內容是可再加以思辯發揮。果然口試完，我就接獲通知隨時待命，組織法忽然啟動施行，. 政治大. 措手不及處理機關改制後全部重來一遍的人事重整作業，使我不得不延宕口試後修改論文的時間。. 立. 獲得家人的支持，才能在忙碌的工作之餘，再回學校進修。特別謝謝. ‧ 國. 學. 四姊玉真老師，幫忙我作論文校閱。還有，親愛的哲錦弟兄、銘錄弟兄、永明弟兄、清河弟兄、麗娟姊、淑真姊、秀霞、文玲，你們如同雲彩圍繞. ‧. 著我，以及我最關心的活力伴加恩、主恩、永瀚、曉虹、雅虹、孟辰、孟. y. sit er. io. 的！. Nat. 彥，我們相約等我研究所畢業要規劃行程帶大伙兒去相調，我一定會實現. 回想短暫的研究所學習過程，感覺仍意猶未盡、留連忘返。所以趁口 a. n. v i l n Ch 試完，懇求老師同意我回校旁聽，雖然「大劉」老師勸我別傻了。不過， engchi U 幸好寫這篇謝辭時，我還在旁聽行政法相關課程，否則我的筆觸恐怕會有點感傷。. 法學浩瀚，令人著迷，無怪乎吸引無數「英」雄「美」人兢折腰! 劉英美謹誌 2012 年 4 月. .

(5) 摘. 要. . 我國考績法第2條規定，公務人員的考績應本「綜覈名實、信賞必罰」之旨，作準確客觀之考核。揭櫫考績應公平公正執行之精神；考績是主管人員對於部屬效率的評算，以為評定工作之優劣，乃是人力資源管理的重要參考指標，惟考績在各機關實務運作卻是人事管理制度中發揮作用力最弱的一環。公務人員考績法修正草案於99年4月函送立法院審議前，即引起法學界討論，其中最受各界關注及引發爭議者分別為：明定各考績等次之比例. 政治大. 限制，考績列丙等人數比例不得低於百分之一至百分之三。本研究經由考. 立. 績理論、現行考績制度面臨挑戰，以及從憲法之服公職權保障、法律明確. ‧ 國. 學. 性原則、正當法律程序原則及比例原則等基本權理論與權力分立制度等方面，探究強制考列丙等規定之合憲性問題。此外，以日本作為研究對象，. ‧. 試著與我國的考績制度做比較分析，並舉出日本首都東京之實施情形，提. sit. y. Nat. 供我國借鏡。最後提出具體建議，作為公務人員考績制度健全發展之參考。. io. er. 本論文共有六章，各章的重點內容如下：. 第一章闡述本研究的研究動機與目的，並界定本研究的研究範圍與限. n. al. 制，說明本研究的論文架構。 C. hengchi. i n U. v. 第二章公務人員考績制度之理論基礎，考績在本質上是政府為達成施政目標，評估績效所設計出來的一種行政技術，仍屬公共行政之一環，故本章主要從公共行政學之觀點加以論述，內容主要有績效管理與政府再造內容、考績目的與功能、考績理論重點，考績困難與謬誤，績效評核方法與配套措施。第三章我國行政機關公務人員考績制度，則探討我國考績實務運作與修法爭議問題，內容主要有考績法制沿革、現行規範若干重點說明、考績法制現況面臨挑戰、99年考績法修正內容要旨及考列丙等問題探討，其中現行規範重點說明一節，包括考績委員會組織、考績辦理流程、實務考列. .

(6) 丙等理由之歸納分析及丙等救濟制度探討；另丙等問題部分，乃從立法限制人事權之界限、憲法相關原則、強制丙等比例之負面影響及考績丙等救濟問題等方面，加以探討修正草案丙等比例設限，在法理上之妥適性。第四章則介紹日本一般職公務員人事評價制度，內容主要有日本公務員人事評價制度改革緣起、法令規範、評價制度之活用、東京都人事評價實務案例及日本公務員人事評價制度實施成效與檢討。第五章我國與日本公務員考績制度之比較，主要係就我國與日本考績制度中重要之相異規定與作法作一比較分析。比較的內容主要有法令規定、實施內容、實施程序、結果運用等方面。. 政治大供業務主管部門與立法機關參考之法規範修訂方向。立. 第六章結論與建議，總結全文，並提出未來考績制度設計之建議及可. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. 關鍵詞：. n. a. i n U. l C 效管理、績效評核、人事評價、人力資源管理. hengchi. . er. 考績評定、考績結果、考列丙等、特別權力關係、復審、服公職權利、績. v.

(7) . 目. 次. 第一章緒論 ............................................. - 1 第一節研究背景與動機 ................................ - 1 第二節研究目的 ...................................... - 3 第三節研究範圍與限制 ................................ - 4 第四節研究方法 ...................................... - 5 第五節論文架構 ...................................... - 6 第二章公務人員考績制度之理論基礎 ....................... - 9 第一節績效管理與政府再造 ............................ - 9 第二節考績目的與功能 ............................... - 13 第一款考績目的 ................................. - 14 第二款考績功能 ................................. - 15 第三節激勵理論與考績 ............................... - 20 第一款激勵意義 ................................. - 21 第二款激勵理論 ................................. - 21 第四節考績困難與謬誤 ............................... - 25 第五節考績評核之標準與方法 ......................... - 27 第六節小結 ......................................... - 33 第三章我國行政機關公務人員考績制度 .................... - 37 第一節考績法制沿革 ................................. - 37 第二節考績法現行規範之若干重點說明 ................. - 41 al v i 第一款考績委員會組織 ............................ - 41 n C U h .............................. 第二款考績辦理流程 - 42 engchi 第三款實務作業考列丙等之認定情形 ................ - 51 第四款考績丙等救濟制度探討 ...................... - 55 第一目公務員與國家間法律關係之演變 .......... - 56 第二目實務及學說見解 ........................ - 57 第三節考績法制現況面臨挑戰 ......................... - 62 第一款考績整體方面.............................. - 63 第二款制度規範方面.............................. - 66 第三款實施內容方面.............................. - 69 第四款實施程序方面.............................. - 70 第五款結果運用方面.............................. - 71 第四節 99 年考績法修正內容要旨 ....................... - 73 第五節考列丙等問題探討 ............................. - 84 第一款立法限制人事權之界限 ...................... - 84. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. . I. -.

(8) . 第二款草案強制考列丙等比例之合憲性問題 .......... - 86 第一目基本權侵害 ............................ - 87 第二目權力分立制度破壞 ..................... - 103 第三款草案強制考列丙等比例之負面影響 ........... - 104 第四款草案考績丙等之救濟問題探討 ............... - 106 第六節小結 ........................................ - 108 第四章日本一般職公務員人事評價制度 ................... - 111 第一節改革緣起 .................................... - 114 第二節法令規範 .................................... - 116 第三節活用評價制度 ................................ - 118 第一款評價基本原則............................. - 118 第二款評價方法 ................................ - 121 第三款評價程序 ................................ - 124 第一目人事評價紀錄 ......................... - 124 第二目定期評價 ............................. - 128 第三目特別評價 ............................. - 134 第四目人事評價之陳情 ....................... - 136 第四款評價結果 ................................ - 137 第一目活用於任免上 ......................... - 137 第二目活用於給與上 ......................... - 143 第三目活用於人材培育上 ..................... - 146 第四節實務案例 .................................... - 147 第一款日本東京都一般公務員人事考課制度 ......... - 147 第二款日本東京都管理職人事考課制度 ............. - 155 al v i 第五節實施成效 .................................... - 167 n Ch U engchi 第一款檢討 .................................... - 167 第二款調查結果 ................................ - 169 第一目評價試辦結果調查 ..................... - 169 第二目第四次評價試辦結果調查 ............... - 172 第五章我國考績制度與日本人事評價制度之比較分析 ........ - 175 第一節法令規定方面 ................................ - 175 第二節實施內容方面 ................................ - 177 第一款考績種類 ................................ - 177 第二款考核項目與細目........................... - 178 第三款考績等次 ................................ - 181 第三節實施程序方面 ................................ - 183 第一款考績辦理 ................................ - 183 第二款評鑑方法 ................................ - 184. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. . II. -.

(9) . 第三款考績結果公開............................. 第四款委員會機制............................... 第四節結果運用方面 ................................ 第一款獎懲結果 ................................ 第二款淘汰機制 ................................ 第五節小結 ........................................ 第六章結論與建議 ..................................... 第一節結論 ........................................ 第二節建議 ........................................ 第一款制度面之改進建議......................... 第二款法制面之改進建議......................... 參考文獻 ............................................... -. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. III. i n U. v. 185 186 187 187 188 192 195 195 197 197 199 207. -.

(10) . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i n U. v.

(11) . 表（圖）次 . 圖 1 績效導向下之個人能力與意願連結圖 .............................................. - 12 表 2 公務人員考績作業之作用與目的....................................................... - 14 表 3 考績應具備功能................................................................................... - 18 表 4 我國公務人員考績之功能................................................................... - 19 表 5 圖式評等、行為定錨評等、行為評量尺度法之比較 ...................... - 30 表 6 現行公務人員考績表........................................................................... - 44 表 7 公務人員考績通知書........................................................................... - 48 表 8 年終考績辦理流程............................................................................... - 50 表 9 92 年至 98 年考績結果統計表 ........................................................... - 52 表 10 公務人員考績法修正重點比較簡表 ................................................ - 77 表 11 新舊考績制度年終考績等次及其獎懲之比較表 ............................ - 80 表 12 修正草案第 6 條之 2 丙等條件與實務案例對照 ............................ - 83 表 13 人事評價制度與勤務評定制度比較 .............................................. - 114 圖 14 4 個面向與人才經營管理 ............................................................... - 115 圖 15 日本公務員人事制度全貌 .............................................................. - 116 表 16 人事評價的基本原則....................................................................... - 119 表 17 評價誤差舉例................................................................................... - 120 圖 18 職位與業績評價的關係................................................................... - 122 圖 19 目標設定過程................................................................................... - 123 表 20 目標管理設定的步驟....................................................................... - 124 al 表 21 能力評價（定期評價）人事評價紀錄表 ...................................... - 125 v i n C h............................................................... 表 22 業績評價人事評價紀錄表 - 127 U i e h n g c .............................................. - 129 表 23 人事評價實施與評價結果活用周期表 24 日本中央一級機關之內部組織層次（以省為例） ...................... - 130 圖 25 面談時間與目標管理接受度關係................................................... - 132 圖 26 面談必須 1 年 3 次示意圖............................................................... - 133 圖 27 人事評價辦理流程(基本型)........................................................... - 134 表 28 特別評價（能力評價）人事評價紀錄表 ...................................... - 135 表 29 日本中央機關人事評價陳情商談與陳情處理程序 ...................... - 136 圖 30 日本地方公共團體人事評價陳情處理流程 .................................. - 137 圖 31 日本公務員陞遷等級層次 .............................................................. - 138 圖 32 日本公務員陞遷與俸級晉升層次 .................................................. - 144 表 33 東京都一般公務員人事評價等級評語表 ...................................... - 149 表 34 東京都公務員目標成果表 .............................................................. - 152 表 35 東京都一般職業績評價表 .............................................................. - 153 -. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. . V.

(12) . 表表表表表表表表表表表. 36 東京都一般職異動申報表 .............................................................. - 154 37 東京都管理職職務紀錄表 .............................................................. - 156 38 東京都管理職異動申報表 .............................................................. - 158 39 東京都管理職人事評價受考人及考評人情形 .............................. - 160 40 東京都管理職業績評價之目標達成度判斷標準 .......................... - 163 41 東京都管理職業績評價之評價標準 .............................................. - 163 42 東京都管理職能力評價之評語說明 .............................................. - 164 43 東京都管理職綜合評價之評語說明 .............................................. - 165 44 東京都管理職綜合評價之分配比率 .............................................. - 166 45 我國公務人員考績制度與日本人事評價制度比較簡表 .............. - 190 46 新、舊考績制度及本研究建議之獎懲結果比較表 ...................... - 206 -. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. VI. i n U. v.

(13) . . 第一章第一節. 緒論. 研究背景與動機. 現行公務人員考績法未規定年終考績考列等次之人數比例，而是由考試院銓敘部與行政院人事行政局會銜函請各機關於辦理考績評定作業時，以年終考績甲等比例不超過 75%為原則。根據銓敘部統計，近十年來. 政治大. 各機關公務人員年終考績甲等人數比例幾乎均接近 75%，年資較淺或新進. 立. 同仁考列乙等比例有偏高趨向1。. ‧ 國. 學. 我國考績法第 2 條規定，公務人員的考績應本「綜覈名實、信賞必罰」之旨，作準確客觀之考核。換言之，希望透過考績制度之執行，以有效考. ‧. 核公務人員之實際工作表現，並作為公務機關進行資源配置等管理作為之. sit. y. Nat. 依據。然研究指出，許多機關首長在考評員工績效表現時，不可避免地，. io. er. 容易受到其他與工作表現無關之因素影響，諸如人情壓力、與主管之親近程度等。甚而，受到現行制度之限制，或是主管未能落實平時考核之紀錄. al. n. v i n 工作，以致於缺乏足夠資訊區別受考人之表現差異，必須透過其他標準給 Ch engchi U 予考績成績，以官等、職等、年資、性別、當年度升官等與否、新進或次年度離職之身分等「潛規則」進行考評2。考證我國歷史，考績制度自古行之，首見於典籍者，為尚書舜典所載。現行公務人員考績法自民國 76 年施行迄今，歷經 4 次修正，考試院與銓敘部為因應外在政經社文環境鉅變，再次啓動考績法修正，於 99 年 4 月函送立法院審議前，即引起法學界討論，其中最受各界關注及引發爭議者                                                         1. 2. . 參見陳敦源、蘇孔志、簡鈺珒、陳序廷，論資排輩還是工作表現？年資因素對於我國公務人員績效考評影響之研究，文官制度季刊，第 3 卷第 1 期，2011 年 1 月，頁 77。參見陳敦源主持，「我國考績制度之檢視：從循證理論、正義觀點及參與管理角度檢視」研究報告，考試院研究發展委員會委託研究計畫，2010 年 2 月，頁 1、121-122。 ‐ 1 ‐.

(14) . 分別為：明定各考績等次之比例限制，考績列丙等人數比例不得低於百分之三（其後修正為百分之一至百分之三）3，增訂經考列為丙等者，除第一次應留原俸級並接受輔導改善外，第二次考列丙等者，應降級改敘並輔導改善，第三次則應辦理資遣或依規定退休；另規定後功抵前過之作法，如考列丙等人員經輔導改善，於十年內一年考列優等或連續三年考列甲等時，得抵銷丙等一次。據考試院指出，此次修正較受矚目者為丙等相關規定，各機關考列丙等人數不得低於百分之三，但在二級機關，也就是部會或縣市政府所屬各單位間可彈性調整人數，因此未必各單位都有丙等或丙等須達百分之三之. 政治大了上述增列丙等相關規定及退場機制，尚有增列優等規定，以及增列丙等立. 情形，惟仍引起基層公務員之不安與疑慮。在這一波考績法修正案中，除. ‧ 國. 學. 條件，例如：刑事懲戒、性騷擾、挑撥離間、洩露公務機密、違反行政中立等，然而公務人員協會代表並未完全接受，並主張將草案之丙等「比例 4. ‧. 制」改為「條件制」。. y. Nat. 筆者曾服務於中央部會、各級法院及台北市政府等數種不同性質、不. io. sit. 同層級機關，發現不論中央或地方都面臨相同的考績困境，現行考績制度. er. 似乎在「制度面」、「執行面」、「結果面」確實出現了某些問題，以致未能. n. a. v. l C 達成預期的目的。而且，接觸民間社會人士及行政機關管理階層時，常常 ni. hengchi U. 聽到感嘆。民間社會人士的感想是：公務員待遇穩定，絕少有如民間被裁員的危險，但其行政效率及戮力從公的奉獻精神卻未能相對提高，貪污腐敗與不適任的公務員偶有所聞。至於行政機關一般管理階層人員，則是到了年終打考績期間傷透腦筋，如果考績新制通過，強制施行丙等百分之一                                                         3. 4. . 立法院司法及法制委員會初審修正為「不得低於百分之一至百分至三」，與審查會之原意實有出入。觀委員會原意本欲調降考試院版本所定之 3%固定比率，而改採「1% 至 3%」的上下限框架規範。故正確文義應為「不得低於 1%，高於 3%」。參見詹鎮榮、劉定基，「公務人員考績制度變革後救濟程序如何配套因應之研究」研究報告，公務人員保暨培訓委員會 99 年度委託研究計畫，執行單位：國立政治大學， 2010 年 8 月，頁 31。參見全國公務人員協會網站 http://www.ncsa.org.tw/PCNCSA/news.php?hotsPage=2&newsPage=2，造訪日期：100 年 5 月 18 日。 ‐ 2 ‐.

(15) . 至百分之三的規定，甚至做了最壞的打算，乾脆退休了事。身為人事人員，每年辦理機關同仁之考績，也面對長官的考核，尤其行政院實施員額精簡政策，許多機關人力吃緊，大部分公務人員公務都非常繁忙，由於業務難以量化統計，故個人績效不易區別。據筆者多年來的人事服務經驗，深知到了年終考績作業期間，同事或多或少有一種不安，等到看見考績通知書或發放考績獎金，發現自己被考列乙等，身旁的同事都是甲等，往往造成心理衝擊，而不免質疑：考績作業公平客觀否？工作表現是否受到長官肯定？甚或失去工作動機與組織向心力5。許多機關考績結果出來後，主管人員面對屬下時有種心理壓力，組織氣候顯得非常凝. 政治大. 重。一旦強制丙等百分比率規定實施，再加上執行時產生不公平現象，勢. 立. 必嚴重影響機關工作士氣。. ‧ 國. 學. 綜上所述，為因應國家發展需要，提昇公務人員熱忱任事的服務績效，公務人員考績制度之健全發展，實屬不可或缺的重要環節；筆者有幸. ‧. 躬逢其盛，擔任公務人員考績實務運作之一員，鑒於公務人員考績制度在. y. Nat. 我國歷史上早已有可考，且在我國實施多年，對制度之健全發展自有一份. n. er. io. al. sit. 不可推卸之使命感，遂以此作為本研究之主題。. 第二節 C. 研究目的 n i. hengchi U. v. 考績法修正版本是否能如考試院預期，會不會被認為是換湯不換藥，或是能達到獎優汰劣及激勵人員之預期目標，值得進一步探討。                                                         5. 組織內的員工，通常會應用不同的參照對象，諸如同機關內職司同業務或不同業務的同事，別機關執行同類業務者等，用以評定其所得到的考績等第，是否與他實際所應得的一致。換言之，員工以不同的參照對象及其考績等第來評定考績分配正義的程度，及績效評定是否被認為具有合理性。員工對考績過程是否具有公平正義，十分關注，員工認為考績所達之正義程度，亦影響到他自己的工作滿足感、工作動機、及對所任職組織的向心力。參見林水波，考績正義論，國立中興大學公共行政學系行政學報，第 21 期，1989 年 6 月，頁 2-4。. . ‐ 3 ‐.

(16) . 考績制度不僅為考評公務人員的適任性搭起一條標準線，且可發揮激勵、肯定、陞遷、福利等功能，其重要性不言可喻。考績的功能主要在「獎優汰劣」，如公平執行，應可達到其該有之功能，有助於公務人員內在的價值認知、信念與態度，且間接有助於提高執行公務的品質與效果；如考核不實或不公平，雖有申訴救濟途徑，但嚴重打擊公務人員士氣，間接影響執行公務的品質與效果6。依據「世界經濟論壇」（World Economic Forum, WEF）公布之2010 年全球競爭力排名報告，我國在133個受評比國家中，排名第13名，較2009 年退步1名，而日本卻由第8名進升至第6名7。有鑑於位居東亞的日本，地. 政治大實有必要予以探究比較。日本公務員分為國家及地方公務員，過去考績僅立. 理上與我國鄰近，歷史上與我國有一段淵源，政經社文背景與我國類似，. ‧ 國. 學. 在國家公務員法中作原則性規定，各機關實際辦理考績之情形各異，有些地方公共團體甚至不辦理考績。然而，為順應局勢，日本人事院與總務省. ‧. 聽取建言，致力推行新制，於平成18年（西元2006年）起試辦幾次人事評. y. Nat. 價制度後，遂於平成21年（西元2009年）4月起全國一致採用新的人事評. io. sit. 價制度，廢止實施多年的勤務評定制度，其改革決心可見一斑。. er. 是以，筆者擬以日本作為研究對象。除了介紹日本的人事評價制度. n. a. v. l C 外，試著與我國的考績制度做比較分析，並舉出日本首都東京之實施情 ni. hengchi U. 形，提供我國參考。從而提出具體建議，期能鑑往知來，並作為我國公務人員考績制度健全發展之借鏡。. 第三節. 研究範圍與限制. 本研究係探討行政機關辦理考績評定作業，然因為時間限制，主要聚焦於年終考績部分，亦即不包括另予考績、年終考成、另予考成及專案考                                                         6. 7. . 參見蔡明華，公務人員人格發展與公共服務，文官制度季刊，第 3 卷第 1 期，2011 年 1 月，頁 104。參見世界經濟論壇網站 http：// World Economiic Forum，造訪日期：2010 年 5 月 15 日。 ‐ 4 ‐.

(17) . 績等事項。在人員部分，本研究主要針對一般簡薦委人員，不包括法官、警察人員，公營事業單位人員、醫事單位人員、交通事業單位人員及關務人員。有關考績等次之探討部分，基於外界關注丙等比例設限是否應強制百分之三，因此本研究希望進一步就丙等比例設限，在法理上是否妥適，執行上之困難度，及對於組織氣候造成負面影響等加以探討。至於優、甲、乙、丁等部分，因為衝擊較小，雖兼有論述，但不是本研究關注之重點。對於考試院於 99 年 4 月函送立法院審議，立法院司法及法制委員會審查一讀通過之公務人員考績法草案，尚未完成三讀法定程序，日後是否完全依照考試院所擬版本悉案通過或為大幅度之增刪修改，仍處於不確定. 政治大 99 年 5 月 20 日經立法院一讀通過之考績法修正草案討論研究，此為本研立. 狀態。本研究乃針對我國在 96 年 3 月 21 日修正公布實施之考績制度及. 第四節. 研究方法. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 究之限制。. io. sit. 有鑑於當下我國公務人員考績實際運作之齟齬，有道是「考績年年. er. 過，年年人難過」，復加上99年修法新增強制考列丙等比率規定，勢必對. n. a. v. l C 實務產生更大衝擊。故本研究重點，旨在探討我國現行公務人員考績制度 ni. hengchi U. 實施之現況、問題所在及如何改進，作深入的研究及探討，除採取國內目前學界對公務機關之考績所作之理論為研究基礎外，兼輔以外國制度橫向之比較。本研究擬採取主要研究方法如下：一、文獻分析法就目前國內公務人員考績法令規範、考績法修正草案與立法理由、公務人員相關人事法規、公務人員考績制度之專書論著、期刊論文、研究計畫等加以整理與引伸，並作系統性之論述與探討。另外蒐集有關日本人事評價制度與法令規範，並透過資訊網路索引，搜尋取得日本人事院、總務省網址內與本研究研究議題相關之資訊。是以，本研究擬就國內外與研究. . ‐ 5 ‐.

(18) . 主題相關之研究論文、專書論著、期刊及相關法規等文獻資料，加以歸納整理及研析，以瞭解我國現行公務人員考績制度問題，並作為制度比較分析之依據。二、比較研究法所謂客觀的比較須有相同或相似的環境系絡，否則無法達成比較的實益。然若從另一較實質的角度或面向觀之，將其視為手段而非目的，從比較中發現個別制度的優缺點及特色，則比較的研究途徑實有其必要性。是以，本研究擬以鄰近國家日本為參照的對象，經由對日本公務員法令規範與人事評價制度之研究，以瞭解其實施人事評價制度的概況、經驗及執行. 政治大. 過程等，並就中、日兩國考績制度之差異，加以比較分析，以作為建構我. 立. 第五節. 學. ‧ 國. 國考績制度之參考。. 論文架構. ‧. y. Nat. 本論文主要有三個部分，分別是考績理論基礎、我國考績實務情形及. io. sit. 日本人事評價介紹。由此延伸比較分析中、日制度之相異點，並探討我國. n. al. er. 考績制度未來制度設計與修法方向。以下依序介紹本研究各章的基本架構：. Ch. i. e. i n U. v. ngch 第一章闡述本研究的研究動機與目的，並界定本研究的研究範圍與限. 制，說明本研究的論文架構。第二章公務人員考績制度之理論基礎，考績在本質上是政府為達成施政目標，評估績效所設計出來的一種行政技術，仍屬公共行政之一環，故本章主要從公共行政學之觀點加以論述，內容主要有績效管理與政府再造內容、考績目的與功能、考績理論重點，考績困難與謬誤，績效評核方法與配套措施。第三章我國行政機關公務人員考績制度，則探討我國考績實務運作與修法爭議問題，內容主要有考績法制沿革、現行規範若干重點說明、考績. . ‐ 6 ‐.

(19) . 法制現況面臨挑戰、99年考績法修正內容要旨及考列丙等問題探討，其中現行規範重點說明一節，包括考績委員會組織、考績辦理流程、實務考列丙等理由之歸納分析及丙等救濟制度探討；另丙等問題部分，乃從立法限制人事權之界限、憲法相關原則、強制丙等比例之負面影響及考績丙等救濟問題等方面，加以探討修正草案丙等比例設限，在法理上之妥適性。第四章則介紹日本一般職公務員人事評價制度，內容主要有日本公務員人事評價制度改革緣起、法令規範、評價制度之活用、東京都人事評價實務案例及日本公務員人事評價制度實施成效與檢討。第五章我國與日本公務員考績制度之比較，主要係就我國與日本考績. 政治大定、實施內容、實施程序、結果運用等方面。立. 制度中重要之相異規定與作法作一比較分析。比較的內容主要有法令規. ‧ 國. 學. 第六章結論與建議，總結全文，並提出未來考績制度設計之建議及可供業務主管部門與立法機關參考之法規範修訂方向。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. ‐ 7 ‐. i n U. v.

(20) . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i n U. v.

(21) . . 第二章. 公務人員考績制度之理論基礎. 人力是基本資源，是轉變其他資源，供人類受用必不可少之因素。國家強盛的重要關鍵在於有效益的人群資源，如何開發、運用人力資源是重要議題。考績制度是人力運用過程重要的環節，績效考核制度之規劃與執行則攸關施政品質之良窳及行政機關效能之高低。我國公務人員考績法雖. 政治大. 已規定：考績應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核，但在制. 立. 度設計與實務運作卻有許多問題。衡諸當前政經環境，人民期待政府機關. ‧ 國. 學. 能夠提供高效能及優質服務的情況下，建立一套健全的績效導向的考評制度，實為當務之急。. ‧. 考績在本質上是政府為達成施政目標，評估績效所設計出來的一種行. sit. y. Nat. 政技術，仍屬公共行政之一環，故本章主要從公共行政學之觀點，探討公. io. er. 務人員考績制度之重要理論，然在探討考績制度同時，本研究擬先就績效管理與政府再造內容、考績目的與功能等加以說明。其次，鑑於考績之作. al. n. v i n 用除了區辨優劣、施予獎懲外，主要目的在提高工作成就、拔擢與激勵人 Ch engchi U 才，使人力資源有效運用，故理想的考績制度與有效的激勵措施間具有緊密的關係。是以，本研究主要就與考績制度息息相關之激勵理論加以探. 討，進而論述考績過程可能發生之困難與謬誤，以及應用何種評核方法，有無配套措施值得推展，期能作為我國考績制度改革之啟示。. 第一節績效管理與政府再造在面對新時代的新挑戰，傳統公共行政顯然已欲振乏力，只有透過新公共管理的途徑方能反敗為勝。新公共管理是一種手段，企圖將官僚的、. . ‐ 9 ‐.

(22) . 權威式的作風及消極性民主的政體，轉換成有效率的、回應性及顧客導向的新治理典範8。隨著世界各國掀起一股行政改革的風潮，我國也在進入二十一世紀前，全力建構高效能的政府，行政革新也在這股世界潮流中再度應運而生，引進企管理念，再造政府9，透過企業管理的經驗改進或提昇政府的服務品質。當代民主政體下的政府組織，大多陷溺於「預算赤字」 (budget deficit) 、「績效赤字」 (performance deficit) 、及「信任赤字」 (confidence deficit)的困局中，而最近十幾年來，各先進民主國家所推動的政府再造運動，大抵也都以克服這三項治理問題為核心工作。這三項. 政治大可迎刃而解，因此績效管理立便成為各國政府再造的重點，績效型政府的. 赤字，以「績效赤字」為最重要的問題，若能解決績效問題，其他問題或 10. ‧ 國. 學. 建立，不僅能夠有效改善公務生產力與品質，符合民眾對執政者的期待，同時也可以滿足民意機構要求行政課責的體制問題11。. ‧. 政府再造借用成功的企業精神經營技術，重新建構行政文化、公務人. n. al. er. io. sit. y. Nat. 力、權責歸屬、獎懲制度以及任務目標等層面，期能活化文官體系，大幅.                                                         8 9. 10. 11. . Ch. engchi. i n U. v. 參見孫本初，公共管理，時英出版社，1997 年 11 月，頁 18。政府再造，根據聯合國對行政改革的定義是：「刻意地運用權威與影響力，推行新的措施作為，期以改變行政體系的目標和程序，以達到發展的目的。」參見倪達仁，政治學，雙葉書廊有限公司，2004 年 2 月，頁 11。績效管理自 1990 年中期起在美、英、紐、澳洲等國相繼採用，係指將組織的努力加以整合，以達成組織目標的管理方式，與一般管理不同之處在於其特別強調系統之整合，關注針對組織績效有關的一切面向進行宏觀的控制、審計及評估。主要特點有：（一）詳細闡述明確且可衡量之組織目標；（二）有系統的使用績效指標以評估組織產出；（三）針對個別成員進行績效考核，以調和成員間的努力並正確導向組織目標；（四）透過績效激勵如獎金發放等方式獎勵對組織目標有貢獻者；（五）將組織成員和財政資源分配予以連結，構成年度管理或預算員額；（六）針對每一規模循環的結束予以定期考核，透過反饋改善新循環。參見孫本初、賴維堯，行政學辭典，一品文化出版社，修訂一版，2008 年 10 月，頁 623。參見孫本初，公部門需建立更具激勵效果的績效管理制度，人事月刊，第 43 卷第 5 期，2006 年 11 月，頁 18。 ‐ 10 ‐.

(23) . 提高其效率12、效能13與治理能力，促成行政組織徹底轉型，實現政府公共目的，有效擴增公共利益，係連原有文化深層面向都希望加以改變14。而政府再造的目標在建立企業化的政府，改善政府的經營管理，建立效能政府，關鍵在於要把績效管理的精神引入政府，將過去強調齊頭平等、人人平等的結果，無論是否努力或是否有績效，得到的結果都一樣的作法加以修正。因此，須要依據實質的工作表現及貢獻度決定獎勵及回饋，提供實質的激勵誘因。民主國家要求政府應具有高度的回應能力，民意對於龐雜行政業務的需求，既直接而又強烈，所以，政府必須隨時針對需要，採取適當的反應，. 政治大簡、彈性、有應變能力的高效能政府。是以，為遂行「績效管理」的政策立. 在民主的原則下，以行政效率與效能為依歸。而民主國家，應建立一個精. ‧ 國. 學. 目標，政府永業職位的設計和運用，要能使文官人力有效率地實踐合理化政府組織存在的政策績效和推動政治領導者的政策主張。基此，公共部門. ‧. 績效導向之人力資源管理，其最主要目的係在於提昇政府各部門服務績. y. Nat. 效。期使公務人員經由高績效之激勵，而能達成上級所交付之組織目標。. er. io. a. n. 下：. sit. 有關公共管理下績效導向之意涵及其相關人力資源管理內涵，分別說明如. l C 一、公共管理下績效導向之意涵. he. i. i n U. v. ngch 近二十年來各先進國家為回應社會需求及重建政府角色，無不進行公共管理的改革。但從改革經驗中，發現公部門的現狀和公共利益間出現落差，如何妥適運用機關資源與管理工具，以提昇整體組織效能，縮減民眾                                                         12. 所謂效率是指在完成一件事務時，運用最少的資源(包括時間)，而獲取最大的回收，近 20 年內一般以「生產力」取代效率一詞。對於不同機關的效率，可用不同的標準，加以客觀地衡量。參見張潤書，行政學，三民書局，修訂 4 版，2011 年，頁 692。. 13. 14. . 行政效能是指做最正確的事與最符民意與需要的作為，亦即行政工作應以民意為依歸，達成政治決策所要求的成果。也就是民意所要求的，應以最具效率的方式予以達成，不可敷衍塞責或違背民意。一般而言，效能高的行政成果，必定意味著高效率，然而高效率並不必然產生高效能。參見蔡良文，人事行政學－論現行考銓制度，五南圖書出版股份有限公司，五版一刷，2010 年 7 月，頁 447。參見孫本初，新公共管理，一品文化出版社，三版，2010 年 9 月，頁 105。 ‐ 11 ‐.

(24) . 期望的落差，是一個重要課題15。績效導向的人力資源管理最主要目的在於使得政府部門提昇對於績效的投入。績效導向的工作環境應指涉如下: （一) 有效的甄選與用人程序(能選出具高績效的人員)。（二) 教育與訓練，包括管理發展、領導訓練以建立績效管理必要的技巧與態度。（三) 激勵與誘因系統的建立，以激發高績效。（四) 適才適所，促使人員發揮其潛能(包括工作輪調)。（五) 激勵管理者的領導行為。（六) 以工作績效為基礎的評鑑。. 政治大（八）員工的陞遷與生涯發展。立. （七) 對於高績效者，予以物質或非物質報酬。. ‧ 國. 學. 此外，關於績效之高低，須考量個人之工作能力與意願。如下圖所示：. 能力. ‧. 圖 1 績效導向下之個人能力與意願連結圖. 意願. y. Nat. 績效動機(績效導向. sit. 明確的績效（目. al. n. 產出、結果）. 的誘因結構). er. io. 標、投入、成本、. Ch. engchi 績效導向. 人員資格與條件. i n U. v. 績效導向的獎懲. 資料來源：Christoph Reichard,Assessing Performance-Oriented HRM Activities in Selected OECD Countries.Paries（2002）， p.4.. 二、績效導向人力資源管理之主要內涵                                                         15. . 參見邱吉鶴，行政機關績效管理，秀威資訊科技股份有限公司，2008 年 4 月，頁 1。 ‐ 12 ‐.

(25) . （一）基於人員參與下所產生明確任務陳述與組織認同。（二）多元化的誘因系統。（三）績效基礎的訓練及發展測量。（四）人員參與過程包括目標設定、方案規劃、預算、產出與結果的評估。（五）將績效指標轉化為個人績效協定、並集中於個人課責。（六）重視績效導向的領導行為。（七）強調個別員工成果評量。（八）績效評量(鑑)及報酬(績效俸)之給與。. 政治大組織績效，達成組織目標。公務人員績效的提昇來自於公務人員本身附加立總而言之，績效管理的目標在於藉著改善公務人員努力的結果，提昇. ‧ 國. 學. 價值的提昇，及透過組織激勵工具型塑組織預期的行為。前者強調人員價值的增進，後者強調激勵理論的運用。透過二者以增加公務人員努力強. ‧. 度，進而促進組織整體績效的過程，是績效管理的核心概念，亦是考績制. n. al. Ch. 考績目的與功能. er. io. 第二節. sit. y. Nat. 度設計的主要內涵。. i. e. i n U. v. ngch 考績，乃是就公務員的工作成績與服務情形，在一定期間內，由監督人員作一總評算之謂。也稱為「效率評算」（Efficiency rating）或「服務評算」（Service rating）16。現行我國公務機關之考績，指政府機關各級長官依考核要項對所屬公務人員之工作實績及品德操行，平時予以詳加考核，於年終時予以併計考績，並依成績優劣予以獎懲，以達獎優汰劣之目的。.                                                         16. . 參見張潤書，同前引註 12，頁 559。 ‐ 13 ‐.

(26) . 第一款. 考績目的. 人事行政之基本目標乃獎優汰劣，提昇機關效率與效能。因此，考績實係激勵人才與增進效能的手段，是達成積極人事功能的主要途徑。公正的考績可說是激發人員工作意願的具體手段。管理者必須先瞭解考績的目的，方能以正確的態度考評部屬。茲將公務人員考績作業之作用與目的列表說明如下：表 2 公務人員考績作業之作用與目的考績作業之作用. 立. 考績作業之目的政治大工作上的成就感，是公務人員的. ‧. ‧ 國. 學. 最佳報償，也是激勵情緒重要因素之一。工作成就感的獲得，客肯定公務人員工作成就觀上肯定工作績效，此種肯定多係經由平時或年終考績程序達成。就整個機關組織而言，考績含有工作成績之意味。在機關組織內，每人通常有「我比你優秀」的自我肯定，如有公平、公正、客觀之考評，有助於組織成員之比較公務人員績效之優劣 al v 工作情緒。如人人有獎，未必有 i n C h激勵效果。考績必須有標準的考 U i e h n c g 評方法、重視組織目標達成、重視人性、人權尊嚴等前提下，比較優劣，客觀決定高低順序。考績在比較工作成果之優劣，並隨之實施奬懲，方具實質意義。依考評結果實施奬懲所謂獎懲，通常指人員合理陞遷、績效俸給制度或淘汰、留原俸級、減薪等。考績不僅肯定公務人員已有的工作績效，更重要的是，對成員人依考評結果拔擢人才格及發展潛能予以衡鑑與考核，進而拔擢人才。. n. er. io. sit. y. Nat. 資料來源：蔡良文，人事行政學－論現行考銓制度(2010年)，頁110。. . ‐ 14 ‐.

(27) . 第二款. 考績功能. 考績的功能，在確定管理目標的執行績效。建立人事考核資料，激勵工作才能及強化獎懲措施。其主要意義，在配合其他各項人事行政措施，達到運用人才目標，並以之為激勵人才與增進工作效能的途徑。公務人員考績應具有之功能如下：一、健全人事制度人事行政制度之理想，在開發公務人力資源，使事得其人、人盡其才、專才專業、適才適所。而作用在公務人力之分析、羅致、規劃、培訓與運. 政治大. 用等環節，而此等作用之運行，實竟功於健全覈實之考績制度。考績除了. 立. 是考核公務人員工作表現的方法之外，也是公務人員陞遷、俸給、培訓和. ‧ 國. 學. 褒獎等人事管理的重要依據。考績的結果，也可用來檢討任用是否恰當及考選效度。換言之，文官制度的運作能否發揮功能，考績制度的健全實具. ‧. 有關鍵性的樞紐地位17。. sit. y. Nat. 二、發掘培育人才. io. 經數年考評，仍屬優異，證明為可造育之人才。. n. al. 三、調整俸給待遇. Ch. engchi. er. 考績按工作、操行、學識、才能加以考核，其工作績效及品行學能如. i n U. v. 公務人員晉陞的主要依據為工作績效、才能與行為表現，而這兩者優劣的判定，又以考績為手段。四、強化遷調退免合理精確的考核項目與標準，有助於人員遷調退免達到公正無私的境地。五、調整公務人力考績可檢驗機關內公務人力與工作職務之安排是否妥適，亦能作為人                                                         17. 參見關中，以修正考績法做為革新文官制度的樞紐，人事月刊，第 167 期，2010 年 5 月，頁 1。. . ‐ 15 ‐.

(28) . 員培訓、發展的積極人力發展功能、或作為調任專長轉換訓練的依據。六、維持團體紀律考績運用各種獎優汰劣的標準與手段，或可參採民間做法，例如：獎金、減俸、降級以及陞遷、調職等，不失為維持公務紀律的方法。七、提高效率與效能考績可幫助行政首長發現機關的工作缺失，和管理制度上的疏漏;並可幫助人員瞭解自己在工作中的缺陷與品德才識的不足，而及時尋求補救改進的方法;同時能激勵文官在工作中互相比較、競爭，從而提高行政機關的工作效率與效能。. 政治大度的運作上。考績制度之設計如何精良可靠，若其未被認為是正義的，其立此外，人類對正義的追求與重視，也顯現在組織生活中，有關考績制. ‧ 國. 學. 可能甚難展現應有的功能 18 。因為正義不但是任何社會制度所追求的至善，也經常左右人類的思維，激勵人類的行為。考績制度在成就完全的分. y. Nat. 如下：. ‧. 配正義及程序正義。職是之故，設若考績為一行政處分，其應具備之特性. er. io. sit. 一、正確性. 考績為實現其功能，考績結果應發揮相對正確性或分配正義性，是. n. a. iv. l C 以，考績之評定須評算員工實際的績效程度，給與相互對應的等第。始能 n 衍生考績所具的激勵作用。. hengchi U. 二、識別性考績後的各項人事管理措施，其成就目標的根本前提，在於考績的結果，得以區辨或診斷各員工之間的績效差異性，或每位員工在每一績效層面上的優劣或強弱，爾後再根據這些差異性，作成合理的決定。三、一致性考績的崇高理想，乃在於不同的考評人對同一的受考人所評定的考績，在大體上是一致的，並沒有太大的差異。一般而言，如對同一受考人，                                                         18. 參見林水波，同前引註 5，頁 2。 . ‐ 16 ‐.

(29) . 不同考評人有了不同的評定，這種評定很可能是反映了不同考評人的態度取向，而非受考人的真正實績。進一步而言，考績的一致性，為顯示考績無誤性的重要指標，杜絕受考人懷疑考績信度，獲得其信任的良方。四、相關性考績制度之所以有價值，考評人在評定考績時，應只評定導致工作績效的種種作為，不應將與工作績效無關的作為，也納入評定的考量範圍之內。五、根據性年度考績所依據的資料，有賴翔實的平時考核紀錄為依據。故平時考. 政治大令人信服，恐致使平日努力工作者心生不平。立. 核紀錄如付之闕如或不夠切實，則年度考績難求客觀、正確與公平，更難. ‧ 國. 學. 六、權變性. 不同的組織結構、不同的工作特性、以及員工不同的自主性需求，需. ‧. 要不同的考績制度，如不論前述諸層面間的殊異，而一體適用同樣的考績. y. Nat. 制度，恐難求其無誤或呈現區辨力。. io. sit. 七、程序正義. er. 考績的過程中，受考人得以呈現年度工作紀錄，對初步評定的考績有. n. a. v. l C 表示意見或異議的可能，具有平等參與考績委員會的機會，並充分反映受 ni. hengchi U. 考人的實際績效，而為合理地評定考績。八、配合性. 考績是一種敦促其他人事行動的組織機制，因此，考績評定後續的人事行動必須與之配合，方能達成另一層面的分配正義，以揮宏激勵的作用，維繫組織的活力、持續與效能。九、外部性行政處分係以對外直接發生法律效果為目的，行政機關之規制措施必須超出行政內部，對外發生法律效果，始為行政處分。考績之通知書載明考績核定獎懲及等次等結果，並通知受考人，若直接影響公務員權利義務. . ‐ 17 ‐.

(30) . 關係，且實際已對外發生效力，即為行政處分，應給予公務員提出救濟之機會。本研究贊同學者林水波提出之考績功能理論，認為理想的考績制度設計、執行過程及考績結果應兼具有行政性功能、發展性功能及綜合性功能。其主要的內涵如下：表3考績應具備功能. 考. 行政性功能. 作為調薪、陞遷、獎懲、工作調整、解雇等依據. 發展性功能. 增進員工工作潛能與滿足感、協助員工職業生涯規劃、人事諮詢、訓練需求規劃. 綜合性功能. 設定員工將來工作目標、促進組織與員工共同責任之瞭解、確認管理者責任履行程度. 績功. 立. 學. ‧ 國. 能. 政治大. 資料來源：整理自林水波，考績制度：理論研析與經驗驗證. ‧. （1989），頁 7-10。. y. Nat. io. sit. 對照上述考績應具備之功能後，從我國現行各種人事法規中，歸納得. n. a. l C 人力資源之發展性功能，茲說明如下表：. hengchi. . ‐ 18 ‐. er. 知我國公務人員考績的功能乃偏向於資源分配的行政性功能，而欠缺提昇. i n U. v.

(31) . 表 4 我國公務人員考績之功能考績功能. 相關法令公務人員考績法（第 7、8、12 條） 100 年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事獎金福利項（第 7 點第 4 款）中央公教人員購置住宅輔助要點（規定於該要點附件一）公務人員考績法（第 7、11 條）公務人員俸給法（第 16、17 條）. 相關規定內容司法院相關解釋考績與俸級、晉級、司法院釋字第 266 升等、獎金相關。號、第312號、與年終工作獎金發放有關。. 最近五年考績列入輔購住宅記點。. 考績與俸級、升等相關。考績與俸級、晉敘相關。考績列入陞遷標準項目，優先陞任與最公務人員陞遷法近三年專案考績相俸給與（第 7、11、12 條）關，考績受免職處分晉級升等者不得辦理陞任。公務人員任用法考績與升等任用相（第 9、17 條）關。公務人員升官等考考績成績列入總成試法績計算。人才儲備作業要點最近三年考績列入 al v i （第 6 點）儲備標準。 n C 獎章條例施行細則h e 請獎年資與考績成 ngchi U （第 4、5 條）績等第有關。公務人員品德修養最近三年考績曾列及工作潛能激勵辦丙等以下者不得選法（第8條）拔為模範公務人員。褒獎最近三年服務成績行政院表揚模範公優異（年終考績均列務人員要點（第 4 甲等得遴薦為模範點）公務人員。公務人員考績法考績列丁等者，免（第7、8、12條）職。. 立. 政治大. y. sit. n. er. io. . ‧. ‧ 國. 學. Nat. 淘汰. 司法院釋字第 323 號、第 338 號、第 483 號、第 575 號、第 605 號、第 611 號、第 658 號. 司法院釋字第 243 號、第 266 號、第 298 號、第 491 號、公務人員任用法考績與試用成績及第 575 號、第 583 號、第 605 號、第（第20條）格與否相關。 611 號 ‐ 19 ‐.

(32) . 培訓. 公務人員訓練進修法（第9條）公務人員訓練進修法施行細則（第13 條）委任公務人員晉升薦任官等訓練辦法（第6、8條）薦任公務人員晉升簡任官等訓練辦法（第5條）. 本法所稱服務成績優，具有發展潛力者，列入最近二年年終考績成績。最近三年年終考績列入參訓資格計算及考評項目。最近三年年終考績列入參訓資格計算。. 資料來源：本研究自製。. 政治大. 綜合以上學者觀點，可以瞭解考績應具備多重功能，理論上考績在於. 立. 提供組織及受考人工作表現的回饋與溝通機制，使受考人瞭解組織的價值. ‧ 國. 學. 及組織對其之期待，從而提供受考人未來努力的方向，有助於發展工作能力，並導正工作不佳者提高工作績效；此外，考績資訊若是準確，且令受. ‧. 考人信服，考績結果尚可作為人力資源管理與發展，發揮積極的功能。. y. Nat. io. sit. 激勵理論與考績. er. 第三節. al. n. v i n 考績制度是人事制度健全與否之重要關鍵已如前述，故有許多學者以 Ch engchi U 考績內容為研究素材，並提出各種考績理論。而有效的激勵措施包括：迅速公平的陞遷制度、能區分表現優劣的考績制度與功績制的待遇制度三方面19。激勵措施與落實考評機制既是關係密切，有效的激勵作用亦有助於提昇工作績效，故本研究乃側重考績的激勵作用，試從激勵的角度瞭解人員的需要與期望，期建立符合績效管理與激勵導向的考績制度。以下，本研究擬就激勵理論簡要介紹各種理論的重點，作為分析健全考績制度應具備的理論基礎。.                                                         19. . 朱武獻，激勵與授能，考銓季刊，第 29 期，2002 年 1 月，頁 24-26。 ‐ 20 ‐.

(33) . 第一款. 激勵意義. 機關組織內各級管理人員，主要功能之一是對於所屬人員從事激勵行為，也就是要設法經由各種方式激發部屬的工作意願，提高其工作績效，從而達成機關組織的特定目標，因此每一位管理者對於激勵的意義、重要性、激勵理論的內涵，及如何對部屬進行激勵等，應具有相當的了解，才能勝任管理者的角色。 Robbins(1998)將激勵界定為:為組織目標付出努力的強度、方向及持久的過程。總之，激勵是一種刺激引發的內在狀況，也是種中介變數，無. 政治大. 法直接觀測的內在歷程，是個體與環境互動的結果，常因個人、因情境而. 立. 異20。. ‧ 國. 學. 激勵理論. ‧. 第二款. sit. y. Nat. 西元 1911 年，被稱譽為「科學管理之父」的泰勒 (Frederick w, Tayler ），出版「科學管理原理」 (Principleles. io. er. of Scientific. Management) 一書，對於如何提高生產效率的主張，可以說是早期的激勵 a. n. iv l C n 理論，告訴管理者如何激勵部屬，然而在如何激勵員工士氣、提高員工績 hengchi U 效與生產力方面，卻存在著迷思，認為只要提供適當的誘因、滿足員工的. 需求，就可以提高員工的士氣，進而提高員工的績效與生產力，其實這是過度簡化激勵與行為產生的過程21。國外學者研究提出的激勵理論，內容不一，主要有下列幾種學說22：（一） Maslow(1954)的需求層級理論: 包括五種層次的需求，即生理與安全的需求是較低層級的需求;                                                         20 21. 22. . 參見孫本初，同註 11，頁 18。 . 參見許濱松，激勵的迷思－績效考評的重要，人事月刊，第 43 卷第 5 期，2006 年 11 月，頁 29。本研究所列激勵理論第 1 至第 4 項為激勵內容理論，第 5 至第 8 項為激勵過程理論。 ‐ 21 ‐.

(34) . 社會、尊榮感及自我實現的需求是較高層級的需求。（二） Herzberg(1959)的激勵與保健因子理論：將人類的基本需求分為兩大類，一是動物性的「避苦需要」，主要與外在環境有關;另一為人性獨具的「成長需要」，主要與自我實現有關。（三） McClelland(1962)的三需求理論：將人類的需求分為成就需求、權力需求及親和需求。管理者需依成員個別差異施以不同的激勵方式，才能奏效。（四） Alderfer(1972)的ERG理論：. 政治大成長需求。ERG理論各層級範疇更明確，較符合個別差異，沒立. 將Maslow需求層級理論修正為三個需求層級，即生存、關係及. ‧ 國. 學. 有明顯優先次序的區別，可同時有兩種以上的需求。（五） Sinner(1971)的增強理論：. ‧. 認為行為的後果才是影響行為的主因。包括正增強、懲罰、迴. y. Nat. 避學習及消除。. io. sit. （六） Vroom(1964)的期望理論：. n. al. er. 認為激勵是「偏好」與「期望」之乘積，亦即，激勵=Σ偏好× 預期。. Ch. e. ngch （七） Adams(1963)的公平理論：. i. i n U. v. 認為如果自己的投入與報酬比率與別人的投入報酬比率相當，就會覺得公平，反之，則因不公平而滋生問題。（八） Locke(1978)的目標管理理論：認為明確而具難度的目標更能激勵成員達成工作績效。以上每一種激勵理論都各自成理，得以應用於不同的情境。如將前述之期望理論應用在績效考評之上，可以得知：員工即使具有正偏好，期望薪資增加、獎金獲得與職位晉陞，如預期的值偏低，甚至趨近於零，員工的士氣並不可能受到激勵。而預期值之高低，決定於兩個變項:一為員工. . ‐ 22 ‐.

(35) . 即使努力工作，是否具有足夠的能力導致績效產生；另一為績效考評是否公平公正。設若這兩個變項的答案均係否定的，員工預期的值趨近於零，管理者即使能對員工提供適當的誘因，員工對誘因(亦即報償)具有正偏好，就激勵效果而言，仍為枉然，員工不可能受到激勵，進而產生高度的績效。揆諸前述可知，使員工具有足夠的能力完成工作，以及績效考評的公平公正，這兩者在激勵員工士氣、提升績效與生產力方面，可以說是屬於關鍵的地位，但卻常為管理者所忽視23。此外，激勵在組織中具有一定之機制24。在行政組織中，主管憑藉什麼措施與工具使其部屬工作?第一、職權的行使;第二、報酬的給予;第三、. 政治大。激勵，後一種為內滋激勵。而報酬給予，是屬於狹義的激勵措施立. 培育成員的組織認同。此三種即為廣義的激勵措施或機制，前二種屬外發 25. ‧ 國. 學. 每位員工進入機關組織工作，都有其動機存在，或是為賺取薪酬，或是為發揮自我才能。因為有需求使他產生期望，期望能否實現，不僅取決. ‧. 於個人努力程度，往往在更大程度上取決於其所在的組織系統給予的報. y. Nat. 酬。如果組織成員得到的報償與其預期相符，個人的努力就會得到強化。. io. sit. 如果有努力而不見成效，或者有成效而得不到正確評價，或者評價與報償. er. 脫節，或者預期值本身不當，都會對組織成員的激勵產生負面影響。由是. n. a. v. l C 可知，有效的激勵機制必須是穩定的、可預期的、深得組織成員了解和信 ni 賴的。. hengchi U. 組織的存在均有其任務與發展目標，而此項目標的達成，有賴各級主管及組織本身對其成員順應其個人需求與期望，施以適當的激勵，激發其工作意願，及發揮其潛在能力，使組織的人力資源得到充分的開發與利用。於此過程中，組織系統憑藉本身掌握可滿足組織成員需求的資源，透過組織系統的各項制度，如薪資、津貼、考績、獎勵、陞遷等制度，可以                                                         23. 參見許濱松，同前引註 21，頁 30-31。參見周世珍，公務人員保障制度之理論與實際，台北大學法律學系博士論文，2001 年，頁 164-165。參見陳德禹，行政管理，三民書局，修訂初版，1996 年，頁 161。. 24. 25. . ‐ 23 ‐.

(36) . 積極地影響成員的激勵過程，使每一個成員在致力於達成個人目標的同時實現組織目標，這也就是組織系統中激勵機制的功能。對於以往以物質激勵的「硬性」績效管理制度有學者提出批判，認為財務的誘因並非達成績效的唯一手段26，經過實證發現有效的績效制度必須根據不同的公部門環節來設計不同的機制，方能達到效果。這些發現包括：（一）財務的誘因使工作績效能由一般表現提升到顯著的水準，但能否發揮果效，須視組織的特質而定。（二）傳統公部門系統當中，對個人的財務誘因是無法促進績效的。. 政治大部門當中進行測試，因為公部門組織績效指標並不容易確定。立. （三）群體的誘因系統基本上都是有效的，但是還沒有被完整的在公. ‧ 國. 學. （四）工作設計是一個能夠產生激勵效果的有效辦法。（五）工作設計可以策略性地改變績效，而非改變行為。. ‧. （六）「參與」能使員工對組織的情感依附，產生很大的正面效果，. y. Nat. 但對員工的績效提升只有有限的效果。. io. sit. （七）達成參與的重點，在於是否能有效改善決策的過程。. er. （八）挑戰以及明確的目標能改進員工績效。. n. a. v. l C （九）工作難度不高時，設定目標能使績效更容易達成。 ni. hengchi U. （十）當員工意識到他的投入能夠回饋成為符合組織目標的績效，並得到物質的誘因，此時組織的目標和績效間就會產生正向的關係。（十一）公部門的目標設定面臨不易明確化的挑戰。總之，人力資源運用之目的，主要在使機關人力作最佳之配置與運用，輔以各種激勵方法及技巧，以提高組織成員之工作意願與潛能，激發組織成員士氣，完成組織目標。其運用原則之一為激勵士氣原則，依赫茲                                                         26. J.L.Perry,D.Metsh 和 L.Paarlberg 等人，在「新治理世紀下應如何激勵員工重返績效典範」一文當中，對於以往以物質激勵的「硬性」績效管理制度提出批判，認為根據實證的證明需提出說明。參見孫本初，同前引註 11，頁 26。 . ‐ 24 ‐.

(37) . 伯格（F.Herzberg）提出之保健因素與激勵因素，前者包括工作保障、合理薪給、工作條件與環境、社會地位、機關組織的政策目標、福利措施等；後者包括自我成就、褒獎、工作權責、合理陞遷、個人目標達成與成長等，而公務人力資源運用，宜在此一方面妥適配合運用27。. 第四節. 考績困難與謬誤. 考績之執行有賴考評人公平、客觀、審慎評量，而實務上，行政機關於進行考核時，考評人卻容易產生困難與謬誤，主要原因及情形如下：. 政治大公務人員之考績評定，實務及學者通說均認為屬於高度不確定法律概立一、考績評定涉及不確定法律概念. ‧ 國. 學. 念，故承認具「判斷餘地」28，蓋主管人員對於受考人實際工作狀況最為瞭解，考績係一評價性行為，除非達到恣意之程度，否則應尊重主管人員. ‧. 之主觀評價。. y. Nat. 二、考評容易憑主觀印象之現象. io. sit. 主管人員鑑別人員難免有主觀偏見，考評人容易從對受考人整體的印. n. a. er. 象，或是其中某一印象之影響，而對其每一個特性為同樣評價，偏差的觀點，造成考績未能公正。l                                                         27 28. Ch. engchi. i n U. v. 參見蔡良文，同前引註 13，頁 103 至 104。參見黃錦堂，判斷餘地理論於公務員保障法之適用與檢討，法令月刊，第 60 卷第 9 期，2009 年 9 月，頁 54-68。及臺北高等行政法院 98 年訴字第 1051 號判決：「前揭『是否為職業傷病所引發』職權，涉及專業性、經驗性之判斷，基於法院審查能力有限，及司法、行政權分立之原則，法院原則上承認行政機關就此等事項之決定，有「判斷餘地」。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：1、行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。2、行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。 3、行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。4、作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。5、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6、行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等，仍應由法院審查。」參照。. . ‐ 25 ‐.

(38) . 三、考評有過於寬大之傾向考評人不論受考人工作績效如何，受人情壓力，或對受考人過去一時表現，給予從寬考評。四、考評可能產生「暈輪謬誤」（Halo Error）29 考評人根據受考人在某一工作層面上之優異表現，而類推其他工作層面之表現必定亦是優越，而予以相同的考評，此即所謂之「暈輪謬誤」。五、考評受最近工作表現影響之傾向考評人容易忽略或忘記受考人年度開始之工作表現，而以最近考績辦理時之工作績效作為評定考績之依據，此即所謂之近期印象的謬誤. 政治大六、優先給予升等人員較佳評價之傾向立. （Recency Error)30。. ‧ 國. 學. 考績應以工作績效為評定基礎，而考評人容易反向操作，先考慮受考人最後之人事措施才作評價。. ‧. 七、給予資深人員較佳評價之傾向. y. Nat. 考評人往往有給予資深人員較高考績之傾向，認為年資愈長者，工作. er. io. a. n. 效。. sit. 績效愈高，而忽略資淺人員因具備新技能、新知識，可有助於增進機關績. v. l C 八、忽略受考人能力在激勵與行為產生過程的功能 ni 31. hengchi U. 有管理學者指出，員工之工作績效係「能力」與「動機」運作的結果，若員工缺乏完成工作所必需的能力，無論受到如何的激勵，亦不可能有良好的績效，遑論生產力的提升。至於著眼內容理論的激勵學者，僅注意士氣激勵的單一問題，忽略了員工獲致績效所必需的能力問題。.                                                         29 30. 31. . 參見蔡良文，同前引註 13，頁 271。參見蔡良文，同前引註 13，頁 272。如梅耶(Norman R.F. Maier) 、佛姆(victor H. Vroom)與梅思（C.A. Mace)等學者有此主張。參見蔡良文，同前引註 13，頁 273。 ‐ 26 ‐.