第四章 研究分析
第三節 良藥與毒藥之間：從虛擬到實體國際醫療專區的爭議
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不論是「國際醫療」納入自經區所預期達至的整體效益為「引入投資」、「增 加產值」、「創造就業」、「促進繁榮」及「接軌國際」123、或是「重症及觀光 醫療」納為生技產業相關方案之一環所預期達至的目標為「醫療管理服務輸出，
帶動相關產業共造產值」、「台灣品牌行銷國際」、「建構醫療服務國際化的經 營模式」124，皆顯示政府將之視為一種可與其他相關產業串連的經濟活動——可 以預期的是，如此富含「將醫療做為增加產值之手段」此主要思維的發展方式，
將一方面引致更多持「醫療不可產業化」此絕對立場的行動者論辯、另一方面亦 引發自經區內與區外如何發展國際醫療以及其他相關之具體問題。
第三節 良藥與毒藥之間：從虛擬到實體國際醫療專區的爭議
隨著 2013 年 4 月 29 日國際醫療一項納入自經區後，2013 年 8 月 16 日正式 啟動自經區第一階段推動計畫。除了持續簡化入台手續，放寬外（陸）籍人士入 臺簽（許可）證申辦手續及對象，並結合政府部門多元行銷管道（電視、網路、
廣告等）強化品牌外，亦於同年底在台灣台北松山、桃園第一航廈和第二航廈、
台中清泉崗、高雄小港等機場入境處設置國際醫療服務中心，提供已事前預約之 國際人士就醫諮詢、醫院聯繫及聯合行銷等服務；另鼓勵國內醫療、旅行社等業 者與商務中心合作。125隨後，因應公司化之變革過於具有爭議，在 2014 年 1 月 29 日核定的自經區推動方案修正版中，將第一階段與第二階段作如下調整：在 第一階段方面，維持簡化來台手續與設置國際醫療服務中心兩項，惟刪除「以社 團法人型態於特定區域內成立專責機構」一項；第二階段則將原先的公司化推動 方向刪除，改以（1）成立「國際健康產業園區」，園區內鼓勵設置生技醫療研發 機構，帶動周邊健康產業發展；（2）放寬投資經營限制，引進國外先進技術：區 內得以醫療社團法人成立專辦國際醫療機構，並引入外籍醫事人力，在不對國內 醫療環境造成負面影響下，於第二階段適度鬆綁該法人得不受現行醫療法規部分
123 轉引自 2013 年 4 月 29 日「自由經濟示範區規劃方案（核定本）」文件。資料來源：國發會 網站，www.fepz.org.tw/m1.aspx?sNo=0020382。取用日期：2014 年 7 月 28 日。
124 轉引自「台灣生技產業起飛行動方案」文件。資料來源：行政院網站，
http://www.ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=7084F4E88F1E9A4F&s=BC3C2C745A191A6B。取用日 期：2014 年 2 月 10 日。
125 轉引自 2013 年 4 月 29 日「自由經濟示範區規劃方案（核定本）」文件。資料來源：國發會 網站，www.fepz.org.tw/m1.aspx?sNo=0020382。取用日期：2014 年 7 月 28 日。
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限制，適度鬆綁社員資格、董事長資格及董事組成等規定；（3）完善配套措施保 障國人權益：國際醫療機構應訂定回饋計畫，挹注偏鄉或弱勢族群、繳納經營許 可費（特許費）以挹注健保、不得為健保特約機構，惟允許國內民眾自費就醫及 合理規範國內醫師於示範區內國際醫療機構看診時數等。126
綜觀此時的論述者辯論焦點可謂與前述大抵一致，亦即關於設置專區與公司 化的優缺點、發展國際醫療對於國人就醫權益的影響等問題；其中所牽涉的面向 亦可謂與前述大抵重疊，即是從醫療的營利與非營利性及其他意義、人才外流（包 含外部流失至國外和醫療科別之間的內部流失問題）、國人權益因此受損或共同 得利等面向進行論辯。綜而言之，具堅持反對國際醫療立場者的論述策略在此時 仍呈現堅守醫療非營利本質的立場，而支持者此時則出現了過往未曾見到的應對 策略。因此在以下整理的 5 種競逐策略中，將主要從支持者方了解其如何做論辯，
並以此同時反映作為反方的論述如何與以往大抵一致。5 種競逐策略包含：以極 化的預想思維做對質、有關主打項目之選擇及其意義爭論、以台灣先發展全民健 保後始發展國際醫療來回應外國發展國際醫療之後的負面影響、以病人差異化來 回應病人階級化，以及以健康產業代替醫療產業一詞等。
一、策略十九：以預想的未來做對質——極化的預想思維
針對國際醫療一項納入自經區，前衛生署署長楊志良即為文表示贊同。楊志 良認為「國際醫療不可能是解決醫療體系所有困境的良藥，因為醫療體系需與時 增進，不斷改革，但也絕不是毒藥」；127台灣資金、人才皆足，且品質、價格皆 占優勢，在此環境下若放棄發展，讓韓國、泰國、新加坡等「不斷大發國際醫療 財」，實屬「不智」的行為——據此，楊志良認為，在「機會稍縱即逝」的全球 競賽中，台灣應立即有所作為。有趣的是，此處楊志良雖同朱敬一一樣提及台灣 人才外流作為不發展的後果，然而相較朱敬一以需求面作為拉力，認為不發展的 後果是「（中國大陸的）有錢病人會有誘因吸引台灣醫生與醫院去該地開張看診」
的論述方式，楊志良則是以供給面作為推力，認為台灣供過於求所導致的薪資無 法提升問題，「必將」使得人才出國發展：
126 轉引自 2014 年 1 月 29 日「自由經濟示範區規劃方案（修正案）核定本」。資料來源：國發會 網站，http://www.fepz.org.tw/m1.aspx?sNo=0020281。取用日期：2014 年 7 月 28 日。
127 楊志良，2013，〈國際醫療 該不該發展？〉。聯合報，D2，5 月 7 日。
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在人才方面，台灣目前執業醫師已有 5 萬人，每年持續增加 1 千 3 百人 以上；其餘牙、藥、中醫、放射師、醫檢師、復健師、職能治療師等，
10 多年來每年增加率均大於人口成長率甚多；護理人員方面，領照有 23 萬多人，實際執業的只有 13 萬多人，每年新增則有 1 萬多人。這些 專業人員都是長期用功苦讀，通過國家嚴格考照的人才，卻因為供過於 求，已有就業困難的情形，導致專業未能發揮，薪資一直無法提升。若 情況沒有改善，他們未來必將遠赴鄰近國家尋求發展，特別是中國大陸，
反而弱化了台灣的實力。128
然而針對楊志良此種「人才充足、供過於求」的表述，醫改會即如過往黃達 夫論述立場一致，認為衛福部並無釐清「人力足，但執業者有限」此種不投入的 原因；並且提出「國際醫療一定具吸引力使其投入？還是會搶走目前仍在崗位之 人力？」等質疑。129
實則與人才應用問題息息相關的即是國際醫療病人需求的醫療服務項目取 向。就此而言，楊志良分析國際醫療項目應屬可排程的醫療（elective surgery）
為主，另有美容、健檢等；藉由所需服務項目的區分，楊志良認為，以此些項目 為主要需求的國際病人，和台灣本地民眾所需要的基層醫療之間並不會有「重大 的排擠」；然若日後國際醫療需求增加，亦可增設醫學院培育醫師人才：
什麼樣的病人會出國尋求更佳的醫療？首先當然是有錢人，但更重要的 是生了什麼病。傷風、感冒、拉肚子，大概沒有人會出國就醫；也不會 是傳染病，因為根本不會獲准入境。所以必然多數是外科系及相關重症，
例如人工關節、心導管支架、癌症、白內障摘除水晶體置換等，可以排 程的醫療（elective surgery）；另外則為美容及健檢等。因此只要有良好 的規範，對多數民眾普遍需要的基層醫療，並不會產生重大的排擠。
剛開始業務不多，對台灣醫師人力衝擊有限，一旦發展，人才需求增加，
128 同上引。
129 參見 2014 年 6 月 12 日國立政治大學台灣研究中心舉辦之「台灣公共政策論壇-自經區下的國 際醫療」論壇。
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則可擴增醫學系（目前嚴格限制入學人數），以國人高度偏好念醫學系 的情況，不怕缺乏優秀年輕人報考，其他醫事人員則無不足的問題。130
不過，楊志良雖贊同在自經區內設立可公司化的專責國際醫療醫院，卻不贊 同現行允許區外各「公共醫院」執行容額 10%為限的國際醫療業務規定。因其認 為，公立及財團法人醫院「應以照顧國人為主（急診基於人道考量是例外），否 則必然產生對病患『大小眼』的問題」。131換言之，不同於過往在認為區內外可 同時並行的前提下進行相關論述之行動者立場、亦不同於反對另設專區發展的行 動者立場，楊志良可謂與朱敬一「一國兩制」立場一致，逕將國際醫療視為「以 賺取經濟利益為目的」，又較朱敬一進一步明確反對既有允許國內公立和財團法 人醫院發展國際醫療之規定，以鞏固「公共醫院」照顧國人的責任和角色定位；
另外，不同於過往僅就設想的層次論述醫師可能因專區設置後面臨「照顧國人或 拚經濟」的角色問題，楊志良則是從實際法規著手，認為可比照現行的報備制度，
讓國內名醫「每周可報備二、三時段，前往國際醫院行醫」，或是如同自經區規 劃方案所述，「引進外籍醫師」以減少對國人就醫的衝擊。132
為凸顯發展國際醫療對台灣整體帶來的利益，楊志良進一步從增加的人力設 備作為台灣遇重大災難時的動員力量著手論述，並從醫療的專業人力密集屬性，
認為發展該項產業具有降低失業率、提高薪資等好處：
國際醫療增加的人力設備，在國家有重大災難時，可以加以動員，停止 招治國外人士，以國人優先，有利國家對災難救援的能力。且醫療是專 業人力密集的產業，每一床平均需僱用 3 人以上，醫院支出半數以上是 薪資，發展國際醫療對專技人員就業、減少失業率及提高薪資大有助益。
133
130 楊志良，2013，〈國際醫療 該不該發展？〉。聯合報，D2，5 月 7 日。
131 同上引。
132 同上引。
133 同上引。
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同樣的，醫改會就此部分以一貫的「質疑」方式提問：「誰能保證發展國際
同樣的，醫改會就此部分以一貫的「質疑」方式提問：「誰能保證發展國際