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第参章 英國社會福利暨社工專業之發展
第一節 英國福利政策與社工專業之發展歷程
經由第貳章對我國社會福利與社會工作制度之介紹，已可洞悉我國社會工作 之緣起與發展，並理解社工專業人員在我國社會福利法制中，承擔許多重要之行 政任務與多元化之角色。而本章繼續就比較法對象－英國社會福利政策與社工專 業制度作相關介紹。英國在二次世界大戰後晉身福利國家之列，使政府部門對社 會工作人員產生需求，並於 1970 年代重新檢討社會工作教育與認證制度。英國 社工專業資格認定，雖非如我國採取考試制度，惟其福利政策與社會工作方法之 發展，隨著殖民因素或西化潮流而為亞洲各國所效法，例如日本殖民台灣時期，
推動之鄰保事業(Social Settlement)實借鏡英國教化貧區制度而來154，故仍有比較 之實益。
第一項 英國社會工作之起源
英國是社會工作起源最早的國家之一，其發展對各國社會工作有重要的影響。
英國社會工作最初的起源與貧窮和剝奪連結在一起，最早如查默斯 (Thomas Chalmers)牧師在英國各區所實行的濟貧原則，即被後世認為係當代社會工作之濫 觴。
英國在 1795 年至 1830 年間係採取史賓漢蘭制度(Speenhamland)作為其濟貧 措施，意即國家係以家庭維生所需地的方性麵包成本(the price of bread)及家庭 規模(the size of family)作為發放救助金之基準，當該家庭之薪水與物價差距顯著 增加時，即發放紓困貧窮基金(poor relief funds)予以支持。惟此一法案施行的結 果，卻造成基金協助的對象不僅包括年邁老弱者與無法獨立生活者，更及於有能 力工作之人(able-bodied) 155，同時使濟貧稅隨之提高，並折損了勞工的工作意願，
與當時社會對於救濟貧窮的普遍觀念不同，而引起諸多之批評。
154 日治時期計有台北大稻埕、嘉義等 7 處之鄰保事業，以教化窮民為目的，分社會與兒童兩部，
提供家庭訪問、職業介紹、失業救助、義塾教化、農園耕作等方案，參見黃彥宜，臺灣社會工作 發展：1683-1988，思與言，第 29 卷第 3 期，1991 年 9 月，頁 122-123。
155 Fred Block and Margaret Somers，In the Shadow of Speenhamland: Social Policy and the Old Poor Law, 31 Politics and Society, at 286-287(2003).
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查默斯基於在基爾美麗小鎮(Kilmany)與格拉斯哥(Glasgow)的聖約翰(St.
John)教區所累積之經驗，認為史賓漢蘭制度普遍實施的公共救濟是浪費與不道 德的，因而主張以「教區濟貧」之方式取代之，並以四種資源協助窮人，其一，
為需求者本身的習性與經濟力；其二是親戚，其三是鄰里，其四則是富人(指教 區的紳士與佃農)，其內涵包括：必須仔細調查每個貧苦個案引發貧困的原因，
若無法自我維持生活，則應鼓勵週遭的親戚、朋友照料窮人家的孤兒、老人與身 障者；如需求仍未被滿足時，則可借助當地富有人家之力量加以協助，而當上述 方式都無法支持該家庭時，教會執事才被准許介入及幫助貧民156，而 1869 年於 倫敦成立之「慈善組織會社」(Charity Organisation Society，COS)即採取查默斯之 理論，反對擴大公共救助與增加政府濟貧支出157。此種透過調查了解貧民問題，
以提供規律的、組織的持續性處理個人需求的方法，便演進為晚近社會工作理論 中「個案工作」之核心內涵158。
而另一個不同之濟貧方式，則是由一位基督教社會主義者丹尼生(Edward Dennison)所發起，其放棄原本舒適之生活，進入貧民區教導貧民讀聖經、歷史 與經濟，來達到幫助貧民的目的，這種與貧民一同生活學習之方式，於 1873 年 被 東 倫 聖裘 蒂 教堂 (St. Jude’s Church)的 巴涅 特 牧 師 (Cannon Samuel Agustus Barnett)發揚光大，並前往牛津與劍橋大學招募人力協助濟貧之工作。而為紀念 湯恩比(Arnold Toynbee )這位終身奉獻給貧民窟的牛津畢業生，遂於 1883 年建立 大學睦鄰會館，命名為「湯恩比館」(Toynbee Hall )，繼續為貧民問題與改革既貧 政策而努力159。而此教育貧民、喚醒社會大眾了解貧民，並為社會底層勞工倡議 之作法，即被認為是社會工作另一個起源。從上述兩種發展脈絡觀察，可窺見英 國社會工作最初是以慈善工作為出發點，並與基督教教會推廣福音及聖經教導之
「同情」、「更新生命」等信仰理念，產生密不可分之關係160。
第二項 英國福利政策與社工專業發展之回顧
156 查默斯(Thomas Chalmers)將格拉斯哥聖約翰教區居民分為 25 區，每區約 400 人，由一位教會 執事負責調查申請貧民救濟的居民，驚訝地發現每 8000 位居民中，只有 20 人新申請救濟，因此 主張鄰里與家人互助為原則的救濟計畫，參見臺灣社會工作專業人員協會，世界各國社會工作專 業制度之比較及國內社工人力需求、運用、困境因應，內政部委託研究報告，2003 年 12 月，頁 29-30。
157 參見林萬億，當代社會工作－理論與方法，同前註 13，頁 45。
158 參見黃源協，英國社會工作的源起與發展－台灣社會工作的借鏡與啟示，社區發展季刊第 78 期，1997 年 6 月，頁 142。
159 參見林萬億，當代社會工作－理論與方法，同前註 13，頁 45。
160 Graham Bowpitt, Evangelical Christianity, Secular Humanism, and the Genesis of British Social Work, 28 British Journal of Social Work, at 677-679 (1998).
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探究英國社會工作之發展之相關文獻，有國內學者以較長時程來描述英國社 會工作之發展161；亦有英國學者就其本土之觀察，分為三個階段探討社會工作重 點與教育訓練內容之演變162。而為與本章第一節中介紹我國本土社會福利及社會 工作之發展相呼應，本文認為有必要從國家福利政策與意識型態角度論之，期能 作更深入之分析比較，故以下將採鄭怡世教授所作之分類為主軸，輔以其他文獻 資料，介紹英國社會福利與社工專業之發展。鄭教授以 1968 年為第一個分水嶺，
蓋此時英國政府出版《希蒙報告書》(The Seebohm Report)，宣示「科層-專業主 義」福利國家之體制理念；其次再以英國保守黨與新工黨分別贏得大選的年分，
即 1979 年與 1997 年為切點，釐清國家權力、福利政策與社會工作之互動關係163。
第一款 1968 年前英國社會工作發展概況
於二十世紀初的英國，人民不再將社會服務視為一種慈善事業，而是一種公 民的權利，故社會工作隨著各種社會立法的制定，逐漸與各種福利服務結合並擴 展164。1940 年代則因二次世界大戰進入另一波社會立法之高潮，執政工黨接受「貝 佛里奇報告書」(Beveridge social Provision，1942)所主張的「集體社會供給」之 意識型態，是英國首次採取「社會安全」之觀點，體現社會保險「普及」
(universalism)、「全面性」(comprehensiveness)與「充分照顧」(adequacy)等原則，
將社會服務從狹隘之濟貧領域，逐漸擴展為全民老年經濟安全之確保。此種屏除 國家慈善恩給式之給付，使人民得以向國家請求實踐保險給付之權利，亦使政府 角色有所革新，「福利國家」一詞逐漸被英國人民所接受165。
至於 1946-1948 年間通過包括全民保險法(National Insurance Act 1946)、全民 健康服務法(National Health Service Act 1946)、國民救助法(National Assistance Act 1948)、兒童法(Children Act 1948)，以及城鄉計畫法(Town and Country Planning Act
161 如學者黃源協，自 19 世紀中葉英國民間濟貧組之談起，而進入 20 世紀後，將英國社會工作 發展分為「社會工作擴展期」(1900-1950 年)、「社會工作整合期」(1950-1979 年)與「社會工作權 能期」(1979 年以後)三個階段加以探討，參見黃源協，英國社會工作的源起與發展－台灣社會工 作的借鏡與啟示，同前註 158，頁 143-149。
162 Payne 教授同樣從 19 世紀初期英國民間社會中的濟貧組織談起，而依照「前社會工作時期」
(19 世紀初至 1945 年)、「社會工作與福利國家」(1945 年至 1970 年代)，以及「問題中的社會工 作」(1970-2001)三個階段進行探討。Payne Malcolm, THEORIGINSOFSOCIALWORK: CONTINUITYANDCHANGE, at 10-11(3rd ed., 2005).
163 參見鄭怡世，國家、福利治理與社會工作，英國 1986 年後國家社會工作發展的歷史分析，社 會政策與社會工作學刊，第 14 卷第 1 期，2010 年 6 月，頁 166-167。
164 參見黃源協，英國社會工作的源起與發展－台灣社會工作的借鏡與啟示，同前註 158，頁 143-144。
165 Rodney Lowe, THEWELFARESTATEINBRITAINSINCE1945, at136-140( 3rd ed., 2005)
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1948)等五項福利法規，讓英國正式邁入戰後福利國家體制。英國並於戰後二十 年間陸續於體制內設立社會工作職位，聘任社會工作人員在各部門與層級來處理 相關福利業務與服務輸送，當中即有接受過專業訓練之社會工作者166。例如依據 1946 年全民健康法在地方政府的健康部門(Health Departments)社會工作員即從 事母親及兒童福利等相關工作；或依 1948 年兒童法，在兒童部門內(Children’s Departments)從事兒童虐待及疏忽個案的調查工作。據此，原本分散在民間部門 做為濟貧與協助弱勢的社會工作被吸納進政府體制成為法定職稱，惟由於分屬不 同行政部門，社會工作功能亦被割裂167，被評為「碎片化或補綴式之社會工作」
(framental or patched social work)168。
第二款 1968 年希蒙報告書出版與社會服務部成立
為因應 1968 年至 1970 年代因英國人口的變遷、新興福利需求成長，以及因 福利服務人力擴增所造成的福利成本上升，英國的福利政策朝向更集中化之發展。
同時間，福利服務資源不足、社會福利行政組織分散化與前述碎片式的社會工作 即成為檢討對象。1965 年政府成立以希蒙爵士(Lord F. Seebohm)為首的委員會，
於 1968 年頒布《希蒙報告書》(The Seebohm Report)，建議社會工作應朝整合、
全面性之發展，取代局部服務之觀點，並建議成立地方社會服務部門，以統整和 督導服務供給169。希蒙之建議被付諸於 1970 年之地方政府社會服務法(Local Authouority Social Services Act)，1971 年各地方政府即設立社會服務部，提供「綜 融式之社會工作」，使英國社會工作發展達到巔峰170。於此階段中，社會工作專 業認證與教育亦有相當之發展，此等措施雖讓原本屬民間志願行動的社會工作獲 得合法專業性，毋寧也宣示著國家權力可以透過科層體制(bureaucatic hierarchies)，
合法壟斷、支配社會工作171。
然而，《希蒙報告書》亦引發許多爭議，批評者指出，這份建議報告書是精
166 John Clarke, The Comfort of Strangers: Social Work in Context, in ACRISISINCARE? － CHALLENGESTOSOCIALWORK, at 13-15 ( J. Clarke eds., 1993).
167 Payne Malcolm, supra note 162, at 55-58.
168 Margaret Jones & Rodney Lowe, FROMBEVERIDGETOBLAIR: THEFIRSTFIFTYYEARSOF BRITAIN'SWELFARESTATE1948-98 (2002).轉引自鄭怡世，國家、福利治理與社會工作，英國 1986 年後國家社會工作發展的歷史分析，同前註 163，頁 170。
169 Rodney Lowe, supra note 165, at 279.
170 參見黃源協，英國社會工作的源起與發展－台灣社會工作的借鏡與啟示，同前註 158，頁 144-145。
171 參見鄭怡世，國家、福利治理與社會工作，英國 1986 年後國家社會工作發展的歷史分析，同
171 參見鄭怡世，國家、福利治理與社會工作，英國 1986 年後國家社會工作發展的歷史分析，同