社工專業於福利服務法制中之定位 —以兒少保護安置與收出養認可案件為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士論文. 指導教授：孫迺翊. 立. 博士. 政治大. ‧ 國. 學. 社工專業於福利服務法制中之定位. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. —以兒少保護安置與收出養認可案件為中心. Ch. engchi. 研究生：黃國媛. i n U. v. 撰. 中華民國一百零二年六月.

(2) 謝辭. 回想起四年前的盛夏，初踏入政大校園的興奮與緊張，彷彿還是昨日光景。轉眼間，在政大經過四年的淬煉與洗滌，提昇自己的法學專業知識外，也終於完成這本碩士論文。幸運如我，得到身邊許多人的幫忙與鼓勵，謹此向您們表示真摯的感謝。首先，要感謝我的家人。謝謝爸媽的養育之恩，尤其是爸媽一路上經濟與心理的支持，讓我無後顧之憂。碩班念得跟大學一樣久，您們卻不吝給予關懷打氣，並充分地信任與尊重我的選擇，伴我度過國考與撰寫論文之漫漫長路。另外，也. 治政替我照顧爸爸媽媽，分擔家中事務，謝謝你們。大立. 謝謝姊姊國嫻、妹妹國茹和弟弟國峻在生活一切事上的互相幫忙，並在我外宿時，. ‧ 國. 學. 其次，要感謝指導老師孫迺翊教授，在論文進度與實質內容上給我許多啟發和指引。每次論文討論會，孫老師總能看出我論文的不足與缺失，並給予具體建. ‧. 議。特別是論文前階段，為了導正論文寫作方法與內容，「磨」了一段煎熬的日子，真是辛苦您了！而碩班期間修習孫老師的專題課程，每每對我產生新的衝擊，. Nat. sit. y. 擴充我對法學與社會關懷之視野。從孫老師身上更學習到做人處世方法，以及作. io. er. 學問之態度，無疑是我碩班生活的好榜樣。另外，感謝口試委員郭明政院長與陳竹上教授。謝謝郭院長給這篇論文具體之建議，點出論文尚有的盲點，並引導修. n. al. Ch. i n U. v. 正論文之方向；謝謝陳竹上教授不辭辛勞北上參與口試，對論文提出寶貴之意見，. engchi. 並交換難得之經驗與心得，讓這篇論文臻於完善，再次感謝。接著，要特別感謝台北地院家事庭彭南元法官。彭法官透過信件往返與電話，向我詳細說明家事法實務運作狀況，並給予我肯定，使我倍感安慰。也要特別感謝法科所林沛君學姐，從學姐碩士論文中得到許多收獲，引發我對英國法制的興趣，並在論文寫作過程中，給我許多蒐集資料方向、不吝嗇地與我分享研究與寫作論文之方法，更謝謝學姐就翻譯文獻的難題予以解惑。謝謝政大勞社法中心的同學們。謝謝妤嬙、璟賢還有璧竹在口試當天的跑腿與庶務上的協助。謝謝芃妤口試前後的加油打氣，還有貼心的小禮物。謝謝鈞婷一路上陪我禱告和分享彼此的難處。謝謝藝臻學姊提供我寶貴的實務運作問題，充實了論文的內涵。謝謝李伯毅經常貢獻的綠豆湯和愛玉，讓我甜滋滋地進行論.

(3) 文寫作。謝謝俐吟在宿舍生活中對我的許多照顧，與我分享許多有趣的事物與小點心。謝謝溫暖的勞社法中心，讓我在研究所生活中，找到珍貴的歸屬感，和你們吃吃喝喝及相處的點滴，都是美好的回憶。然後是同門的同學與學弟妹。謝謝鴻昇常常擔任這篇論文的評論人，並對論文提出質疑與建議，讓我能進一步思考缺漏之處。謝謝瑞元成為我論文討論的對象，教我無敵難搞的大綱模式。謝謝家豪從我碩一時就給我許多幫忙，並在適時跟我提起古錐的喬喬兒，讓我從論文的愁雲慘霧中找到開心的來源。同時謝謝敬人與幸茹，出席討論會時給予我許多意見。還要謝謝研究室隔壁座位的小碧學姊，提供我論文的相關資料，一起吃飯分. 政治大告訴我好多好多故事，讓我對這片土地的人與事有更深的認識。同時感謝讀書會立的大家，謝謝千娟從台大幫我借了好幾次的書，讓我下載台大電子期刊，謝謝妳. 享彼此的近況，真的很開心，謝謝光倫學長和智程學長在我不務正業走上街頭時，. ‧ 國. 學. 不辭辛苦地在還書截止日前奔波兩間學校。謝謝殷正參與我模擬口試，還有這段期間的互相勉勵與學習，謝謝身分法和家事法達人承育，在我思緒卡住時，給了. ‧. 許多寶貴意見。謝謝宗彥，耀文和玉潔，跟你們相聚總是最歡樂的時光。. y. Nat. sit. 當然，更要感謝一路上陪著我的黃小維，耐心地陪我完成律師考試與寫作論. al. er. io. 文的「人生大事」。謝謝你的包容與體諒，還有無以言喻的疼愛，讓我能實踐自己的夢想。謝謝你在這一路上，當我稱職的啦啦隊，給我勇敢往前走的力量。也. n. v i n 謝謝黃爸爸和黃媽媽在這段期間給我的鼓勵，貼心地幫我準備維他命 Ch U i e h n c g 湯!. B 群和雞. 最後，感謝主，保守我的心思意念，派這麼多小天使成為我的幫助，一切讚美與榮耀都歸給祢。.

(4) 摘要. 兒童少年權益保障向來是社會福利服務法制著重之處，蓋我國憲法基本國策章節第 156 條作為憲法委託條款，即課予立法者積極建置完善兒童福利法制之義務。從 1973 年制定兒童福利法後，迄至 2011 年以「兒童及少年福利與權益保障法」，兒童福利服務相關之法制已趨向完備，尤可見證兒童從「保護客體」至「權利主體」地位轉變之過程。而社工人員基於其對兒童少年發展、家庭政策之認識，以及資源引介與諮商等專業技巧，成為兒少福利服務主要提供者，立法者期待社工發揮賦權功能，協助身心未臻成熟之兒少實踐其權益。然而，福利服務法制雖高度規範社工職責，卻仍可耳聞因社工人力不足，或. 政治大工專業與兒少權益保障之關係為何？社工人員於行政與司法程序之定位又是如立專業判斷缺失導致之重大虐兒案件，本文以此為觀察基礎，並提出問題意識：社. ‧ 國. 學. 何？而從事社會工作業務者，可能來自公部門行政機關，或是來自私部門民間團體，故本文以「兒少保護安置」與「兒少收出養案件」為研究範疇，前者釐清公部門社工於緊急保護安置公權力行使之界限，及其與司法審查間之關係；至於兒. ‧. 少收出養案件，本文則探討民間兒少福利團體受法院囑託所出具之訪視建議，對. sit. y. Nat. 於法院裁判有如何拘束力，又如何定性該受託法律關係等問題。. er. io. 對於社工人員應如何認知自身權利與義務，應如何積極執行履行其法定職務並有效落實兒童權利，本文以英國兒童法制為借鏡，說明英國兒童法對於兒童保. n. al. Ch. i n U. v. 護安置有其細膩之評估標準與程序，同時強調多元專業參與之觀點，至於英國收. engchi. 養審判程序中，則由專門機構進行訪視並提出建議。英國法制同時強調司法與行政程序中皆應考量兒童自主意見，並著重兒童與父母家庭生活權之保障。反思於我國，本文具體指出，於兒少保護安置措施中，公部門社工員就法律不確定概念之涵攝及決定安置與否，應透過與法院之對話發展出更完善之準則，避免濫權或怠於行使職權等影響人民權利之憾事發生；至於兒少收出養案件，本文則認為政府應積極建置司法社工，避免囑託委外契約之紊亂，同時應兼顧當事人程序事前事後聽審權保障，又司法與社會工作實務工作者應留意專業自主判斷空間與界限，方能達成跨專業合作保障兒少權益之目的。關鍵字：社工與法律，兒少保護，緊急安置，法院交查案件，收出養媒合服務，聯合國兒童權利公約，歐洲人權公約，英國 1989 年兒童法，英國 2002 年收養及兒童法.

(5) 目錄第壹章緒論 ...................................................... 1 第一節研究動機與目的.......................................... 1 第二節研究範圍................................................ 3 第三節名詞定義................................................ 5 第四節研究方法................................................ 6 第五節論文架構................................................ 7 第貳章. 我國社會福利法制與社工專業之發展........................... 9. 第一節社會工作專業之內涵...................................... 9 第一項我國相關法制之定義 ................................. 9 第二項英美社工專業組織之定義 ............................ 10 第三項社會工作專業性之思考 .............................. 11. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第二節我國社會福利暨社會工作發展之回顧....................... 13 第一項民間社會福利機構開啟社會工作濫觴................... 14 第二項政府社會福利立法與社會工作發展階段................. 15 第一款國家社會福利立法發展............................ 15 第二款政府社會工作初試啼聲............................ 17 第三項政府與民間社會福利資源合作階段..................... 18. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第四項民間倡議立法與社工專業法制化 ...................... 20 第一款解嚴後第一波社會運動與法制..................... 20 第二款政黨輪替後第二波社會運動與法制................. 24 第三節社工專業法制化之理論基礎－以兒童及少年福利法制為中心.... 26 第一項社工專業法制化之憲法論理基礎....................... 27 第一款社會國原則之實踐................................ 27 第一目社會國理念之緣起與入憲..................... 27 第二目社會國原則內涵與建構....................... 28 第三目國家之社會國責任........................... 31 第二款國家基本權利保護義務之確立...................... 32. Ch. engchi. i n U. v. 第一目兒童及少年權利內涵之探尋................... 32 第二目基本國策與國家保護義務..................... 35 第二項社工專業於我國兒少福利法制中之體現 ................ 37 第一款社工人員於兒少福利行政程序之角色............... 38 第二款社工人員於司法程序之角色....................... 39 第四節小結.................................................... 40. I.

(6) 第参章. 英國社會福利暨社工專業之發展 ............................. 43. 第一節英國福利政策與社工專業之發展歷程....................... 43 第一款 1968 年前英國社會工作發展概況 .................. 45 第二款 1968 年希蒙報告書出版與社會服務部成立 .......... 46 第三款 1979 年保守黨執政與社區照顧政策 ................ 47 第四款 1997 年新工黨執政與其後現代化社會服務 .......... 48 第二節英國社會工作專業制度介紹............................... 48 第一項英國社工專業認證與專業組織 ........................ 48 第一款社工專業認證與教育制度......................... 48 第二款英國社工專業組織 .............................. 51 第二項英國社工專業於福利法制中之體現..................... 52 第一款英國社工專業於兒童保護案件之參與............... 54 第二款英國社工專業於司法程序中之參與................. 55 第三節國際公約人權理念對英國兒少權益保障及社工專業之影響.... 57 第一項聯合國兒童權利公約於英國之實踐狀況 ................ 57. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第二項歐洲人權公約對英國兒少權益保障之影響 .............. 59 第一款歐洲人權公約內國法化之重要性................... 59 第二款兒童在歐洲人權公約體系之面貌................... 61 第三款歐洲人權公約內國法化後對兒少權益保障之影響 .... 63 第三項社工專業與人權理念之聯結 .......................... 66 第一款社會工作方法理論基礎 .......................... 66. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第二款社會工作倫理要求 .............................. 67 第三款英國社工專業之法學養成內涵..................... 69 第四節小結................................................... 70. Ch. engchi. i n U. v. 第肆章社工專業與兒少保護安置案件 ................................ 73 第一節我國兒少保護相關法制與執行現況........................ 73 第一項我國兒少保護相關法制 .............................. 73 第一款兒童及少年福利與權益保障法 .................... 73 第一目通報制度................................... 74 第二目緊急保護安置之決定與執行................... 76 第三目繼續安置聲請與效力......................... 79 第四目兒少保護安置相關疑義....................... 81 第二款家庭暴力防治法................................. 84 第三款兒童少年表意權與程序主體權之建置............... 85 第二項我國目前兒童保護案件執行狀況 ...................... 87 第一款兒童保護案件執行情形與數據 .................... 87 第二款我國社工人員執法困境 .......................... 88 II.

(7) 第一目. 專業人力供需失衡........................... 88. 第二目兒保社工流失及其原因....................... 89 第三目網絡資源不足............................... 90 第二節英國兒童保護相關法制介紹.............................. 90 第一項英國兒童保護法制背景介紹 .......................... 90 第一款國家、父母與兒童之關係-照顧政策模組 ........... 90 第二款英國 1989 年兒童法 ............................. 92 第三款英國 2004 年兒童法 ............................. 94 第二項兒童保護於兒童法之規範狀況......................... 95 第一款兒童保護案件之調查與計畫 ...................... 97 第二款地方主管機關相關服務義務 ...................... 99 第三款兒童保護案件之相關命令 ....................... 100 第一目核發命令要件－情節重大傷害................ 100 第二目照顧命令與監護命令........................ 101 第三目緊急保護命令.............................. 104. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第四目警察權介入保護............................ 106 第四款兒童表意權於英國兒童保護程序之實踐............ 108 第三項英國社工人員執法困境 ............................. 109 第三節兒少保護案件之爭議與救濟............................. 111 第一項我國爭議案件與救濟 ............................... 111 第一款兒少保護安置判斷與司法審查 ................... 111. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第二款兒少保護案件與國家賠償責任 ................... 113 第二項英國爭議案件與救濟 ............................... 117 第一款英國兒童保護案件救濟途徑說明 ................. 117 第一目 1989 年兒童法申訴機制 ...................... 117 第二目一般司法審查.............................. 118 第二款實務案例分析 ................................. 119 第一目地方主管機關延誤安置案.................... 119 第二目地方主管機關錯誤安置案.................... 121 第三目個案判決之省思-英國建構兒童權利保護網之努力 122 第四節. Ch. engchi. i n U. v. 小結－英國兒童保護制度對我國之啟示................... 123. 第伍章社工專業與司法協力－以兒少收出養認可案件為中心 ........... 129 第一節我國收養相關法制介紹.................................. 129 第一項我國收養法制思想之變遷 ........................... 129 第二項我國未成年收養法制之建置原則...................... 130 第一款國家公權力介入監督主義........................ 130 III.

(8) 第一目. 民法相關規定.............................. 130. 第二目兒少權益保障法相關規定.................... 132 第二款收養子女最佳利益為中心........................ 133 第一目舊民法相關規定............................ 133 第二目國際公約之影響－子女最佳利益原則之導入.... 133 第三款社工專業意見之借重強化........................ 135 第二節社工專業於收出養程序之協力............................ 137 第一項機構收出養媒合服務制度與執行狀況.................. 138 第一款收出養媒合服務者之資格 ....................... 138 第二款收出養媒合服務內容與契約...................... 140 第三款現行收出養媒合服務之爭議問題 ................. 141 第一目第二目第三目. 強制締約之正當性.......................... 141 申訴管道與重新締約之疑義.................. 142 現行實務操作問題釐清...................... 143. 政治大第二項法院交付委託收出養調查之執行狀況 ................. 144 立第一款法院查交案件執行情形 ......................... 145 ‧. ‧ 國. 學. 第二款社工人員訪視調查指標與執行困境................ 147 第三款當事人之程序保障問題.......................... 150 第一目家事非訟事件之程序保障.................... 150 第二目家事調查官立法意旨之觀察與適用............ 153 第四款社工訪視報告建議與司法審查.................... 154. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第三節英國兒童收出養法制介紹................................ 157 第一項英國兒童收出養法制說明............................ 157 第二款 2002 年收養及兒童法制定背景 ................... 157 第二款 2002 年收養及兒童法重要原則 ................... 158 第一目兒童福祉原則.............................. 158 第二目文化與信仰考量............................ 159 第三目不遲延原則................................ 159 第三款英國兒童長期安置之多元措施方案................ 160 第四款英國收養程序與要件說明........................ 162 第一目收養二階段程序............................ 162. Ch. engchi. i n U. v. 第二目收養裁定之聲請與作成...................... 163 第三目收養裁定現況與效果........................ 165 第五款決定長期安置方案之原則........................ 166 第二項國家介入與禁止私人收養之法制特色.................. 168 第一款收養機構之定義................................ 168 第二款收養機構工作流程.............................. 169 第一目成立收養工作小組.......................... 170 IV.

(9) 第二目. 收養機構與地方主管機關於司法程序之協力義務 173. 第三目撰寫收養報告資格要求...................... 175 第三款陳情與收養機構評鑑管理........................ 176 第三項兒童與家事法院諮詢支持服務處之司法協力............. 177 第四節小結－英國相關法制與及執行方法對我國之啟示............ 180 第陸章. 結論 .................................................... 189. 參考文獻 ........................................................ 193 附錄一、社工專業於我國福利法制中之職務內涵 ....................... 204 附錄二、兒童及少年國內與跨國收出養媒合服務契約參考範例 ........... 214 附錄三、宜蘭縣政府法院交查案執行計畫服務契約 ..................... 221 附錄四、花蓮縣政府「法院交查兒童及少年收出養調查」行政契約書 ..... 232. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(10) 圖目錄圖 1：福利服務的直線輸送體系 ....................................... 19 圖 2：福利服務的三角運送體系 ....................................... 20 圖 3：本文研究架構示意圖 ........................................... 26 圖 4：國家保護義務三面關係示意圖 ................................... 37 圖 5：各直轄市、縣(市)政府兒童及少年保護工作流程圖 ................. 80 圖 6：1989 兒童法第 26 條申訴程序示意圖............................. 118 圖 7：我國收出養流程與借重社工專業之關係 .......................... 138 圖 8：法院交查案流程與關係圖 ...................................... 145 圖 9：英國 2002 年收養法收養程序階段圖 ............................. 162 圖 10：英國收養機構組成示意圖 ..................................... 169 圖 11：英國收養機構決定兒童收養安置流程圖 ......................... 171 圖 12：英國收養機構決定預期收養人適合性流程圖 ..................... 173. 學. ‧ 國. 立. 政治大表目錄. y. Nat. n. al. er. sit. 4：英國 1989 年兒童法有關兒童保護之規範情形.................... 96 5：英國 1989 年兒童法兒童保護程序法院核發命令種類及其效力..... 107 6：臺灣法院交查案調查項目整理表.............................. 148 7：英國收養裁定聲請之類型與收養報告內容異同之比較............ 175. io. 表格表格表格表格. ‧. 表格 1：臺灣社工專業相關考試途徑................................... 23 表格 2：英國社工人員於福利法制中之職務內涵......................... 53 表格 3：近五年臺灣兒童及少年保護案件處理安置情形................... 88. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(11) 第壹章緒論第一節. 研究動機與目的. 我國於 1980 年立法通過老人福利法、殘障福利法及社會救助法等「社會福利三法」，至 1990 年代各項重要社會立法接續完備，在這段所謂臺灣社會福利與社會工作「黃金十年」中，實為臺灣社會快速變遷與政治民主化之重要歷程，使 1. 政府積極、加速介入社會問題之解決並建置相關社會福利制度。而臺灣社會工作自此不再僅是 1950 至 1970 年代由西方宗教團體透過民間社會組織提供服務，乃係以法制宣告社會工作與社會工作人員在國家行政與司法程序中所扮演之關. 政治大件為核心。例如 1993 年修正兒童福利法第 15 條，規定主管機關得針對保護案件立. 鍵性角色，尤以家庭功能不彰急需社會或國家資源介入之兒童及少年權益保護案施行兒童緊急安置保護措施，並成為安置期間內之親權人或監護人。. ‧ 國. 學. 另一方面，隨著兒童權利與兩性平權等觀念之提倡，傳統父權或家長式之家. ‧. 庭觀念已遭揚棄，如何決定「父母親權之行使」與「離婚後子女親權權之歸屬」，即成為與民法親屬編修正之重點，例如 1996 年修正民法第 1055 條及第 1055 條. Nat. sit. y. 之 1，明定夫妻離婚時，就未成年子女權利義務之行使或負擔，應審酌子女最佳. io. er. 利益並參考社工人員之訪視報告；2000 年修正民法第 1094 條，明定父母均不能行使負擔親權時，主管機關得向法院聲請選定適當之監護人2，使「主管機關」、. n. al. Ch. i n U. v. 「社會福利機構」與「社工人員」皆能參與法院審判工作，一同尋求未成年子女. engchi. 之最佳利益。其次，為杜絕將兒童視為「財產」或「生產單位」而產生之販嬰、童工等問題，1985 年民法親屬編收養章節與 1993 年兒童福利法，先後建置法院收養認可及主管機關應進行訪視與調查報告等制度，開啟「法院交查兒童收出養案件」跨專業領域合作之契機。. 1. 參見詹火生，臺灣社會工作專業發展的經驗與展望，社區發展季刊 120 期，頁 22，2007 年 12 月。 2 民法第 1094 條：「父母均不能行使、負擔對於未成年子女之權利義務或父母死亡而無遺囑指定監護人，或遺囑指定之監護人拒絕就職時，依下列順序定其監護人：一、與未成年人同居之祖父母。二、與未成年人同居之兄姊。三、不與未成年人同居之祖父母。(第一項) 未能依第一項之順序定其監護人時，法院得依未成年子女、四親等內之親屬、檢察官、主管機關或其他利害關係人之聲請，為未成年子女之最佳利益，就其三親等旁系血親尊親屬、主管機關、社會福利機構或其他適當之人選定為監護人，並得指定監護之方法。(第三項) 1.

(12) 然而，在社會福利相關法制賦予社會工作人員一定權利與義務的同時，執行公權力之社會工作人員，可能因其疏忽、濫權甚至故意犯罪行為而使人民權益遭受侵害。2010 年 4 月震驚國人的曹小妹自殺案件即為適例，該案起因於曹姓母親要求曹小妹生父認領未果，曹母因而萌生攜女自殺意圖，曹小妹就讀學校教師知悉後，雖立刻向南投縣社會處通報，惟社會處之社工人員未及時趕到，學校亦未將曹小妹強制安置即遭曹母帶回；縱連續假期中社工人員曾偕同警察至曹家訪視，卻因無人應門而僅留下通報單離去，最終肇致曹姓母女留下遺書自殺之悲劇 3. 。案發後，輿論撻伐聲四起，部會首長召開專案檢討會議4，監察院調查官更介. 入調查並提出相關糾正案文。事隔數日，又聞桃園縣政府社會處社工員疑似因議員與黑道施壓，在「角頭. 治政機會，並與警員互踢皮球；檢方認為民代身分介入可能對家暴案件調查形成壓力，大立涉嫌妨害公務，同時亦約談社工與員警，釐清是否涉及業務過失致死。接踵而虐殺女童埋屍案」中刻意隱瞞女童遭虐之事實，錯失及時安置與救援被害女童之 5. ‧ 國. 學. 來有關社會工作人員之負面新聞與批評聲浪，使溫柔社工終於怒吼，上百名社工走上街頭向政府表達不滿，抗議「社工人力嚴重不足，出事即成代罪羔羊」，期. ‧. 盼政府不應一昧苛責第一線社工人員，而應正視保護性案件社工人員之各種困境，. Nat. 6. sit. 易、欠缺社工人身安全與職災保護措施等。. y. 其中包括：社工人數不足致案量負荷大、與非自願性案家易生緊張關係而訪視不. al. er. io. 由上述案例可知，縱然法律明文規範社工人員行使公權力之依據，惟因制度. n. v i n Ch 害，社工人員執行法律時仍提心吊膽而力有未逮。不禁讓筆者思考既有法制是否 engchi U. 設計、社工人力配置、社工專業判斷等多重複雜因素之糾結，使案主權益屢遭侵果真不足以保護曹小妹? 當公部門第一線社工人員判斷錯誤或執法疏失時，除了在專技人員相關法規所設的處置措施外，行政責任應如何歸咎，其專業裁量與司法審查間之關係為何，又該名社工得否主張行政裁量行為之判斷餘地? 國家在此類案件中又應扮演何種角色，當案主生命身體等權益受損時，有無提起國家賠償訴訟之可能性? 此等問題均有深入探討之迫切性，以避免曹小妹案件重演，不再犧牲無辜幼小生命，方不負我國憲法第 156 條宣示「國家對兒少健全成長負有特 3. 參見「媽買木炭我很害怕母攜燒炭女童求救無援」，聯合報 A1 版，2010 年 4 月 19 日。參見「曹小妹案痛定思痛危及時刻警察里長將強制介入 24 小時內社工要看到小孩」，聯合報 A5 版，2010 年 4 月 25 日。 5 參見「＜角頭殺女案＞查家暴議員施壓？壓碎女童活命機會」自由時報，2010 年 4 月 23 日、「社工的內憂外患」，聯合晚報社論 A2 版，2010 年 4 月 23 日。 6 參見社工工會籌備小組 0423 抗議內政部卸責新聞稿，資料來源：社工工會部落格 (http://swerunion.blogspot.tw/2010/04/0423.html 最後瀏覽日期：2012 年 7 月 4 日) 2 4.

(13) 別保護義務」之意旨。另一方面，社會工作在司法審判體系逐漸受到重視之發展，卻同樣衍生爭議，例如：法院雖為公正裁判者，惟許多研究報告已指出，法院相當依賴社工人員所出具之訪視或調查報告，裁判結果多與社工建議相符7，在經濟弱勢父母一方欲取得親權權或單身、同志收養問題上似乎置當事人於不利處境 8。又多數地方政府社會主管機關因人力與資源之考量，將法院交查之案件委由經驗豐富之民間單位，以公私協力之方式達成訪視調查之目的，遂引發筆者思考：社工人員究竟依何種標準作出報告建議？針對此種鑑定或證據方法，程序中當事人能否有所爭執，又應如何救濟? 而地方主管機關委託民間機構單位辦理法院交查案件，其委託之權利義務關係為何? 若調查過程或結果社工人員對受訪視者造成權益侵害時，國. 政治大故本文期盼透過對我國社工人員專業制度、兒童保護案件流程及社工與司法立. 家責任應如何歸屬等問題。. 科際整合之研究，釐清上述社工人員與當事人於行政、司法程序中所遭逢之困境，. ‧ 國. 學. 以及兒童少年主體性是否於程序中受到正視，國家建立之社工專業制度與實務操作，能否以兒童少年權益促進與保障為宗旨，並窺見制度之缺失與需要改革之處。. ‧. 另外藉由文獻蒐集與閱讀，探悉外國兒童福利法制重要立法旨趣與原則，以及相. y. Nat. 關司法實務判決所揭示之意涵，理解兒童權利落實之情形，以及社工專業人員乃. sit. 至國家政府於社會福利法制中之定位為何，並與我國現有制度作一比較與省思，. n. al. er. io. 希冀藉此對我國未來兒少保護與家事司法程序能提出具體制度建議，以保障兒童. i n U. v. 權益，更使參與程序之社工人員能有效發揮其專業價值。. Ch. engchi. 第二節. 研究範圍. 依據研究目的，本文將先我國社會福利政策與社工專業制度之興起與發展，並整理其在社會福利法規中之核心任務。因社會工作在兒童福利法制中扮演極重要角色，故本文將聚焦於兒童及少年福利及權益保障法之內涵，輔以民法親屬編相關規定，檢視社會工作人員與程序當事人之互動關係，探究社工人員之定位於「行政」與「司法」程序中是否有所差異，有關行政程序，本文將以「兒少保護. 7. 參見賴月蜜，兒童福利法中「親權」規範適用之探討，文化大學兒童福利學系碩士論文，1999 年，頁 110。；劉宏恩，「子女最佳利益原則」在臺灣法院離婚後子女監護案件中之實踐－法律與社會研究之觀點，軍法專刊第 57 卷第 1 期，2011 年 2 月，頁 93~95。 8 參見「纏訟如願收養變性人聲援」，聯合報 A14 版，2007 年 9 月 7 日。 3.

(14) 安置案件」為中心，研究其職權行使與責任義務之問題；司法程序則以「兒少收出養認可程序」進行探討，解析其訪視報告與建議效力。同時釐清借重社工專業之憲法理論基礎，並歸納社工人員執行任務過程中所遭逢之爭議問題。故研究範圍除社會工作師法、兒少權益保障法與民法歷次修法重點外，亦包括相關子法規定與司法實務見解。另因研究主題之限制，依少年事件處理法、兒童及少年保護事件執行辦法，社工人員對非行兒童或少年所為之「刑事矯正或安置輔導」，以及歷史發展悠久「醫務社工」，均非本文研究重點，故不另設篇幅深究，先予指明。而鑑於英國係社會工作起源最早的國家之一，從 19 世紀中葉以來，英國社會即出現許多滿足各種需求的慈善事業組織，並自此開展社會工作技巧，且於. 治政社會工作師法於 1997 年始立法完成，如何建立健全社會工作教育、認證制度以大立及如何進行跨專業間團隊合作提供社會服務，英國社工制度的確值得我國借鏡與. 1960 年代邁向專業化，由政府所設立之獨立機構進行教育與訓練9。相較於我國. ‧ 國. 學. 學習。又英國在兒童人權之提倡更領先其他歐美國家，其雖為判例法國家，惟對於兒童人身安全、身分權益乃至兒童自主權之法制化程度均較我國細膩，在幾個. ‧. 著名兒童遭虐待致死之案例發生後，英國政府發佈許多政策綠皮書(Green Paper)、指導規則(guidance)與調查報告書(inquiry reports)，積極投入跨部會的合作，並. Nat. sit. al. er. io. 缺失。. y. 強化對地方政府與社工人員法律責任或契約責任之要求，以改革兒童保護案件之. n. v i n Ch 亦帶來革新之面貌，相較於我國兒童福利法制係受到聯合國兒童權利公約之影響， engchi U. 而歐洲人權公約在英國內國法化以後，對於兒童少年社會福利法制執行層面，. 二者在兒童權益維護上是否有所差異，即值得探究。而我國民法親屬編規範之「子女最佳利益」原則(the best interest of the child)，亦為英國處理離婚後子女親權歸屬及收養案件之惟一最高審酌標準10，其實務經驗與案例累積皆屬豐富。因此，本文將以英國社工與兒童福利法制為主要比較法研究對象，範圍包括社會工作認證與教育之相關法規、1989 年與 2004 年修正之兒童法(Children Act 1989；Children Act 2004)、2002 年收養及兒童法(Adoption and Children Act 2002)等。另須說明者，大不列顛及北愛爾蘭聯合王國(United Kingdom of Great Britain. 9. 參見黃源協，英國社會工作的緣起與發展－台灣社會工作的借鏡與啟示，社區發展季刊第 87 期，1997 年 6 月，頁 145。 10 參見劉宏恩，夫妻離婚後「子女最佳利益」之酌定從英美法實務看我國民法親屬編新規定之適用，軍法專刊第 43 卷第 12 期，1997 年 12 月，頁 34 -35。 4.

(15) and Northern Ireland)是由英格蘭(England)、北愛爾蘭(North Ireland)、蘇格蘭 (Scotland)及威爾斯(Wales)四個國家所組成，均有獨立行政與司法審判權，並發展出不盡相同的兒少保護機制及家事司法程序，為使研究比較之對象能更加具體，本文僅針對英格蘭(England)法制作介紹，而不及於其他三個國家，特此指明。. 第三節. 名詞定義. 一、兒童及少年：依我國兒童及少年權益保障法第 2 條規定：「本法所稱兒童及少年，指未滿. 政治大. 十八歲之人；所稱兒童，指未滿十二歲之人；所稱少年，指十二歲以上未滿十八歲之人。」至於聯合國兒童權利公約(Convention on the Rights of the Child,1989). 立. 與英國 1989 年兒童法、2002 年兒童及收養法均未將兒童及少年作區分，僅以. ‧ 國. 學. 「child」指所有未滿十八歲之人，故除法律例外規定保護對象及於十八歲以上者外，本文所稱兒童即指所有未滿十八歲之人。. ‧. 二、社工師、社工員、社工人員：. sit. y. Nat. 依我國社會工作師法第 2 條第 1 項規定：「本法所稱社會工作師，指依社會工作專業知識與技術，協助個人、家庭、團體、社區，促進、發展或恢復其社會. io. n. al. er. 功能，謀求其福利的專業工作者。」而本文所稱社會工作師(或簡稱為社工師). i n U. v. 即指取得專業證照者；另同法第 6 條第 1 項復規定：「非領有社會工作師證書者，. Ch. engchi. 不得使用社會工作師名稱。」故本文將從事社會工作而未領取證書者，稱為社工員。至於其他法規範規定之「社工人員」則泛稱有社會工作專業知識、從事社會工作之人員，包括社工師與社工員，詳細內涵將於第貳章介紹。. 三、兒少保護安置案件：兒童及少年保護工作案件，係指對兒童及少年負有保護、教養責任者，或具維護其權益之義務者，因違反兒少權益保障法相關規定(如第 49 條各款情形)，致兒童及少年的遭受身心虐待、性虐待；或因照顧上的疏忽，致兒童及少年的健康與福祉遭受損害即威脅之案件11，亦簡稱為「兒保案件」。直轄市、(縣)市主管機關對此有立即處理，提出調查報告之義務，並有決定是否採行緊急安置或其他 11. 參見台灣兒童暨家庭扶助基金會，兒童及少年保護個案家庭處遇服務方案評估報告，內政部兒童局補助評估報告(評估案主持人：彭淑華教授)，2006 年 12 月，頁 8。 5.

(16) 處遇計畫之權責。至於由父母、兒童及少年主動尋求直轄市、(縣)市主管機關協助、輔導與安置之情形(參照兒少權益保障法第 52 條及第 62 條)，因缺乏公權力干預之特徵，故非本文研究之重點。. 四、兒童收出養程序：依照兒少權益保障法與民法有關收養之規定，兒童收出養程序大致可區分為兩個階段，首先係「收養人與被收養人之媒合階段」，按目前兒少權益保障法第 15 條及第 16 條 1 項之規定，除有例外情形外，原則上應由「收出養媒合服務者」為之；其次則根據民法第 1079 條第 1 項及家事事件法第 3 條規定，由法院進行之「認可收養」程序。不論何一階段，均有社工人員之參與，例如提供收養雙方當事人收養資訊、做出媒合決定，以及承辦法院交查訪視調查等任務。而本. 政治大. 文研究之兒童收出養程序即包括二者，期能全面性地掌握社工人員於程序中之角. 立. 第四節. 研究方法. 學. ‧ 國. 色與職權。. ‧. 一、文獻分析法. y. Nat. sit. 文獻蒐集部分，因英國兒少保護工作自十六世紀頒布濟貧法解決貧窮與流. er. io. 浪兒童以來，歷經童工問題再至家庭、學校內之一般兒童福利，可謂完整呈現了. al. v i n Ch 文獻著作亦屬豐碩，故本文之文獻除我國社會工作與兒少福利法制之相關教科書、 engchi U 論文及期刊外，亦將以英國 1989 年兒童法(Children Act 1989)、2002 年兒童及收 n. 「兒童問題至兒童立法」之演進過程，開展社會工作與司法實務經驗歷史悠久，. 養法(Adoption and Children Act 2002)，以及 1998 年人權法(Human Rights Act 1998) 為核心，蒐集政府部門所發布之各項準則與文書、專書論文，以及相關司法實務判決。而透過國內外社會工作與兒少保護法制文獻之閱讀與整理，嘗試進行跨專業之分析與對話，希冀經由不同專業領域之觀點，解決原本專業體制內之盲點與困境，並對我國立法政策及執法措施提出具體建言。. 二、比較研究法我國社工制度專業化係師承英美社會工作發展而來，民法親屬編之改革與兒少權益保障法歷次之修法，亦係參考西方國家兒童人權之理念，另國內許多社會工作與兒童福利改革學者係受英美國家相關思想薰陶及影響，本文有關社工專 6.

(17) 業與兒童人權之議題，會對英國制度詳加論述。至於本文研究之重要核心，同樣以英國法制為比較對象，期能藉由研究成果改善現行執法與立法缺失。. 第五節. 論文架構. 本論文於第壹章緒論後，分為五章。第貳章探討「我國社會福利暨社工專業之發展」，將臺灣本土福利政策與社工專業之發展過程，區分為四個階段，歸納出社會福利法制與社工專業相互影響之脈絡，並整理社工專業於各項福利法制中之任務，理解社會工作於推行社會政策及解決社會問題之重要性。另從「社會國原則」與「國家保護義務」等理論探. 政治大業法制化後之定位，即不論是自力透過公私協力方式執行福利服務任務，仍不可立. 究兒少福利法制中借助社工專業協力之憲法基礎，從憲法高度分析國家在社工專推諉依據社會國原則之擔保責任，或忽視其作為履行國家保護義務主體所應有之. ‧ 國. 學. 積極建置措施。. ‧. 第参章介紹「英國社會福利暨社工專業之發展」，為增加對本文比較法對象 -英國政治與社會背景之了解，本章比照第貳章之論述方式，對英國福利政策與. Nat. sit. y. 社工專業作一回顧瀏覽，藉此理解英國社工專業自主性受限於國家科層體制之弊. io. er. 端。另介紹英國社工專業認證與教育制度，及其專業組織之建置。同時說明英國社會專業在兒少保護法制或司法協力之參與；而英國兒少福利工作多次改革及逐. n. al. Ch. i n U. v. 漸強化兒童少年主體性之演進，除與幾件重大虐童案件相關外，亦受歐洲人權公. engchi. 約之影響，故本章將分析就人權理念與社會工作之連結，作為後續章節議題之論證基礎。第肆章則進入本文研究主軸，即「社工人員與兒少保護安置案件」法制介紹，先說明兒少權益保障法與家暴法之相關規定，理解兒少保護案件之處理流程，並就社工人員相關工作之性質予以定性，接著針對社工人員執法困境作分析。其次，則從英國兒童法之立法原則與其他相關政策文書之整理，窺探政府在兒保案件中之角色。最後則是透過國內外實務案例之分析，釐清兒保案件社工人員乃至政府面臨之法律責任，以及專業判斷與司法審查之關係，並將英國法制及訴訟實務之研究心得，反思於我國立法或執法上之困境，期能發現對我國法制有所啟示之處。. 7.

(18) 第伍章則為本文研究主軸之二，「社工專業與司法協力－以兒少收出養認可案件為中心」。本章將社工專業參與司法協力部分作深入探討。先就收養相關法制，如民法與兒少權益保障法之規範，作一評析，並說明新修正之「收出養媒合服務者」於程序中之定位；其次，則分析收出養「法院交查案件」之情形，以及訪視調查指標，並提出相關執法困境。本章另將介紹英國相關法制與家事事件中專職社工之任務；最後，則分析多元社工角色與法院之互動關係，以及如何強化收養當事人程序利益保障之相關問題。第陸章為結論，總結本文研究心得，並針對兒少保護案件、兒少收出養案件之立法政策、執法程序提出建言，希冀不論係行政或司法程序，專業參與者於程序中皆能以促進、保護兒童及少年權益為宗旨，並使專業合作模式更為建全。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(19) 第貳章我國社會福利法制與社工專業之發展在探討我國社會工作專業及其與司法互動關係之前，本文認為有必要針對現行兒少福利法制中社工人員所扮演之多元角色進行爬梳整理，並探討其於憲法層次之理論基礎為何。至於聯合國兒童權利公約如何影響我國福利法制與社工專業，而社會工作發展及其與社會立法關係等基礎背景，亦有必要先予理解；方有助於吾人釐清：何以國家必須納編社會工作人員成為行政公權力之一環，何以在司法程中尚須借助社工專業介入社會、家庭解決問題? 又為何台灣會產生社會工作之需求並以證照制度肯認其專業? 期盼透過本章之前提介紹，能進一步具體並細緻化本文研究脈絡與問題意識。. 政治大社會工作專業之內涵. 第一節. 立. ‧ 國. 學. 執行社會福利的人雖未必都是社會工作者，惟社會工作者卻是執行社會福利. ‧. 之主力。儘管社會工作的定義會隨著各國歷史、文化習俗與政治意識型態之不同 12 而呈現不同面貌，本小節仍先嘗試釐清社會工作之內涵，使吾人得以檢視社會. Nat. sit. y. 福利與社會工作發展各個階段中，究竟國家提供哪些福利服務係明確借助社工專. io. 業價值是否得以繼續發揮效用之問題。. n. al. C. er. 業? 同時有助於吾人檢討：行政或司法部門借重社會工作專業執行任務時，其專. i n U. v. 第一項 h我國相關法制之定義 engchi 依據我國 2008 年修定之社會工作師法(下稱社工師法)第二條規定，吾人可知社會工作師所具備之社會工作專業知識與技術，必須達到「協助個人、家庭、團體、社區，促進、發展或恢復其社會功能，謀求其福利」之目的，並以「促進人民及社會福祉，協助人民滿足其基本人性需求，關注弱勢族群，實踐社會正義」為其使命。另外，同年制定之社會工作倫理守則第一章 1.則重申「社會工作是以人的尊嚴與價值為核心，促進全民福祉，協助個人、團體、社區發展，謀求社會福利的專業工作」。由於如同許多亞、非、拉丁美洲國家一樣，臺灣的社會工作是舶來品，西方 12. Jim Ife, HUMAN RIGHTS AND SOCIAL WORK TOWARDS RIGHTS-BASED PRACTICE, at 4, (2001) 9.

(20) 社會工作專業先傳到日本與中國後，再由這兩個國家「二手擴散」輾轉傳入臺灣 13. 。且社工師法第二條之立法理由亦指出，社會工作定義之訂定係參考以下社工. 專業組織之資料：美國 NASW（National Association of Social Workers）、英國 BASW （British Association of Social Workers）、IFSW（International Federation of Social Workers）、香港社會服務聯會等14。為避免前揭我國法制概括之論述無法掌握社工專業之全貌，故仍有必要進一步就上述西方社工專業組織對社會工作所為之定義加以探析，而因篇幅之限制，以下僅就美國與英國兩個社會工作主要發源地之專業組織所為之定義介紹。. 第二項英美社工專業組織之定義. 政治大社會工作定義之企圖，由其所印行之「社會工作實施之工作定義」(Working 立 Definition of Social Work Practice)雖未能給社會工作綜合性之定義，惟該工作定義 1956 年全美社會工作者協會(NASW)嘗試統一社會工作專業，並有規範訂定. ‧ 國. 學. 中指陳「像所有其他專業般，社會工作實施是價值、目的、認可、知識與方法的結晶體」，亦即必須透過各種角度來了解社會工作。迄 1973 年，全美社會工作者. ‧. 協會提出一個綜合性的社會工作定義：「社會工作是協助個人、團體、社區增強. y. Nat. 或恢復其社會功能的能量，以及創造有利於達成目標的社會條件的一種專業活. sit. 動。」而 1982 年該協會再將社會工作更明確地界定為「社會工作專業在於提供. al. er. io. 人性且有效的社會服務給個人、家庭、團體、社區與社會，藉此人們社會功能得. n. 以增強，生活品質得以改善。」15. Ch. engchi. i n U. v. 至於英國方面，2012 年「英國社會工作者協會」(BASW)修訂該協會之倫理規範(The Code of Ethics for Social Work)，取代了 2002 年的版本，重要內容即包括針對社會工作之定義，採取各國際組織所公認之觀點16，依據 2012 年英國社會工作者協會訂定之倫理規範，國際通認之社會工作定義係：「社會工作專業提倡社會改革，解決人與人間產生之問題，並且透過賦權與權力平等化使人們追求更好的福利。善用人類行為(human behaviour)與社會系統(social systems)理論，社會工 13. 參見林萬億，當代社會工作－理論與方法，五南圖書出版，2002 年 3 月，頁 99。參見立法院公報，院會紀錄，第 96 卷，第 88 期，第 3611 號一冊，頁 218-219，資料來源：立法院國會圖書館 http://npl.ly.gov.tw/do/www/homePage。 15 參見林萬億，當代社會工作－理論與方法，同前註 13，頁 44-46。 16 國際組織指包括國際社會工作聯盟(International Federation of Social Workers, IFSW)、國際社會工作學校協會( International Association of Schools of Social Work, IASSW)就社會工作所為之定義。 See The Code of Ethics for Social Work, Introduction, at 4(2012), available at http://www.basw.co.uk/codeofethics/ 10 14.

(21) 作在人們與環境產生互動時予以介入。而人權與社會正義原則是社會工作之基礎。」17 新版本之倫理規範亦重新闡述社工倫理之價值，包含尊重人權(Human rights)，促進社會正義(Social justice) 與健全專業表現(Professional integrity)，同時詳加說明符合社工倫理實務工作之十七項原則18。. 第三項社會工作專業性之思考現代社會福利的發展不同於傳統慈善，但社會工作專業之發展，的確受慈善組織之極大影響。不論在西方英美國家或是中國社會，社會工作均起源於傳統濟貧工作，西方國家受到基督教或天主教聖經教導之影響，中國則係起因儒學、佛學或道家思維之薰陶，認為行善、行仁為一種美德，皆與近代社會工作強調助人、. 政治大「行有餘力的」、「施捨者和被施捨者有上對下，能與不能之不平等關係」，且僅立以滿足物質需求為主，並以道德教化作為附帶條件。反之，社會工作不僅僅係. 救人之理念相仿。惟慈善提供之救災、濟貧工作是「不定時的」、「短暫零星的」、 19. ‧ 國. 學. 依賴愛心與技巧，而是以社會福利體系為支撐基礎，提供「制度式」、「平等的」、「以人性尊嚴為核心價值」之社會服務，滿足人民社會、經濟、教育及健康需求。. ‧. 由上述我國法制或英美社工專業組織對社會工作所作之定義可知，社會工作. y. Nat. sit. 自許為一種助人的專業活動，其專業之意涵在於必須具有知識、價值、技巧與目. al. er. io. 的才能進一步引導實務活動，而這與社會上許多專技人員如醫師、律師、心理治療師等具備「專業」與「助人」特徵並無不同，而社工專業之所以成為社會迫切. n. v i n 需要之專業人才之理由，乃在於其助人之手段為「社會服務」(social services) 。 Ch U i e h n c g 當前主流的社會工作可或簡約定義為是一種透過理論、技巧及價值為基礎，而介 20. 入個人、家庭、團體、社區或部落等各種社會單位，以改善其社會功能(social functioning)21為主要目的之專業；即與處理人際互動過程所生的問題特別有關，達到預防案主社會功能失調、恢復案主社會功能正常運作和發展案主社會功能狀 17. Id., at 6. Id. at 8-11. 19 參見林萬億，當代社會工作－理論與方法，同前註 13，頁 16-17。 20 社會服務包括「為個人與家庭的社會化與發展」、「為治療、協助、復建與社會保護」，以及「接近、提供資訊與指導」所提供之服務，在台灣又稱為「福利服務」(welfare services)，參見林萬億，當代社會工作－理論與方法，同前註 13，頁 25。 21 社會功能(social functioning)一詞大致可詮釋為：社會單位(如個人、家庭與社區)在其社會關係連結、社會角色扮演及自我評價等方面的總體表現狀況。而社會功能狀況一詞最早則是由波姆 (Werner W. Boehm)於 1958 年於文章中所提出，指涉的則是案主在角色履行上的情況，即社會對於某特定社會位置者所期望其應該表現的行為模式。參見徐震、李明政，社會工作思想與倫理，松慧文化，2004 年 10 月，頁 21。 11 18.

(22) 況之目的22，例如增強或修補在社會變遷下逐漸崩壞之個人及家庭功能。因而，社會工作人員透過對人的照顧、治療與為弱勢者辯護等工作方法，發揮其不可取代之功能，具體工作項目包括(一)增強人們解決問題、抗衡與發展之能量：即從事「使能」(enable)或「賦權」(empower)之工作，協助解決問題能力較低或受限之人，增強或發展其能力。(二)連結人與環境體系，以獲得資源、服務與機會：社會工作者必須將焦點集中在個人與環境之互動，即以中介者(broker) 的角色引介案主尋求資源之提供。(三)促進環境體系能合乎人性之運作以提供服務與資源：即以辯護者或倡導者(advocator)之角色，倡導更多的服務方案，並為案主利益辯護，從中提供諮詢與協調，使服務輸送效果得以提升。(四)發展與促進社會政策：由社工扮演政策規畫與開發者之角色，促成新的社會立法與社會政. 政治大雖然社會工作自許為一種助人專業，但「社會工作是一門專業嗎?」之質疑，立. 策之發展23。. 卻是社會工作發展歷程中備受注目的焦點，不同學者提出相異理論加以佐證。首. ‧ 國. 學. 先，社會學家涂爾幹(E. Durkheim)認為專業分工制度是源於近代社會變遷之結果，因社會環境之競爭激烈，促成專門化程度之加強，為避免資源被瓜分，各專業部. ‧. 門紛紛獨立宣揚自己的特點。以社會福利部門分工為例，即從傳統宗教慈善救濟，. y. Nat. 分化為政府部門、民間機構、志願組織與商業組織並行之模式24。另有學者嘗試. sit. 歸納專業特質，如學者林萬億指出社工專業之八項特質，包括(一)科學的知識；. al. er. io. (二)哲學的倫理信念；(三)長期的養成訓練；(四)合法的專業甄試；(五)實際的. n. v i n C h 。惟亦有學者認為專業並非一種靜態之表會工作及其教育內涵印證其專業所在 engchi U. 工作職位；(六)服務案主體系；(七)同業控制團體；(八)發展進修制度，並從社 25. 述，而是一個動態演進，由某種工作或職業逐漸發展具備專業之特徵，即所謂「專業化」(professionalize)過程，於 1964 年提出「過程論」之威林斯基(Wilensky)即. 認為所謂專業養成，包括五個發展階段： (一)從事專任工作：於該領域之工作者，對其工作內容享有自主權。 (二)教育及訓練學校之設置： 22. 參見徐震、李明政，社會工作思想與倫理，同前註 21，頁 21。參見林萬億，當代社會工作－理論與方法，同前註 13，頁 46-50。 24 參見霍志豪，南台灣社會服務事業工作者對社會工作證照制度態度之研究，國立中山大學中山學術研究所碩士論文，2007 年 8 月，頁 11-13。 25 轉引自李宛亭，政府科層組織與社會工作專業之結合─以台北縣市區域社福中心為例，國立臺灣師範大學社會工作研究所碩士論文，2010 年，頁 28。 12 23.

(23) 特別是藉由大學學科之設置，促進專業知識與技術之發展，同時提高從業者之素質。 (三)專業團體之形成：由逐漸增加之專業人員組成團體，致力於建立專業權威，對內團結成員，對外爭取本身社會地位。 (四)專業團體尋求政治保護：要求立法保障職業專屬性，並以獲取證照或認證作為執業資格，保障就業市場獨占性。 (五)創立專業守則：建立專業倫理規範，以維護權威，促進服務品質。. 治政工作的確歷經此等階段，並朝著樹立專業形象之目標而前進。而其之所以能成為大立一個專業並持續發展，乃因其能滿足社會公認之需求與期望，特別是在解決社會. 由本章接下來針對社會福利法制與社工專業發展之回顧，即可驗證台灣社會. ‧ 國. 學. 問題，回復案主社會功能等層面上。尤其在國家建置各項社會福利制度後，人民有向國家請求給付之權利，越發凸顯社工專業在福利輸送中扮演之關鍵角色。. ‧. Nat. io. sit. y. 我國社會福利暨社會工作發展之回顧. n. al. er. 第二節. i n U. v. 美國社會福利史學者 Leiby 曾言：「一個國家的社會福利制度的出現與發展. Ch. engchi. 必然回應了某種社會、文化、政治與經濟環境，且被此環境所型塑」26。此項觀察同樣貼切地描述了臺灣社會福利與社會工作之發展史，何以我國第一個福利立法係 1973 年的兒童福利法? 何以政府宣稱之福利理想與現實差距極大，促使民間社福團體必須走在政府前頭，以滿足人民需求? 此等問題均有必要從臺灣政治、經濟與社會福利政策之發展進一步回顧分析，方能加以釐清。而如何回顧我國社會福利政策與社會工作之發展，因切入點與區分標準不同，而衍生相異之論述。針對社會福利政策，有以中華民國建立後之發展及政治領袖執政期間為分水嶺逐次介紹27，或依我國政治、經濟與法制變遷為區分標準28。針對社會工作，則有以 26. 轉引自林萬億，社會福利，五南出版社，2010 年 10 月，頁 46。參見郭明政，社會福利與社會保險，載：中華民國發展史．政治與法制(下)，聯經出版社，2011 年 10 月，頁 670-687。 28 參見林萬億，我國憲法與社會權的實踐，載：部門憲法/蘇永欽等編，元照出版，2006 年 1 月，頁 294。採取類似之區分標準，另可參見詹火生，台灣社會福利發展的政治、經濟、社會、環境 13 27.

(24) 「臺灣社會工作專業的發展」與「臺灣社會工作教育的發展」分別論述之29。基於本文研究取向，本文將對社會福利與社會工作之發展作綜覽性之回顧，跳脫固定的歷史進程區分模式，以「國家福利法制」、「民間社會福利資源」與「社會工作」互動關係之變遷為特徵，大致分為四個階段，自政府播遷來臺後，依序回顧之：. 第一項民間社會福利機構開啟社會工作濫觴民間部門的社會活動，在台灣的社會福利與社會工作發展中，一直扮演重要的角色，儘管社會福利支出乃政府的責任，民間社會福利資源亦有限，惟某些領域之社會福利服務仍相當倚賴民間機構。特別是在慈善救濟事業開展部分，例如. 政治大灣基督教福利會Taiwan Christian Service，TCS)，即有鑑於二戰後臺灣地區物資匱立乏，而作為美援物資、糧食之橋樑管道。台灣基督教福利會為了從事貧戶調查，. 1953年在台成立灣基督教國際救濟會（Taiwan Church World Service，後更名為臺. ‧ 國. 學. 於1964年自香港聘請具有社會工作專業背景的三位督導，另以本地大專院校社會系的畢業生為工作人員，以及臺灣神學院社會服務系的三位實習學生協助實地調. ‧. 查，在北市雙園區進行貧戶調查並設置牛奶站，作為都市貧民區工作計畫的依據 30. y. Nat. 。該基金會另積極聘用專業人員投入社福工作，培養本土社工專業能力以協助. sit. 國人脫貧；同年10月更提供大專院校社會工作相關學系之學生入機構學習，成為. n. al. er. io. 社會工作教育實習之先趨31。. i n U. v. 其次，政府播遷來台初期成立之基督教兒童福利基金會(Christian Children’ s. Ch. engchi. Found, CCF) ，亦為適例。兒福基金會於1950年來台設立光音育幼院，為國民政 32. 府來台後民間第一家育幼院。除了提供傳統育幼院之教養服務外，兒福基金會並首創「家庭式教養制度」以兼顧收容失怙兒童之身心發展33。為因應60年代的分析，載：社會福利政策的新思維/詹火生、古允文編著，2001 年 8 月，頁 22-24。 29 參見林萬億，當代社會工作－理論與方法，同前註 13，頁 113-135。 30 依照臺灣基督教福利會貧戶調查之結果，發現貧童一日僅食二餐，嚴重影響健康及發育，故於當時北市雙園區設立牛奶站，提供 14 歲以下孩童每日 250c.c.之牛奶及口糧二塊。參見李雲裳，臺灣地區早期社會福利工作回顧臺灣基督教福利會 1964 ~ 1974 年工作紀實，社區發展季刊，第 109 期，2005 年 3 月，頁 246。 31 參見李雲裳，臺灣地區早期社會福利工作回顧臺灣基督教福利會 1964 ~ 1974 年工作紀實，同前註 30，頁 245。 32 兒福基金會並於 1953 年設置台中育嬰所、1956 年設置惠明盲童院，參見林萬億，臺灣全志，卷九，社會志－社會福利篇，國史館臺灣文獻館，2006 年 12 月，頁 204。 33 家庭式教養制度 (cottage system)，即在育幼院中，每10～15人為一「家」，每家均有一棟單獨的房子，共有四間睡房、一間大廳及廚廁，由一位或兩位保育員來照顧。因院童混齡同住，彼此間有如兄弟姊妹，保育人員猶如親長，兒童在這種「家庭」中成長，得以發展良好的社會化歷程， 14.

(25) 臺灣正快速的轉型，所導致弱勢經濟家庭的兒童產生諸多心理暨社會方面的問題，兒福基金會體認到機構式兒童收容照顧無法改善家庭的狀況，故開始引進「家庭扶助計劃」，並自1964年起陸續在台灣各地設立「家庭扶助中心」，其服務的主要對象為單親兒童，或因家中主要經濟生產者失能所造成的貧困家庭。提供服務之方法包括建立社工員制度，透過家庭訪視、經濟補助、個別會談、團體活動等，改善兒童及其家庭環境的適應能力。由於當時該基金會為基督教福音機構，強調基督愛人的精神，因此早期招募的社工員，資格為大專畢業的基督徒；後為提昇專業服務水準，開放聘用大專社工及相關科系所畢業生。另外，臺灣兒福基金會亦重視專業人員訓練，自1969 年起每年都為其會內社工員舉辦國內外在職訓練 34. 。. 治政基督教或天主教會在台設立養護機構，如1961年挪威籍醫生畢嘉士(Dr. Olva 大立 Bjoragaas)夫婦所設立的兒童專治小兒麻痺的兒童療養院(即「屏東基督教勝利之. 至於醫療養護方面，基於臺灣1960年代罹患小兒麻痺人數眾多之緣故，許多. ‧ 國. 學. 家」之前身)、1969年二林基督教醫院護理部的瑪喜樂女士成立「喜樂保育院」等，均提供小麻兒童醫療、照護及教育之服務35。綜上所述，吾人可以扼要地說，. ‧. 臺灣從1950年代到1970年代，幾乎是西方宗教團體透過民間社會組織，以工業先進國家所發展出來之社會工作方法，提供社會救助、家庭服務與兒童少年服務為. Nat. 36. io. sit. y. 主的福利輸送，開啟台灣社會工作專業制度之濫觴。. n. al. er. 第二項政府社會福利立法與社會工作發展階段. C. i n U. v. hengchi 第一款國家社會福利立法發展政府遷台後，斯時社會福利政策是依循 1945 年在中國大陸時期由國民黨所通過的「戰後四大政策綱領」37，主要的社會立法包括 1950 年開辦的臺灣省勞工保險條例、1958 年的公務人員保險及 1964 年所通過之退休人員保險辦法；社會以健康的方式表達自己的情緒與行為，從中學習如何度過正常的家庭生活，以便將來建立自己的美滿家庭。參見蕭琮琦，為愛兒童而生，要陪兒童而行－臺灣家扶基金會兒童福利服務發展史，社區發展季刊，第109期，2005年3月，頁320。 34 參見蕭琮琦，同前註 33，頁 322-323。 35 參見涂心怡，因你做這事，他們都喜樂－瑪喜樂與小兒麻痺病童的半生緣，載：台灣慈善四百年，經典雜誌出版，2006 年 5 月，頁 176-177。 36 參見詹火生，台灣社會工作專業發展的經驗與展望，社區發展季刊，第 120 期，2007 年 12 月，頁 21。 37 即包括「民族保育政策綱領」、「勞工政策綱領」、「農民政策綱領」以及「戰後社會安全初步實施綱領」，參見林萬億，我國憲法與社會權的實踐，同前註 28，頁 294。 15.

(26) 救助則是至 1963 年始有「台灣省社會救助調查辦法」。此階段的社會立法和方案以職業別的軍、公教、勞工保險為主軸，社會福利涵蓋的人口群是少數的，幾乎沒有任何全國性的社會福利方案38。而政府依照職業別所施行之社會保險，並非回應當時臺灣社會的需求，而是在於穩固軍人、公教人員乃至一般勞苦大眾民心，為反攻計劃作準備，以滿足國家威權統治機器的合法性需要39。且人民對於社會保險並非基於社會連帶之共識，而視為國家恩給或德政，反映憲法與社會政策、立法間欠缺「憲法價值決定－立法落實」之關聯性40。其次，行政院於 1965 年通過「民生主義現階段社會政策」，政府設置「社會福利基金」，專供包括社會保險、社會救助與福利服務等七項社會福利措施使用41。該政策並明示「所需人才，應盡量任用各大學有關社會工作學系畢業生，對現有. 治政 1965 年至 1978 年雖為本土化社會福利政策之起步，在社會福利方案上卻極少建大立年通過之兒童福利法。樹，較受矚目的僅有 1973. 工作人員，亦當隨時舉辦在職訓練。」可看出專業人員重要性已被強調42。然而，. ‧ 國. 學. 兒童福利法之立法緣由，乃是因我國政府於 1963 年至 1972 年接受聯合國國際兒童緊急基金(United Nation International Child Emergency Found，UNICEF)之補. ‧. 助43，1972 年我國退出聯合國後，該基金會亦撤離對臺灣的支援，故藉此立法向. y. Nat. 國際宣示照顧兒童福祉的決心，惟立法後十年間政府並未因此實施任何福利方案，. sit. 直至 1980 年末期始出現社會工作專業人員為首的民間團體推動修法44，可見兒童. al. er. io. 福利是國際政治壓力下的立法成分大於滿足兒童需求之目的。另因執政者一心致. n. v i n Ch 也使得我國至 1973 年制定兒童福利法後，始出現第一個純消費性、未以保費收 engchi U. 力於如何促進經濟發展以厚植反共潛力，經濟政策優先性始終高於社會福利政策，取為前提的福利立法45。 38. 參見林萬億，福利國家－歷史的比較分析，巨流出版，2003 年 6 月，頁 183-185。參見林萬億，福利國家－歷史的比較分析，同前註 38，頁 183。 40 參見孫迺翊，憲法解釋與社會保險制度之建構--以社會保險「相互性」關係為中心，國立臺灣大學法學論叢，第 35 卷第 6 期，2006 年 11 月，頁 268-270。 41 「社會福利基金」是以實施平均地權所增加之地價稅與土地增值稅作為財源依據，參見林晨穎，地方政府與民間慈善組織在社會救助政策執行上的互動關係－以嘉義縣為例，國立中正大學社會福利研究所碩士論文，2000 年 6 月，頁 35。 42 參見簡春安、李雲裳、高永興，「社會工作師法」立法始末，社區發展季刊，第 109 期，2005 年 3 月，頁 143。 43 聯合國兒童基金會(UNICEF)在台提供之贊助包括撥款支援臺灣的農忙托兒所與農村托兒所外，並支援在彰化設立之「兒童福利工作人員研習中心」，並於 1970 年在台北召開第一屆全國兒童及少年福利研討會。參見林萬億，福利國家－歷史的比較分析，同前註 38，頁 183-184。 44 參見雷文玫，國家、父母與兒童少年權益間之拉鋸－兒童及少年福利法修法評析，月旦法學雜誌，第 102 期，2003 年 11 月，頁 116。 45 政府為擴大出口與進行資本累積，建立優良之投資環境，必須有大量而服從的勞動力、賦稅的 16 39.

(27) 至於 1979 至 1989 十年間，因著幾樁內外政治事件之影響，如 1978 年美國與中國建交、1987 年解嚴及民進黨之成立等，執政黨為穩定民心並爭取選票，推展之社會福利政策顯得積極而多元，使社會福利立法體系雛形粗具，包括 1980 年的老人福利法、殘障福利法與社會救助法之「福利三法」、1984 年通過勞動基準法46，以及 1989 年制定少年福利法，此等立法宣示了從 1950 年代以來以職業別為主之社會保險，逐漸擴大及於個人的社會服務與就業政策47。然而，1980 年所制定之福利三法，細究其內容「都屬宣示性條文」或謂「宣示有於，實質不足」，學術界有將此等立法稱為「政治煙幕」48。此消弭並轉移社會抗爭聲音之政治目的，從福利三法通過後兩年內，臺灣地區的社會福利人力與經費並未因此增加，可資為證。. 政治大. 第二款政府社會工作初試啼聲. 立. 受到美國 1960 年代「對貧窮作戰」政策之影響，前省政府於 1972 年及 1973. ‧ 國. 學. 年推動的「小康計劃」及「安康計劃」，並籌備「台灣省社會工作員實驗計劃」，這是政府社會工作員提供社會福利服務之先鋒，業務重點以社區工作和貧戶輔導. ‧. 為主49。1974 年前省政府選擇台中縣大里鄉，聘請受過專業訓練的社會工作員負. y. Nat. 責推廣各項福利措施，為我國社會工作員的首度田野實驗50。希望借助個案工作. sit. 的方法技巧，確實輔導低收入戶與急難戶可以自力更生，以及運用實際調查研究. al. er. io. 而設計的各種福利措施方案，藉以改善偏遠地區居民之生活。此社會工作員制度. v i n Ch 傳統的「現金救助」擴展為「救助與輔導兼顧」的工作模式。 engchi U n. 引進，乃彌補社會行政部門功能之不足，特別是在社會救助相關工作方面，並由 51. 而因該實驗得到良好的結果，1977 年逐步擴大專業社工員的實驗地區，並. 優待等條件，因而不鼓勵有礙資本累積與再投資之福利需求與支出。1980 年老人福利法也顯示出相同影響，將老人年齡定為 70 歲，即是避免過高的福利支出。參見古允文，政府角色於社會福利發展過程中的演變與困境－理論觀點的探究，國立臺灣大學社會學研究所碩士論文，1988 年 7 月，頁 121-124。 46 1984 年通過之勞動基準法也是一個外部影響大於內在因素的社會立法，除反映吸引外資壓抑勞工薪資成本的策略外，最大的動力恐來自於國際間之壓力，如國際勞工組織(International Labor Organization，ILO)對勞工福利與就業安全的重視，以及美國對我國低工資的質疑等。參見古允文，政府角色於社會福利發展過程中的演變與困境－理論觀點的探究，同前註 45，頁 126-127。 47 參見林萬億，我國憲法與社會權的實踐，同前註 28，頁 299。 48 參見郭明政，社會福利與社會保險，同前註 27，頁 677。 49 參見詹火生，台灣社會工作專業發展的經驗與展望，同前註 36，頁 22。 50 參見簡春安、李雲裳、高永興，「社會工作師法」立法始末，同前註 42，頁 142。 51 參見李宛亭，政府科層組織與社會工作專業之結合─以台北縣市區域社福中心為例，同前註 25，頁 8。 17.

(28) 訂頒「臺灣省推行社會工作員制度計劃」，對社會工作員訓練、進修、督導、考核等項目詳加規定，制度已趨完整；又因小康與安康計劃之階段性任務完成，使社會工作員的服務對象逐漸擴及於有社會適應困難之特殊案主群體(包括兒童、青少年、老人、殘障人士等)，乃至於全國性的一般民眾52。藉由服務對象之擴展，以及社會工作方式從個案工作擴大為團體與社區工作，有助於提升社會工作專業形象，讓人民理解「社會工作員」和「村里幹事」之不同53。. 第三項政府與民間社會福利資源合作階段福利三法制定施行後二、三年間，法案中各項福利措施，以及政府首長曾作的各項承諾並未兌現，反而是政府公共工程之弊案連連，包括政府原先承諾之福. 政治大者專家之撻伐與質疑。同時間，社會上出新興的社會問題，諸如單親、受虐、行立為偏差之兒童需要特別輔導等福利服務需求，在政府預算吃緊、體制社會行政與. 利服務措施，如老人文康中心、殘障教養院房舍等，因而引起民間社福團體與學. ‧ 國. 學. 社會工作人力資源均有限之困境下，政府部門不得不借重民間組織之力量，因而以往公、私部門分頭馬車各自進行福利輸送之情形轉變，開啟政府與民間福利機. ‧. 構「方案委託」之合作模式54。如台灣省政府與台北市政府分別於 1983、84 年間. y. Nat. 委託已賦有相當經驗之基督教兒福基金會(CCF)各地家庭扶助中心，辦理家庭寄. sit. 養業務55；又為了回應前述民間團體之質疑，1983 年內政部社會司即訂頒「加強. al. er. io. 結合民間力量推展社會福利實施計畫」，明文指出各縣市政府為推動社會福利工. v. n. 作，得以補助、獎勵或委託民合法社會福利機構共同辦理，協助各地方政府推動 56. 與民間機構合作之項目。. Ch. engchi. i n U. 1985 年後公私部門間興起「公設民營」潮流，自 1985 年台北市政府社會局委託「第一兒童發展文教基金會」辦理「台北市博愛兒童發展中心」提供中重度智障兒童日間教養服務，開啟公設民營濫觴之後，1990 年代陸續增加「由政府提供既有房舍設備但仍保留所有權與監督權，僅將經營權委由民間單位」之合作. 52. 參見李宛亭，政府科層組織與社會工作專業之結合─以台北縣市區域社福中心為例，同前註 25，頁 8-9。 53 參見簡春安、李雲裳、高永興，「社會工作師法」立法始末，同前註 42，頁 142。 54 參見林萬億，台灣的社會福利─歷史經驗與制度分析，五南出版，2006 年 12 月，頁 133-134。 55 1976 年 CCF 於內部社工專業訓練中，邀請美國教授講授「家庭寄養服務理論」，並於 1977-1981 年在數個家扶中心施行實驗性方案，可謂係提供家庭寄養服務之創始機構。參見蕭琮琦，為愛兒童而生，要陪兒童而行－臺灣家扶基金會兒童福利服務發展史，同前註 33，頁 326。 56 參見林萬億，1990 年代以來臺灣社會福利發展的回顧與展望，社區發展季刊，第 109 期，2005 年 3 月，頁 17-18。 18.