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第貳章 菲律賓海域執法能力之背景與發展
第一節 菲律賓強化海域執法能力之背景
二十世紀冷戰期間，由於美國借重菲律賓軍事基地進行戰略部署，使菲律賓 長期以來的國防發展均與美國駐軍息息相關。美國基於菲律賓地緣戰略位置的重 要性，雙方維持友好外交關係共同對抗共產主義，因此，當時菲律賓武裝部隊係 亞洲國家中擁有良好武器裝備的國家之一。冷戰後半期，菲律賓武裝部隊主要聚 焦於打擊北部共產黨叛亂及南部伊斯蘭教分離份子叛亂，外部安全防衛則依賴美 軍支援，並在 20 世紀後半葉持續了近半個世紀之久。然而，隨著冷戰結束與美 國撤軍，菲律賓武裝部隊榮景不再。1
1990 年代起，中國在南海的動作日趨積極，1994 年 12 月 18 日十幾艘中國 公務船組成的編隊從廣州啟航，並於 12 月 29 日凌晨抵達南沙美濟礁，從此之 後，中國佔領了美濟礁。21995 年 1 月 10 日菲律賓漁船赴美濟礁作業時，發現四 個大平台靠巨大的高腳架支撐，比水面高出數公尺，平台上各有三、四個八角形 碉堡，中國人不滿被發現，立即包圍住菲律賓漁船，並扣留 1 個星期，菲律賓漁 民隨後被迫切結不把情況告訴別人，才得以脫身；菲律賓當局得知後氣急敗壞，
但卻完全無能為力改變當時的狀況。3當年的美濟礁事件，使得菲律賓意識到中 國大陸所造成的潛在威脅。
1 吳東林，「菲律賓國防轉型與區域安全」，台灣國際研究季刊，第 12 卷第 4 期（2016 年冬季號）， 頁 82-84。
2 張國城，「菲律賓的外交政策—霸權穩定論的觀點」，人民力量革命三十年的菲律賓，頁 154-1 55。
3 比爾．海頓著，林添貴譯，南海（The South China Sea）（臺北：麥田出版，2016 年），頁 13 4-135。
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20 世紀後期至 21 世紀初期，中國大陸和菲律賓分別多次於南海黃岩島
（Scarborough Shoal）發生衝突，直到 2012 年 4 月菲律賓與中國大陸在南中國海 黃岩島發生海上對峙事件後，黃岩島已由中國「實質上控制」；菲律賓深刻體認 到中國大陸已逐漸威脅到菲律賓領土主權，然而菲律賓既有武器與裝備卻無法與 中國大陸比擬，更遑論進一步應付南中國海的周邊國家，因此，菲律賓意識到必 須建構足以抵禦安全威脅的國防能力，才有籌碼與南海周邊國家角逐一席之地。
菲律賓政府早在 1995 年 2 月 23 日通過武裝部隊現代化法案—「共和國法案 第 7898 號」（Republic Act No.7898），惟其後適逢 1997 年亞洲金融危機，導致所 編列的預算多數泡湯，武裝採購工作延宕多時4，直至 2012 年 12 月 11 日菲律賓 修訂通過「共和國法案第 10349 號」（Republic Act No.10349）法案5，才真正展 現出落實武裝部隊現代化的堅定意志，該法案旨在透過訂定國家對武裝部隊實行 現代化的政策，使菲律賓的力量（菲律賓武裝部隊）達到可有效和全面履行憲法 的水平、維護菲律賓共和國的主權並維護其遺產之目的；近年來，菲律賓面臨一 連串的內憂、外患事件，強化其國防安全能力，將有助於穩定其內、外部安全。
一、 外部安全環境
(一) 全球及區域地理議題 1、 美國
菲律賓在其國家安全報告6（2011-2016 年）中指出，美國是現今世界的唯一 強權，且在全球各地均維持其全球戰略姿態，在亞太地區，美國藉由引進更多精 密且先進的武器系統、改善基礎設施、與區域友邦建立同盟以及多邊國家網絡方
4 同上註。
5 Official Gazette, Republic Act No.10349, (2012)
6 Official Gazette, Securing the Gains of Democracy (2011), National Security Policy 2011-20 16,pp.11-14.
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式等，來提升它在區域內的軍事地位。
菲律賓將美國在亞太地區對於安全議題參與，視為一項正面的穩定力量，特 別是在面對漸趨複雜的區域安全挑戰議題上，雙方在 1951 年簽署的《共同防禦 條約》（Mutual Defense Treaty, MDT）持續沿用迄今。此外，美國與菲律賓的密 切關係包含維持南中國海航行自由及和平解決區域衝突等國家利益，菲律賓因地 緣位置良好而扮演美國的區域合作夥伴角色。
2、 日本
上開報告中也指出，日本在亞洲地區依然是個經濟強權，而它所面臨的新安 全挑戰，使得日本向其他區域國家尋求更緊密的安全關係。日本的和平憲法是其 歷經第二次世界大戰後的產物，成為日本戰後國家安全與經濟發展的保護傘。
然而，區域內的新安全挑戰包含與中國大陸、臺灣間的領土與經濟海域範圍 爭議，促使日本積極提升其防衛能力並與其他區域國家尋求緊密安全關係。日本 與以上國家的爭議雖未直接影響菲律賓，但對日本在第二次世界大戰期間極其以 前的窮兵黷武歷史教訓，仍然令菲律賓及周邊國家憂心。7
3、 東協國家
此外，報告中亦提及，東協國家（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN）為一區域主體，目的在針對打擊海盜、走私、人口販賣、恐怖主義以及 其他跨境犯罪等議題尋求更好的區域合作。在這些會員國彼此間也存在國家邊境 爭議，然而，東南亞國家協會則將致力於維持磋商及獲致共識的談判原則當作一 種標準作業程序，以降低區域衝突。
4、 中國大陸
7 吳東林，「菲律賓國防轉型與區域安全」，頁 88。
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龐大的人口數、廣闊的領土面積、大量的自然資源、快速的工業及科技突破 以及空前的經濟成長等因素，使得中國大陸日漸崛起，並超越日本成為世界第二 大經濟體，也使得全球矚目焦點全都擺在中國大陸的一舉一動。
鑑於上述因素，已開發國家（如美國、日本及韓國）及東南亞國家協會等成 員國，因與中國大陸的社會文化互動、重要貿易與投資以及南中國海的領土爭議 等議題，而進行相對應的政策考量。菲律賓認為，中國大陸在南中國海的積極舉 動，主要是因為國內的食物資源需求、能源需求以及活躍的民族主義所導致。
5、 其他
其他區域外的強權，例如：南韓、澳洲、俄羅斯以及印度等東亞高峰會的成 員，均對東亞區域的和平、穩定及繁榮有重要的貢獻。菲律賓與東南亞協會國家 的關係在於透過東亞高峰以提升區域團體的一致性，鞏固對東南家協會國家的瞭 解，而這將會形成一種發展區域安全結構的重要因素。
(二) 領土重疊與海域主權主張及其他區域的關注 1、 南中國海
南沙群島（Spratlys Islands）的多邊爭議，因為聲索國在該區域內其所佔領的 島嶼建設疑似是軍事設施的建築物，而成為間歇性緊張氣氛的來源之一。此外，
也有一些明顯侵入菲律賓專屬經濟區（Philippine Exclusive Economic Zone）的事 件，使得菲律賓得採取包含多邊或雙邊的外交措施來加以因應。
同樣身為東南亞國家協會的越南，也跟中國大陸針對雙方均主張主權的島嶼 問題上產生衝突，特別是在南中國海的西沙群島（Paracels）。
2、 朝鮮半島緊張關係
另一個在朝鮮半島衝突的可能性代表相關國家要採取措施來維持和平與安
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全。菲律賓身為國際社會的一員，有責任驅策北韓在維持區域和平與穩定上，採 取有責任的作為。
(三) 區域軍事力量建立與大規模毀滅性武器
許多亞太地區國家開始致力於軍事現代化，而這將導致區域國家間相互競爭，
也可能引發軍備競賽，造成區域不穩定與鬥爭。更糟糕的是，有些區域內的國家 甚至發展大規模毀滅性的武器以及其連帶的運輸系統，例如：化學武器、生化武 器、輻射性武器及核子武器等。區域內有侵略意圖的國家以及有能力製造或取得 此類武器的國家，可能會為了地緣政治威脅的原因而利用這些武器。更甚者，這 些武器可能會被受國家支持的恐怖分子或激進份子所利用。
二、 內部安全環境
菲律賓持續面臨國內共產黨份子暴動、民答那峨島分離主義者叛亂和武裝游 擊隊（Partisan armed groups, PAGs）擴散等內部安全威脅，這些現象加上與國際 恐怖主義網絡勾結的 Abu Sayyaf Grop（Al Harakatol Al Islamiyah）恐怖主義份子 活動，使菲律賓內部安全威脅日益嚴重。8除了國內叛亂問題外，菲律賓也被犯 罪、貧窮、賄賂、貪污、流行病、氣候變遷及能源問題等因素所困擾。
(一) 內部武裝衝突 1、 共產黨叛亂
1968 年成立的菲律賓共產黨（Communist Party of the Philippines, CPP）及其 1969 年成立的武裝分支新人民軍（New People’s Army, NPA）、1973 年成立的政 治分支菲律賓國家民主陣線（National Democratic Front of the Philippines, NDFP）
等三個組織，已經與政府恢復和平談判，並希望在長久以來的叛亂問題中尋求解
8 Official Gazette, Securing the Gains of Democracy (2011),pp.15-18.
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決方法。
這三個組織也正式公開承認其目的是推翻菲律賓政府，並依據它們的政治理 念與意識形態來建立不同的社會、政治、經濟秩序，但它們還沒辦法超越自身叛 亂的戰略防衛階段，也正經歷依賴來自政府操作及內部脆弱的主要挫折，同時，
貧窮、不公不義的嚴重問題，持續使得武力鬥爭不斷上演。
2、 分離主義者運動
菲律賓南部的國內安全問題可溯源自殖民時期，1946 年菲律賓獨立並未為 民答那峨島帶來和平。1969 年於菲律賓南部成立的莫洛民族解放陣線（Moro National Liberation Frint, MNLF）企圖建立獨立的伊斯蘭教國家，並採取全面性 的分離主義武裝叛亂，成為菲律賓另一個棘手的問題。雖然莫洛民族解放陣線與 菲律賓政府在 1996 年簽署和平協定，但該族群仍不斷製造問題。
除莫洛民族解放陣線外，1977 年由莫洛民族解放陣線分出的同性質組織「莫 洛伊斯蘭解放陣線（Moro Islamic Liberation Front, MILF）」也成為菲律賓國內另 一個更嚴重的威脅，當菲律賓政府與其進行和平談判時，該組織仍持續製造一系 列的安全問題，例如：強化防衛及攻擊性能力等。然而，菲律賓政府仍迫切希望 雙方的和平談判能朝樂觀且積極的方向持續進行。
除莫洛民族解放陣線外，1977 年由莫洛民族解放陣線分出的同性質組織「莫 洛伊斯蘭解放陣線（Moro Islamic Liberation Front, MILF）」也成為菲律賓國內另 一個更嚴重的威脅，當菲律賓政府與其進行和平談判時，該組織仍持續製造一系 列的安全問題，例如：強化防衛及攻擊性能力等。然而，菲律賓政府仍迫切希望 雙方的和平談判能朝樂觀且積極的方向持續進行。