第二章 醫事人員與藥師之管制
第二節 藥師執業處所管制歷史與困境
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第二節 藥師執業處所管制歷史與困境
藥師執業處所法規與行政管制之由來，與我國醫事人員法規演進有密切關 係。根據立法院法律系統資料庫藥師法沿革查詢，藥師執業處所限制以一處為 限，係起自於民國 32 年 9 月 30 日首次立法時。原法第 9 條規定：「藥劑師一人 不得執行兩處藥房之業務22。」民國 68 年 3 月 16 日第二次全文修正時，第 9 條 移至第 11 條，改為「藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限。」雖 然文字上略有不同，但文義上仍清楚指出，藥師執業只限於一處。探究立法意旨，
應可清楚顯示，立法者對於專門執業技術人員應注重專業並且親自執業之期待與 要求。藥師係專門執業技術人員，專門執業技術人員考試法第 2 條：「本法所稱 專門職業及技術人員，係指具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或 技能，且其所從事之業務，與公共利益或人民之生命、身心健康、財產等權利有 密切關係，並依法律應經考試及格領有證書之人員；其考試種類，由考選部報請 考試院定之。」鑑於藥師的教育背景和專業智能，與民眾用藥安全關聯甚密，因 此藥師身分及執行業務之重要，不言可喻。
醫療事業正如同金融業和航空業，都屬於特許行業，未符合一定資格及人員 條件即不得開設營業。醫事人員提供之各項醫療服務與民眾生命福祉、國民健康 照護、社會安全需求，息息相關。醫事人員執業資格的認定，於各醫事人員身分 專法中，均清楚明訂。對於執業身分既有嚴格的要求，在執業過程中自然不能免 除有關執業道德與倫理規範。法律是最低限度的道德，但是專門執業技術人員執 業，不能只靠最低標準的道德，行使專業職權。因為法律並非萬能，法律也無法 對於所有情境與細節一一規定。在追求專業內涵、社會期待、接受服務者的需求 及人類醫療道德演進的多面向要求下，專門執業技術人員的執業倫理與規範，自 有賴於同儕力量達成自我約束。加上專門執業人員身分團體通過的要求與期待，
22 在 68 年 3 月 16 日修法時，立法院法律系統，藥師法法條沿革，
http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw?@103:1804289383:f:NO%3DE02509*%20OR%20NO%3DB02509$$1 0$$$NO-PD，最後瀏覽日：2015 年 2 月 21 日。
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販賣。台灣光復後，藥種商及藥品零售商，仍可依「台灣省管理藥商辦法」繼續 販售藥品31。1949 年國防醫學院遷台時，其藥學系還是全台唯一的正規大學藥學 教育。在 1952 年前後，抗生素等新一代藥物的發明，使藥房數量快速增加。但 藥師人力嚴重不足，為疏解藥事人力不足困境，台灣省政府衛生處訂定「藥師一 人准予兼理業務辦法」32，首開藥師可以掛牌管理二家藥房之先例，遂形成風氣33。 同時，因台灣欠缺完整醫療體系及醫療資源，醫療執業普遍以診療同時給藥的型 態，藥師無法在醫藥分業中取得角色與地位，遂造成劣幣驅逐良幣的效應。在專 業無法發揮的情況下，優秀且專業的藥師，因此退出執業。加上租借牌照風氣更 甚，民眾無法感受藥師親自執業的專業價值；醫療團隊中的醫師，亦不對藥師寄 予信任，雖然內政部在民國 56 年公布「藥商管理規則」，以專任管理取消藥師可 以兼管二家藥房的規定，仍未能改變掛牌租牌的歪風。藥師的形象流於商人，與 販賣一般商品無異34。這些現象直到民國 62 年，當時的行政院衛生署，訂定「藥 商整頓方案」，以分期分區方式，強制藥師不得兼管二處。西藥販賣商才逐漸將 藥師執業處所限制一處，加以落實35。
由附錄表六民國 102 年底藥事人員執業現況可看出，目前國內藥事人員執 業，主要區分為九大類：
1. 藥局（藥師 7,993，藥劑生 2,721，合計 10,714 人）
2. 西藥販賣業（藥師 3,900，藥劑生 1,579，合計 5,479 人）
3. 西藥製造業（藥師 357 人）
4. 中藥販賣業（藥師 151，藥劑生 7，合計 158 人）
5. 中藥製造業（藥師 111 人）
31 根據 1920 年底統計，台灣地區藥種商多達 3,511 家，至 1942 年執業藥種商人數為 2,104 人。
同註 25，頁 17。
32 同註 30，頁 11。
33 在 1942 年時台灣執業的藥師人數僅 355 人，其中服務於醫院僅 50 人，服務公職者 48 人，開 業 257 人。同註 25，頁 17。
34 黃文鴻，《行政院衛生署 89 年度科技研究發展計劃「藥事專業人員執業度動與趨勢之研究 第 二年研究報告」》，頁 3，民國 89 年。
35 同註 25，頁 31。
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6. 化粧品製造業（藥師 178 人）
7. 醫療院所（醫院：藥師 7,379，藥劑生 51，合計 7,430 人）
8. 醫療院所（診所：藥師 6,358，藥劑生 2,231，合計 8,589 人）
9. 其他（藥師、藥劑生合計 130 人）
與其他類醫事人員相比，藥師的執業領域，顯然相對廣泛而且差異甚大。因 為藥師兼具同時以“物＂與“人＂為服務主體的特性，因此執業類型具有醫療院 所（醫院、診所）、販賣業（西藥、中藥）、製造業（西藥、中藥、化粧品）與其 他類等四大類。就此四大執業類型中「製造業」與「其他」的執業情況與內容都 是相對單純，藥師人數也最少。製造業依藥事法第 29 條規定如下：
「西藥製造業者，應由專任藥師駐廠監製；中藥製造業者，應由專任中醫師或修 習中藥課程達適當標準之藥師駐廠監製。
中藥製造業者，以西藥劑型製造中藥，或摻入西藥製造中藥時，除依前項規定外，
應由專任藥師監製。
西藥、中藥製造業者，設立分廠，仍應依前二項規定辦理。」
國內依本條規定設廠之藥師人數與家數比為 468：424。相當於每廠有 1.1 位 藥師。藥廠的生產與監管，還有相關法規管理（例如藥物製造業者檢查辦法、藥 物優良製造準則（（PIC/S GMP））、藥物製造工廠設廠標準等等），屬於系統性管 理及廠商之自主管理，所有生產程序與紀錄均必須有紀錄可稽。其他類的執業藥 師包含服務於公職體系（此處謂藥事行政並不含公立醫療院所）、捐血中心等等，
也具有系統性管理制度且不直接服務病患。因此，「製造業」與「其他」這兩種 型態的執業藥師，比較沒有執業上的困難。
在西藥販賣業者部分，西藥販賣業係指藥品貿易商、藥品代理商、經合法登 記之跨國藥廠之台灣分公司、藥品批發商、同時具有西藥販賣資格之藥局等類 型。除兼具藥局身分的業者外，這些西藥販賣業者通常僅從事辦公、行政、臨床 試驗、商情蒐集、經銷商管理及批發業務等且不得對病患或消費者進行調劑行 為。依藥事法第 30 條規定，目前國內服務於西藥販賣業者之藥師人數與家數比
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為 5,479（藥師 3,900+藥劑生 1,579）：5,111 相當於每家有 1.07 位藥師。在中藥販 賣業部分，由於歷史因素以致藥事法仍無法對中藥販賣業者規範強制由藥師駐店 管理。大部分中藥販賣業，仍由家族傳承之經驗傳遞，以列冊管理方式為目前妥 協的現況（參見表十）。中藥販賣業的藥師人數與家數比為 158（藥師 151+藥劑 生 7）：10,813。相當於每家只有 0.015 位藥師36。
在醫療機構（醫院）部分，附錄表十及表十一清楚顯示，最高層級醫院至最 低層級醫院之藥師工作負荷及處方調劑量。表面上，醫學中心的床數與藥師比最 低 12.46、次高為區域醫院 17.51、最高為地區醫院的 22。然而藥師工作中，最主 要的藥品調劑量，卻顯示出令人驚訝的數字。根據中華民國藥事品質改革基金會 在 2009 年 1 月 19-21 日，對國內 20 家醫學中心所作的藥師交付藥劑諮詢時間之 調查結果：
「顯示一位藥師最高一天服務 450 位病患領藥，造成有超過四分之一的藥 師無法提供病人領藥時的用藥諮詢，而提供諮詢的藥師中有八成是因為病人主 動詢問如何使用藥品才開口說話，其提供諮詢平均時間僅為 35 秒鐘，與實測 充分完成說明義務平均約需 2 分 22 秒相差甚大。
藥改會指出，美國的合理調劑量為 30 張，日本為 40 張，我國中央健康保 險局門診訂為 100 張，行政院衛生署新制醫院評鑑門急診則訂為 70 張至 80 張。但健保藥事服務費與藥費並未同時不予支付，致醫院得以藥費之價差彌補 藥事服務費之虧損；而醫院評鑑「藥事人力及品質」項目不及格（C 標以下），
因非屬評分的「必要項目」，所以並不影響醫院評鑑的結果；導致藥師實際執 行調劑數量仍遠遠超過所定之合理量，各項規定形同具文，病人則是最大的受 害者。」37
考量醫學中心患者之病情，通常較嚴重，醫師對病患處方藥物的種類亦多，
36 由修習符合規定中藥學分之藥師藥局兼營中藥業務者有 917 家，惟該藥師之執業登記仍登記 在藥局，因此中藥販賣業執業藥師人數並未納入計算。
37 資料來源：中華民國藥事品質改革基金會網站，
http://www.tqipa.org.tw/news01.php?nid=NID098090900016，最後瀏覽日：2015 年 2 月 28 日。
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區域醫院及地區醫院，患者病情嚴重度及用藥種類漸次降低。再加上醫學中心必 須投入人力於臨床藥學的研究與發展，事實上，真正處於第一線提供藥事服務（藥 品調劑與藥物諮詢等）的人力，遠遠低於醫學中心藥事部門所擁有的藥事人力。
以台北榮民總醫院為例，根據該院藥學部網頁資訊顯示，台北榮民總醫院藥 學部共有 190 位藥師，其中主任 4 位、總藥師 9 位、臨床藥師 36 位、一般藥師 142 位。每日門診近 10,000 病患，調劑處方量近 8,000 份38（不包含 3,000 床住院 病患處方與調劑）。若是以 8,000 份處方除以所有藥師人數 191 位，每位藥師調劑 量為 41.9 份。若以每日 8,000 份處方除以一般藥師 142 位，每位藥師調劑量即遽 增為 56.33 份。但事實情況並非如此，因為台北榮民總醫院有兩個門診藥局，服 務前述近 10,000 位病患之 8,000 份處方。服務住院病患部分，共有三大衛星藥局，
中正二樓藥局、中正 13 樓藥局39及思源樓藥局40；榮總另有東院藥局、急診藥局。
東院藥局服務神經再生中心，急診藥局主要服務急診病患，中正二樓藥局服務中
東院藥局服務神經再生中心，急診藥局主要服務急診病患，中正二樓藥局服務中