第一章 緒論
第二節 釋字 711 號解釋簡介
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第二節 釋字 711 號解釋簡介
大法官釋字 711 號解釋，是我國大法官自民國 38 年第 1 號解釋至今，66 年 來第一次對專門執業技術人員身分法中對執業處所限制做出解釋。由於牽涉多達 四萬餘人的藥事人員，引起各方注意。
釋字 711 號解釋的第一部分是藥師法第 11 條規定，登記領照執業藥師，執 業處所以一處為限。因未設必要及合理之例外規定，對藥師執行職業自由形成不 必要限制。有違憲法第 23 條比例原則，及牴觸憲法第 15 條保障工作權之意旨。
第二部分為民國 100 年 4 月 1 日衛署醫字第 1000007247 號函，限制雙重身分醫事 人員，其執業場所限同一處所，違反憲法第 23 條法律保留原則。後者非本論文 討論範圍。本號解釋基本上就是執業藥師專業發揮、人力運用、個人執業地點與 時間選擇自由與衛生主管機關維護國民健康、公共利益、要求藥事人員執業專一 政策間的角力與衝突。
本號大法官解釋共涉及九個爭議案件。案情摘要大致是以楊岫涓等五人分別 對適用藥師法第 11 條，及援用改制前之行政院衛生署民國 100 年 4 月 1 日，衛 署醫字第 1000007247 號函（本函釋係解釋雙重身分醫事人員執業，非本論文討 論範圍。），認有違憲疑義，聲請解釋憲法。另外，臺灣桃園地方法院行政訴訟 庭法官錢建榮審理該院 101 年度簡字第 45 號藥事法案件，對於應適用之藥師法 第 11 條，認為有牴觸憲法之疑義，依釋字第 371 號、第 572 號、第 590 號解釋 意旨及行政訴訟法第 178 條之 1 規定，聲請解釋。大法官為本案召開憲法法庭，
由司法院院長賴浩敏擔任審判長，分別請聲請人（藥師本人，共同訴訟代理人及 併案聲請法官）說明聲請意旨，並邀請陽明大學教授黃文鴻及中華民國護理師公 會全國聯合會理事長盧美秀擔任鑑定人，全程影音紀錄並上網公開。此舉雖非首 創（影音紀錄公開在釋字 689 號為創舉，本案釋字 711 號為次例），但由此可看 出大法官對於本案重視的程度。
具體個案簡介並分述如下：
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1. 聲請釋憲人楊岫涓藥師，執業於嘉義縣布袋鎮祐安藥局，以安字第 990608 號書函，申請支援臺中幸福藥局調劑工作，遭嘉義縣政府 99.06.21 藥食字第 0990096955 號函駁回，訴願亦駁回；不服提告，遭高雄高等行政法院 99 年度訴 字第 487 號判決駁回，上訴亦遭最高行政法院 100 年度裁字第 295 號裁定駁回。
2. 聲請釋憲人蔡美秀藥師，執業於臺南市中西區泰元藥局，申請支援他處 調劑工作，遭臺南市政府駁回，訴願亦駁回；不服提告，遭高雄高等行政法院 100 年度訴字第 427 號判決駁回、最高行政法院 100 年度裁字第 2897 號亦裁定駁 回。
3. 聲請釋憲人陳玲如藥師，執業於臺中市西區幸福大藥局，申請支援他處 調劑工作，遭臺中市政府駁回，訴願亦駁回；不服提告，遭臺中高等行政法院 100 年度訴字第 225 號判決駁回、最高行政法院 100 年度裁字第 2861 號亦裁定駁 回。
4. 聲請釋憲人林英志藥師，執業於臺中市西區樓麗新健保大藥局，申請支 援他處調劑工作，遭臺中市政府駁回，訴願亦駁回；不服提告，遭臺中高等行政 法院 100 年度訴字第 225 號判決駁回、最高行政法院 100 年度裁字第 2861 號亦 裁定駁回。
5. 聲請釋憲人劉泓志醫師，執業於祐民診所，因藥事法第 37 條及衛生署訂 定之命令（中醫診所設置標準）特准中醫師於非屬醫療缺乏地區，卻可自行調劑，
不需遵守藥事法第 102、103 條、藥師法第 15 條，中醫師可直接拿藥給病人，不 須聘請藥師，是否違憲？本案與藥師法 11 條無關，非屬本論文討論範圍。
6. 聲請釋憲人錢建榮法官，於桃園地方法院行政訴訟庭因審理 101 年度簡字 第 45 號蕭天佑違反藥師法案件，認為本案應適用之藥師法第 11 條規定係對於職 業選擇自由之客觀限制，違反比例原則；又相對其他同性質之專業人員執業處所 限制，顯有不合理的差別待遇，違反平等原則，侵害原告依據憲法第十五條保障 之工作權。
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本釋憲案經憲法法庭於民國 102 年 6 月 13 日審理，在言辭辯論中，聲請人、
答辯機關提出不同角度之攻防。茲整理摘要如下：
釋憲聲請人的共同或分別提出主張：
藥師法第 11 條限制藥師執業處所為一處（以下稱系爭規定），侵害憲法保障 之工作權。聲請人執業之藥局，如休息不營業，欲支援其他藥局，卻受限於系爭 規定不得為之，侵害其工作權。
除藥師與牙體技術師以外，其他 12 類醫事專業人員身分專法，與藥師法同 樣為追求國民健康之公共利益。雖然都有限制執業處所以一處為限，但都有事前 報准至他處支援之例外規定。包含醫療機構間會診、應邀出診、急救等情形。系 爭規定完全未設有例外規定，違反平等原則。
系爭規定立法目的，在防止藥師出租執照，落實藥師專任。惟今日全民健康 保險與醫藥分業制度業已制度化，醫藥政主管機關就醫事人員執業登錄管理系統 已使用醫事人員 IC 卡專用憑證，系爭規定有重新檢討修正之必要。
系爭規定，導致專任藥師超時工作，有藥師人力需求之醫療機構只能以租借 執照滿足需求，反而不利於民眾接受專業藥師服務。況且藥師人力仍有不足：根 據相關學術研究，目前門診藥師人力尚嫌不足，事實上導致專任藥師超時工作，
危害人民健康。主管機關對藥事人力之統計，以「領有藥師證書人數」 為依據。
惟實際執業人數應以「領有藥師執業執照人數」為計算基礎。「領有藥師證書人 數」與「領有藥師執業執照人數」有高達 12,700 人之落差，以此主張我國藥事人 力充足，不符事實。
聲請人等認為，憲法第 15 條工作權，「保障職業自由為人民充實生活內涵及 自我發展人格所必要6」，不因行業別有差異。職業自由包括選擇職業的自由與執 行職業的自由。司法院大法官釋字第 584 號解釋意旨，人民從事應具備之資格或 其他要件一定的職業，在符合憲法第 23 條規定範圍內，才能以法律或法律明確
6 司法院，大法官釋字 659 號解釋文理由書，2009 年 5 月 1 日。
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授權之命令限制。系爭規定，係屬於對選擇職業自由之客觀限制。其立法目的必 須有重要之公共利益，才能符合憲法第 23 條比例原則之要求。限制藥師執業限 一處，乃是對人民工作權的侵害且違反平等原則。
本案之併案聲請人錢建榮法官，引用 1958 年德國聯邦憲法法院「藥房案」
判決。藉由審查藥房設立數量限制的「藥房案」，類推本釋憲聲請案為我國的「藥 房案」。該案以比例原則建立具體「三階理論」，對於人民職業自由限制，區分為 三種不同階層，即「職業執行自由之限制（職業執行規則）」、「職業選擇自由之 主觀限制（主觀許可要件）」、「職業選擇自由之客觀限制（客觀許可要件）」。立 法者必須為特別重要（極重要）之公共利益，方得在有關職業方法、時間、地點、
對象或內容等執行職業自由部分，給予適當限制。但任何形式的限制，採用的手 段除必須符合比例原則，且要適用最嚴格的違憲審查標準。
平等原則乃所有基本權基礎，法規範是否符合平等原則要求，應判斷該規範 差別待遇目的，是否合憲。所有差別待遇，都必須具備憲法上正當性。
答辯機關（即改制前的衛生署）主張：
對藥師執業處所之職業自由有所限制，目的出於落實藥師專任，達成國民健 康權保障之重大利益。且限制手段與目的間有合理關聯，並且是為重大公共利益 之必要手段。系爭規定侵害人民工作權，並未違反比例原則，仍屬合憲。因為：
一. 系爭規定為落實專任藥師駐店（廠）管理及親自主持藥局，乃為民 眾保障用藥安全，維護憲法第 157 條國民健康權之必要措施。禁止 藥師支援，是為了建立藥師專任責任制，有助專業服務品質提升。
二. 醫療業務執行具高密度、持續性、專業性及技術性。為維護醫療品 質，現行醫事人員身分法對登記執業處所，概以限一處為原則。目 的在確保醫療資源妥適運用，只在人力不足或緊急情況下才准予支 援。
三. 藥師除執行調劑業務外，也負擔管理藥品責任。包括產品管理、監
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製等，其執業場所具有多樣性，因必須專職一處。基於藥品管理安 全，及民眾用藥安全之重大公益，採取之必要手段也是合理的風險 管控措施。
開放藥師支援，其執業處所、是否親自執業、人力分布將無法掌握。也會增 加健保核付勾稽審理作業成本負擔。
基於醫療資源分配及緊急醫療救護，現行實務已經對系爭規定已採取合目的 性之限縮解釋，准許藥師於下述情形，例外前往執行業務，也就是以行政管理手 段達成系爭規定之例外開放：
一. 以執業處所之藥局、醫院或診所名義至護理之家、安養機構提供藥 事諮詢服務。
二. 參與醫療團體義診服務，推廣公共衛生業務，執行調劑工作。
三. 山地醫療、離島或無藥事人員執業之偏遠地區，執行藥品調劑工 作。
我國藥師人力充足，無開放執業限制之必要。根據民國 101 年 12 月為止統 計，我國藥師人力將近 45,000 人，根據本署委託財團法人國家衛生研究院進行之
「藥事人力發展評估計畫」，至民國 109 年我國藥師人力總需求在 35,986 人至 36,321 人之間，人力不虞匱乏。
憲法平等原則並非只是絕對、機械之形式上平等，而是保障人民法律地位之 實質平等。立法機關自得斟酌規範性質之差異而為合理之不同規定。系爭規定未
憲法平等原則並非只是絕對、機械之形式上平等，而是保障人民法律地位之 實質平等。立法機關自得斟酌規範性質之差異而為合理之不同規定。系爭規定未