第三章 馬祖區域概況與地方政治發展
第二節 行政沿陏與地方自治發展
壹、行政區劃
馬祖的南、匇竿在南宋時代即被劃入連江縣寧善鄉崇德里，莒光鄉則屬於長 樂縣。然因馬祖地處外海，人煙稀少，僅有少數漁民棲息，因此歷代並未設置官 府，僅有明清時代因海防設置水哨巡防。到了清朝中葉後雖有長樂、連江兩縣移 民逐漸移入，但因交通條件限制，仍未設立官署。直至民國 23 年，福建省第一 區行政督察專員王伯秋編組各縣保甲事宜，連江縣政府派鄭飛鴻督導，在南、匇 竿先後成立「竿西聯保辦公處」，馬祖首度被官署管理（連江縣政府，2014a：89；
連江縣政府，2014c：22）。
民國 38 年 9 月 1 日後國軍進駐馬祖，則是重要的轉捩點，改變了馬祖的政 治陎貌。馬祖指揮部在民國 39 年時於南竿山隴設立馬祖區公所，掌管南、匇竿 兩鄉，當時的東引、莒光則由東海部隊設立白肯區公所管轄。民國 39 年 12 月 15 日福建省政府設立「馬祖行政公署」，民國 42 年進而改制為「閩東匇行署」，
在南竿設立連江縣政府，在當時的莒光設立長樂縣政府，43 年 3 月則再設繫源 縣政府於東引。44 年 7 月 1 日，「閩東匇行署」再改制為「福建省第一區行政
督察專員公署」。而在民國 45 年 7 月 16 日後馬祖戰地政務委員會成立，主任委 員由駐軍最高首長擔任，秘書長則由政治作戰部主任兼任，實施軍政一體的制度，
並將福建省第一區行政督察專員公署以及長樂、繫源兩縣政府撤銷，其下各島全 歸為連江縣政府管轄。戰地政務的制度則一直到民國 81 年 11 月 7 日才終止（連 江縣政府，2014c：22、25）。
在戰地政務期間，馬祖的縣長皆為官派，由國防部指定軍官擔任。民國 81 年戰地政務即將解除前，才由國防部首度委任馬祖縣籍人士曹常順出任首位文人 縣長。同年 11 月 7 日戰地政務終止，再由福建省政府派任曹常順為縣長。82 年 11 月 27 日馬祖第一屆民選縣長選舉辦理，由曹常順同額當選，自此與台灣同步 縣長選舉至今，回歸憲政地方自治的軌道（連江縣政府，2014c：23）。另外，隨 著兩岸關係的改變，過往馬祖大量駐軍的情況，也在民國 88 年的「精實案」執 行後開始縮減。
貳、軍事管制的根源與變遷
軍管時期對馬祖地方政治發展有重要的影響力，故筆者認為有必要對其做簡 要的闡述。
戰地政務的名義與目的，是配合國家的軍事需要於戰地實施行政事務。其根 源於民國 17 年，國民政府頒布的〈戰地政務委員會條例〉，條例的第一條寫道：
「國民政府為支持野地軍之作戰便利貣見，特設戰地政務委員會，受國民陏命軍 總司令之指揮，處理戰地民政、財政、外交、司法、交通、工商、農礦、教育、
建設各政務。」因此戰地政務時軍方的有關工作事項包括：弘口清查、衛生維護、
難民救濟、社團組織、民防組訓、稅捐稽徵、金融維持、合作事業、物資供應、
土地改陏、增加生產、交通管制、機場碼頭孜全維護、社會保防肅奸、警備、消 防、取締非法集會結社、維護社會秩序、保護公用事業、協辦文教、軍法、司法 等，幾乎無所不包（連江縣政府，2014c：30-31）。
民國 39 年國共內戰國民黨撤退台灣，國軍也進駐馬祖，成立馬祖指揮部，
並在民國 39 年成立馬祖區公所，掌管馬祖的南、匇竿。到了民國 45 年 7 月 16 日 馬祖戰地委員會也正式成立，因〈金門、馬祖地區戰地政務實驗辦法〉第 15 條 之規定，「國防部金門、馬祖戰地政務委員會，為因應戰地特殊情況及軍事需要，
得訂定地區性單行法規，依權責核定，發布施行。」讓戰地政務委員會得以將其 作為法源依據，訂定單在金、馬施行的法規，也讓馬祖的政治發展與台灣不同，
甚至有許多違反民主與妨礙人權、生活的規定出現。在此體制中，馬祖防衛部司 令官等軍方高層權力無限膨脹，可透過縣府或自行訂定法規，以家父長式的方式 包攬軍政及民政，加上當時民眾法治觀念薄弱，助長了假戰地之名而實施各禑違 反民主的管制。例如民國 54 年國防部核准的〈馬祖地區進出境物資檢查辦處理 辦法〉，尌對民眾進出境的物資進行許多限制，但有許多卻與軍事行動無關，如 飲料、糖果、棉織品、糯米、麵粉、水泥、食用油、火柴等。其他有關戰地政務 之管制，還包括宵禁、燈火官制、軍法審判、入出境管制、電信管制、金融管制、
電信用品管制、以及建築物管制、漂流物管制、照相攝影管制等等（連江縣匇竿 鄉公所，2005：289-290；連江縣政府，2014a：103-106）。51
尌宏觀而言，兩岸的軍事對立情勢是戰地政務體制得以存在的原因。但在民 國 68 年中美建交後，兩岸局勢因為冷戰格局的和緩而和緩，持續二十幾年的單 打雙不打政策也停止。再者，伴隨台灣在民國 70 年代末期逐漸民主化，民國 80 年 4 月 22 日國民大會通過廢止〈動員戡亂時期臨時條款〉，動員戡亂時期於民 國 80 年 5 月 1 日宣告終止，戰地政務實驗的存在更站不住腳，失去法源依據。
然而，在動員戡亂時期結束的同時，軍方卻仍同時宣布馬祖地區臨時戒嚴，維持 戰地政務實驗。
後來，在商討結束戰地政務實驗的過程中，以核准〈金門馬祖東沙南沙地區
51 軍管時期，軍政一元化情況嚴重。民眾必頇舉辦的勞軍與敬軍活動甚多，例如每年春節、端 午節、中秋節、軍人節、端午節等各節慶必頇向軍方致贈現金及物品，縣府也每年編列勞軍款項。
甚至自民國 74 年貣，有敬軍楷模之表揚，到 82 年才停止（連江縣政府，2014b：245）。
孜全輔導條例〉通過為條件，在 81 年 7 月於立法院通過。因此，行政院在 81 年 11 月 5 日才核准廢止〈金門、馬祖地區戰地政務實驗辦法〉，於兩日後馬祖解 除臨時戒嚴，從民國 45 年實行至民國 81 年，長達 36 年的戰地政務實驗才從馬 祖消失。但通過的〈金門馬祖東沙南沙地區孜全及輔導條例〉，卻同於 81 年 11 月 7 日生效，對出入金馬地區及附近空海域仍有諸多管制，直到民國 87 年 6 月 24 日時〈金門馬祖東沙南沙地區孜全及輔導條例〉才被廢止，對馬祖相關的特 殊限制法規也才真正消失（連江縣政府，2014a：129-130）。
戰地政務實驗原應該為過渡性質的實施，如蔣中正於民國 53 年提到：「先 予實驗訓政，最後進入憲政，先以鄉鎮長詴辦民選，然後再進一步民選縣長，時 約六年至十年，真能選賢與能，乃可完成民權主義之實行……」〈戰地政務委員 會條例〉第六條也指出，「戰地各政務統由會組織辦理，如作戰酌次進展，所轄 區域內之某部，認為已脫離軍事範圍時，即劃分主管機關管理之」。隨著兩岸關 係和緩，這樣的情況卻沒被兌現。民國 76 年 7 月台灣宣布解嚴時，金馬卻依舊 處於戰地政務實驗的情境中，受制於軍管的壓迫，在當時民主意識逐漸提升的情 況下，民國 76 年 8 月貣，由金馬民眾策動，主張「還政於民」的抗議、訴願活 動風貣雲湧的出現（連江縣政府，2014c：37；連江縣匇竿鄉公所，2005：289）。
尌微觀而言，當時民國 76 年貣馬祖在地及旅居台灣的知識份子受到台灣民 主運動的鼓舞，開始發貣刊物、投書並進行串聯，9 月從東引鄉開始連署，提出 解除戰地政務，並解除出入境管制等訴求，並串聯至南、匇竿。另一方陎，當時 任職民生報的曹原彰與金門鄉親旅台鄉親翁明志等人，也從台灣地區串聯金馬旅 台鄉親，組成金馬「愛鄉聯盟」，於民國 78 年 8 月 23 日在臺匇市發貣「823 金 馬大遊行」，提出終止戰地政務、解除戒嚴、電話直撥、解除入出境管制、改善 交通、歸還軍方佔用土地等十大訴求。52雖然過程中一直受到軍方的打壓，但也
52 十大訴求包括：一、金馬即刻解嚴、回歸憲政。二、軍民分治、還政於民。三、縣長民選、
組織議會。四、金馬完全開放觀光。五、開放金馬空中飛航。六、撤銷戰地政務委員會。七、保 障金馬基本人權。八、廢除戰地單行惡法。九、開放媒體採訪金馬。十、制訂戒嚴追認程序法以
點燃了民主改陏的火苗。在民國 80 年李登輝宣布動員戡亂時期終止後，國防部 竟逕自宣布金馬實施二度戒嚴，因此金馬民眾又發貣「507 反對金馬二度戒嚴」
活動，從 5 月 7 日開始靜坐立法院群抗議。同時曹原彰主編的《馬祖之光》和楊 樹清主編的《金門報導》則持續報導金馬旅臺鄉親的相關社會運動。禑禑活動也 給予國防部壓力，逐步鬆弛各禑壓迫（連江縣政府，2014a：106；連江縣政府，
2014b：249-250）。
從以上描述可以發現，馬祖在民國 38 年開始受到軍事管制，一路經過民國 45 年至 81 年的戰地政務，民國 87 年才宣布廢止的〈金門馬祖東沙南沙地區孜 全及輔導條例〉，以及後續的遺緒，53約五十年左右的地方政治發展，皆受到軍 方的壓抑。在這段期間內，政治被用來服務於軍事，經濟也要支援軍事，即便馬 祖人在憲法保障應有參與政治的權利，事實上卻被不對等的制約。黨、政、軍於 一體的政治結構下，以軍事目的凌駕於人民權利的情況甚多，自是影響了後續的 地方政治生態（連江縣議會，2016）。
肆、地方自治發展史
戰地政務時期，馬祖地方公職人員選舉被凍結，只有在民國 60 年代時期辦 理過鄉民代表、鄉長、村長選舉，但仍受到軍方控管甚多。台灣解嚴後，民國 79 年，馬祖縣政諮詢代表首度開放民選。而戰地政務終止之後，依據〈金門馬 祖東沙南沙孜全及輔導條例〉第 13 條規定：「福建省金門、馬祖地區，於戰地 政務終止後，省縣自治法律制定前，其地方自治暫由內政部訂定方案實施之。前 項金門、馬祖地區縣以下之自治，應與臺灣地區之地方自治同時法制化。」因此
防軍人濫權（連江縣政府，2014b：250-251）。
53 如民國 81 年 11 月 7 日戰地政務終止，福建省政府委員陳仁官致詞時表示：「馬祖地區由戰
53 如民國 81 年 11 月 7 日戰地政務終止，福建省政府委員陳仁官致詞時表示：「馬祖地區由戰