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第三節 規劃與執行的落差
自從Pressman & Wildavsky的著作《執行 ：華盛頓的偉大期望如何在 奧 克 蘭 破 碎 》 問 世 ， 完 美 的 規 劃 和 完 美 的 執 行 中 間 就 不 是 畫 上 等 號 ， 地 產 基 金 的 規 劃 和 執 行 是 由 不 同 的 單 位 進 行 ， 也 因 此 會 產 生 落 差 ， 以 下 回 應 研究 問題2的互動過程，並從執行和規劃中的落差來討論互動的關係，
並 沿 用 本 章 第 二 節 提 到 的 三 層 結 構 ， 來 討 論 中 間 的 落 差 ， 而 以 「 專 案 辦 公 室 vs地 方 政 府 」 、 「 地 方 政 府 /規 劃 的 輔 導 團 隊 vs執 行 的 輔 導 團 隊 」 兩 部 分來 討論 。
一、專案辦公室 vs 地方政府
(一 ) 專案辦公室在 工 作項目 的 規劃上 和 地方的 需求不同 如同 受訪 者所 述：
「 地方 政 府 可能 需 要 這 些資 源 服 務選 民 、 想 要辦 多 一 點活 動 ， 但 是輔 導 團 隊標 案 的 ， 有一 些 經 費運 用 的 規 劃、 標 準 和限 制 ， 工 作規 劃 上 原本 可 能 沒 有地 方 政 府所 要 的 這 一塊 ， 這 中間 有 落 差。」(P1，Line 25-27，p.168)
「 主管 機 關 是區 公 所 的 時候 ， 他 執行 的 很 多 工作 項 目 ，比 如 說 什 麼體 驗 營 ，可 能 對 象 就是 針 對 鄉裡 面 的 人 玩得 開 心 就好 ， 那 我 們定 位 點 ，到 底 是 我 們要 推 給 外縣 市 的 人 ？還 是 鄉 裡面 玩 得 開心就好？會有這樣的落差。」(C1，Line 282-285，p.176)
中 小 企 業 處 及 專 案 辦 公 室 在 地 產 基 金 的 定 調 上 ， 認 為 這 是 可 以 提 供 地 方 產 業 長 期 發 展 的 協 助 ， 希 望 透 過 三 年 的 基 金 補 助 、 輔 導 措 施 ， 可 以 使 在 地 的 企 業 找 到 立 足 點 及 利 基 ， 可 以 長 久 的 營 運 下 去 ； 然 而 這 些 工 作 項 目 的 規 劃 ， 卻 與 地 方 上 的 需 求 不 合 ， 有 的 地 方 政 府 或 是 鄉 鎮 市 政 府 ， 為 了 選 舉 的 政 見 、 或 是 為 了 短 期 的 曝 光 ， 而 傾 向 使 用 節 慶 等 可 以 短 時 間 衝 高 遊 客 數 量 、 營 業 額 等 的 方 式 ， 卻 忽 略 這 些 經 費 的 花 費 ， 是 否 可 以 達 到 原 本 預期 的成 長， 或是 只是 短暫 性 的 曇花一 現 ？
(二 ) 中小企業處 /專 案辦 公室 對 在 地中小 企 業的誤 判 ？
參 與 地 產 基 金 後 ， 地 方 政 府 取 得 資 源 來 發 展 地 方 ， 但 是 卻 認 為 中 央 不 了解 地方 的生 態和 實際 運作 狀 況(G2，Line 247-248，p.169)：
「 舉例 來 說 ，可 能 他 預 期的 產 業 ，規 模 大 概 是， 平 均 營業 額 80 萬 就好 了 ， 他們 可 能 是 這樣 理 解 的， 每 年 80萬可 能 再 請一 個 人 也 還好 ， 但 是實 際 上 營 業額 可 能 才 10或20萬 ，落 差 就 很大 ， 更 不要說有些可能10萬20萬不到。而且他現 在要求 600萬 要 三 年 ， 一年200萬到底可以做多少輔導，其實相 當有限，尤其你又是 偏
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鄉，光是人事和交通費用就吃掉很多了。」(G2，Line 250-255，
p.169)
地 方政府認 為 中小企 業 處所看 到 的 "中小企業"，並非普遍出現在每個 鄉鎮 市區的"中小企業 "，中小企業處甚至 是高估了這些企業的狀態，導致 在 設 計 各種 制度 時， 會出 現運 作 困 難的指 標 、複雜的 行政工 作。
同 時 ， 地 產 基 金 補 助 案 設 計 的 單 一 型 、 整 合 型 是 否 真 的 可 以 一 體 適 用 至 全 台(G2，Line 405-407，p.169)？在各自不同的 縣市，用同一套制度、
同 樣 數 額 的 經 費 ， 是 否 可 以 順 利 的 提 升 地 方 產 業 ， 這 對 地 方 政 府 來 說 ， 是 有 待商榷的。
(三 ) 列管 的無 彈性
同 時 ， 規 劃 和 執 行 之 間 勢 必 會 有 落 差 ， 但 是 專 案 辦 公 室 所 列 管 的 指 標 ， 卻 是 依 照 規 劃 時 的 狀 況 來 設 置 ， 並 且 對 於 未 達 指 標 的 要 求 也 越 來 越 嚴 格 ，如受訪者 所言：
「 一旦 被 列 管之 後 ， 你 就一 定 要 達到 這 些 標 準， 但 是 他們 標 準 只 會 越 訂 越 高 ... 可 是 實 際 上 我 們 實 際 執 行 發 現 有 很 大 的 落 差。」(G2，Line 220-223，p.172)
拿 別 人 的 經 費 ， 要 提 出 相 對 應 的 績 效 ， 這 是 符 合 課 則 原 則 的 ， 只 是 這 些 績 效 應 該 要 到 達 怎 樣 的 程 度 ？ 就 算 是 完 美 的 規 劃 方 案 ， 在 執 行 的 過 程 中 也 會 有 很 多 的 變 因 ， 而 導 致 不 同 的 結 果 ， 站 在 計 畫 控 管 的 角 度 ， 這 中 間 的 變 因和 差距 應該 要越 小越 好，那 麼 要求 要達 到列管標準 也是無 可厚非。
但 是 或 許 可 以 透 過 計 畫 中 間 的 查 核 點 ， 給 予 地 方 政 府 進 行 微 調 的 空 間 ， 一 方 面 可 以 了 解 實 際 的 進 度 狀 況 ， 一 方 面 也 可 以 透 過 和 中 央 在 結 案 前的溝通，針對輔導現況修正規劃的內容，畢竟比起量化 指 標 更 重 要 的 ， 是 這些 投入 是否 真的 可以 讓中 小企業 接 收到 。
二、地方政府/規劃的輔導團隊 vs 執行的輔導團隊
(一 ) 規 劃的 輔導 團隊 和執 行 者不 同 時
輔 導 團 隊 參 與 規 劃 工 作 ， 其 實 是 非 正 式 的 管 道 ， 嚴 格 來 說 ， 輔 導 團 隊 只是 提供 現場 的調 查、過去 輔 導 的經驗，最 終的決策者 仍 是 地 方 政 府 ， 但 有 的 時 候 ， 進 行 規 劃 的 輔 導 團 隊 提 出 的 意 見 被 採 納 ， 但 在 公 開 招 標 的 過 程 中 ， 是 由 別 的 團 隊 得 標 ， 在 這 種 情 況 下 ， 執 行 團 隊 在 執 行 的 過 程 中 會 有更 多的 限制 (P1，Line 91-92，p.171；C1，Line 125-130，p.171) 。
不 同 的 團 隊 有 不 同 的 專 長 ， 根 據 其 專 長 也 會 對 產 業 輔 導 提 出 不 同 的 建 議 ， 這 些 建 議 若 是 由 別 的 團 隊 來 執 行 ， 所 擁 有 的 能 力 、 資 源 、 人 脈 等 未 必 相 同 ， 後 續 在 進 行 時 也 會 因 此 而 遇 到 瓶 頸 。 然 而 地 產 基 金 是 依 照 政
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府 採 購 法 的 招 標 程 序 運 作 ， 這 些 必 要 之 惡 能 確 保 舞 弊 、 圖 利 廠 商 的 事 情 不 會 發 生 ， 因 此 或 許 只 能 透 過 執 行 的 輔 導 團 隊 自 我 充 實 ， 或 是 如 受 訪 者 所 言 ：
「 如果 說 是 計畫 內 容 可 以做 微 調 ，他 訂 的 可 能是 工 作 項目 ， 可 是 他發 揮 的 表現 項 目 可 能有 很 多 種， 如 果 對 於工 作 項 目去 做 調 整 ，而 且 跟 合約 內 容 也 相符 、 沒 有什 麼 問 題 的話 ， 那 就從 本 身 計畫內容去做。」(C2，Line 85-88，p.170)
「 跟實 際 上 不相 符 的 話 ，我 覺 得 就是 先 去 了 解他 到 底 理解 的 是 什 麼？ 然 後 我覺 得 同 時 同步 讓 我 們的 主 管 機 關知 道 這 個狀 況 ， 然 後再 去 解 決， 解 決 不 了的 部 份 我們 就 是 理 性的 用 契 約變 更 ， 然後達到三方都覺得認同的部分。」(C1，Line 108-112，p.170) 可 以 透 過 計 畫 內 容 的 微 調 、 和 中 小 企 業 商 家 的 溝 通 及 相 互 理 解 、 和 主 管 機 關 的 地 方 政 府 間 的 溝 通 協 調 ， 或 甚 至 使 用 契 約 變 更 的 終 極 手 段 來 處 理 ，都 是目 前實 務上 的慣 例。
(二 ) 輔導團隊的能 力 是否可 以 完成規 劃 的項目
得 標 後 的 輔 導 團 隊 必 須 按 照 規 劃 的 工 作 項 目 去 執 行 ， 但 是 ， 如 同 上 一 節所 討論 的：
「 老實 說 這 有時 候 跨 入 門檻 比 較 低， 但 是 你 真的 去 執 行， 能 夠 做 出我 們 預 期效 果 的 ， 可能 又 不 多， 所 以 你 會發 現 他 們這 些 團 隊的能力參差不齊...。」(P2，Line 334-336，p.175)
輔 導 團 隊 的 內 部 專 案 控 管 能 力 、 甚 至 是 執 行 的 專 業 能 力 方 面 ， 由 於 沒 有 很 大 的 限 制 ， 反 而 造 成 團 隊 未 必 有 能 力 按 照 原 先 的 規 劃 內 容 執 行 ， 對 監 督 輔 導 團 隊 的 地 方 政 府 來 說 ， 遇 到 不 積 極 、 或 是 缺 乏 專 業 能 力 的 團 隊 ， 也 只 能 盡 量 去 盯 團 隊 的 進 度 ， 不 然 就 只 能 終 止 契 約 ， 對 計 畫 的 執 行 來 說 都 會 造成 困擾(G2，Line 394-397，p.169)
(三 ) 原本的規 劃 不符合 現 實
規 劃 的 內 容 ， 未 必 都 是 完 美 的 ， 事 前 的 評 估 工 作 也 未 必 完 善 ， 有 時 候 會遇 到原 本的 規劃 並不 符合 現實的 狀 況、或是 不可行 ，如：
「 店家 他 已 經夠 忙 了 ， 他不 會 再 想說 要 讓 你 去推 什 麼 提升 的 東 西 ，執 行 團 隊也 很 痛 苦 阿， 因 為 這個 就 是 標 竿上 面 寫 的， 然 後 就 會造 成 業 主不 想 要 、 我們 也 不 願意 ， 然 後 我們 主 管 機關 也 不 滿 意， 會 是 這樣 的 情 況 ，比 如 說 旺季 、 這 個 東西 也 正 在熱 賣 ， 但 是現 在 這 個東 西 就 要 立刻 提 升 ，然 後 要 看 的出 效 果 ，這 種 情 況就會這樣。」(C1，Line 161-166，p.170)
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在 地 產 基 金 地 規 劃 中 ， 對 於 品 質 提 升 、 產 業 定 調 的 規 劃 ， 未 必 能 符 合 在 地 中 小 企 業 的 需 求 和 想 法 ， 這 些 在 地 中 小 企 業 在 小 本 經 營 的 前 提 下 ， 是 否 會 願 意 犧 牲 固 定 的 客 源 來 配 合 改 變 目 前 的 現 況 ？ 就 算 中 小 企 業 真 的 進 行 改 變 ， 在 那 樣 的 環 境 中 ， 這 些 改 變 是 否 真 的 會 為 他 帶 來 新 的 商 機 ？
有 時 候 不 管 是 輔 導 時 程 的 規 劃 、 對 中 小 企 業 產 量 的 預 估 、 甚 至 是 對 客 源 增 加 可 能 性 的 提 議 ， 都 未 必 符 合 當 地 的 現 況 、 習 慣 ， 如 此 一 來 ， 計 畫 在 執行的階段就 勢 必會遇 到 阻礙。
三、綜合討論
(一 ) 中小企業處 或 是地方 政 府，誰 更 了解地方 ？
地 產 基 金 將 尋 找 地 方 產 業 的 工 作 從 中 央 移 到 地 方 ， 在 運 作 的 過 程 中， 地 方政府認為：
「 中央 不 了 解地 方 生 態 和實 際 運 作的 我 們 輔 導產 業 的 情形 。 」 (G2， Line 247-248， p.169)
從 地 方 政 府 的 立 場 ， 地 方 的 現 況 沒 有 其 他 政 府 單 位 會 比 就 近 觀 察 的 在 地 政 府 更 了 解 ， 不 光 是 該 地 區 的 地 理 環 境 、 經 濟 社 會 ， 甚 至 文 化 、 習 俗 ， 地 方 的生 態地 方政 府最 了解 ， 這 是可以 理 解的。
然 而 ， 在 遇 到 輔 導 地 方 產 業 的 事 項 上 ， 從 中 央 的 立 場 來 看 ， 地 方 政 府 對 於 「 怎 麼 做 可 以 改 善 地 方 產 業 現 況 的 不 足 ？ 」 這 件 事 情 是 不 清 楚 、 不 純 熟 的 ， 而 無 法 善 用 地 方 輔 導 的 各 種 工 具 ， 只 偏 向 以 短 期 曝 光 、 節 慶 行 銷的 方式 進行 (P2，Line 265-268，p.163；C2，Line 55-59，p.170；C1，
Line 316-318，p.177) 。
而歷經中央計 畫 期間的 現 行輔導 團 隊也認為 ：
「 這些 縣 市 政府 得 經 驗 就比 較 沒 有這 麼 充 分 ，但 是 相 對他 們 對 於地方了解度高，這是一個需要在專業上 ..他們需要更具有這部 分專業的經驗啦。」(C2，Line 126-128，p.177)
「 縣市 政 府 越能 了 解 產 業要 怎 麼 發展 ， 這 概 念越 清 楚 ，對 案 子 的成功率就越高。」(C2，Line 320-321，p.177)
中 央 政 府 在 過 去 的 輔 導 歷 史 中 累 積 的 經 驗 及 觀 察 ， 是 現 行 地 方 政 府 無 法 比 較 的 ， 中 央 政 府 在 輔 導 的 判 斷 力 上 也 會 比 地 方 政 府 精 準 ， 然 而 這 件 事 情 無 法 表 示 成 是 「 中 央 政 府 更 了 解 地 方 產 業 生 態 」 ， 或 許 我 們 只 能 說 ， 中 央 政 府 比 較 擅 長 於 輔 導 工 具 的 運 用 、 具 有 足 夠 的 經 驗 可 以 選 擇 適 當 的 輔 導 工 具 ， 而 這 些 專 業 的 知 識 ， 或 許 就 是 地 方 政 府 站 在 地 方 的 立 基 上 ， 可 以 尋求 改進 的地 方。
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(二 ) 業者 對計 畫的 了解 程度
地 產 基 金 不 論 是 補 助 案 或 是 輔 導 案 ， 最 終 都 是 希 望 以 輔 導 的 方 式 讓 地 方 中 小 企 業 能 夠 找 到 利 基 、 蓬 勃 發 展 ， 但 是 在 計 畫 執 行 的 互 動 中 ， 也 發 現 ，這 些中 小企 業的 商家 真 的 知道該 計 畫 的目的 為何嗎 ？
「 業者 ， 他 其實 不 了 解 整個 輔 導 案的 型 態 ， 他會 覺 得 輔導 案 就 是補助案。」(G2，Line 350-351，p.170)
從 受 訪 者 的 討 論 中 ， 其 實 不 難 了 解 ， 許 多 中 小 企 業 商 家 最 有 可 能 產
從 受 訪 者 的 討 論 中 ， 其 實 不 難 了 解 ， 許 多 中 小 企 業 商 家 最 有 可 能 產