臺灣中小企業地方產業輔導政策─以地方產業發展基金的政策執行為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 臺灣中小企業地方產業輔導政策政治大 ─以地方產業發展基金的政策執行立為例. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. n. a v士 i 指導教l 授：蕭乃沂博 n Ch engchi U 研究生：高瑋襄撰. 中華民國 102 年 5 月.

(2) 國立政治大學公共行政學系碩士論文. 臺灣中小企業地方產業輔導政策 ─以地方產業發展基金的政策執行為例. ‧. ‧ 國. 學. 政治and大 Public Policy for SMEs Local Industry in Taiwan─A立Case Study of The Fund for Development of Local Culture Industry. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n C i U博士指導教授 h：e 蕭 n g乃 c h沂研究生：高瑋襄撰. 中華民國 102 年 5 月.

(3) 謝誌時光匆匆，轉眼在政大已經待了七年，在公行系也待了七年，回首這七年，好多的歡笑、感動，政大公行系是個很棒很溫馨的地方，也感謝在這裡遇到的每一個貼心的人！感謝我念了碩士班，才能夠寫下這篇謝誌，讓我的學生生涯畫下一個完美的句點。寫論文這個漫長的過程，很謝謝我詼諧幽默又帥氣的指導老師蕭乃沂老師，從研究所進到 NYStudio之後，就一直很充實也學到很多，我大概忘不了老師的名言：「魔鬼出在細節裡」，然後以後繼續被格式、大小弄得很龜毛吧哈哈，寫完這本論文，真的想說，還好我的指導老師是蕭老師！老師在寫作過程中的鼓勵、啟發和幫忙，是我完成論文最大的助力了！公行女神朱斌妤老師，不僅在研究案後和老師熟稔，老師也在論文執行時、以及擔任口試委員的期間給了好多寶貴的建議；校外口委劉宜君老師是個認真的好老師，因為老師們的專業，讓我看到了更多我沒有想到的死角，非常謝謝老師們，好愛你們！也謝謝我論文所有的受訪者們，謝謝你們的協助和耐心，論文才得以順利完成！. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 系辦的怡瑩學姊跟漢琪學姊，從進入公行系一路被系辦學姊照顧，謝謝學姊們幫我們這麼多行政瑣事，每次和學姊聊天都很開心，公行系辦真的已經是我們的娘家了！. Nat. y. sit. n. al. er. io. 行管碩是我在政大打工最久的地方，謝謝麗娥助教和竹攸助教的照顧，型管碩是我第二個家！行管碩優秀大家庭的琬瑜、晏平、奕鳴、柏緯、玫儒、燕茹、書楷 ......，強大的工讀生團隊，別忘了我們每學期的歡樂唱歌趴唷~！. Ch. engchi. i n U. v. 加入 NYStudio之後認識的奕宏、羿潔、東旭、婉婷、大寶、政廷，是我共事的好夥伴也是互相討論的良師益友，新進的學弟妹也在研究室努力經營，因為有你們，每一場會議、每一個研究案、每一堂課程都好充實愉快！朱老師門下的瑞特、禹瑞，謝謝你們總是及時伸出援手！研究所的小安、儲鍵、煥笙、鐙文各位博班學長姐，以及碩班好同學韶誠、景儀、郁芩、宏穎、祺佩、沂君、雅婷、小昆、俞甄、筱芸、阿杜、喬巴、昀燕、大柏......好多好多，請原諒我無法一一列出，因為有你們每一個人，我的碩士生活精彩、充實又快樂，感謝我在碩班郁到的每一個人，也祝福大家！.

(4) 也要謝謝我大學的泰勒好朋友們，冠穎、魚子、盈臻、便當、花枝、佳儀、毛祿文、雅茹、動機、佳弘、大維 ......從大學到研究所，一起玩樂、一起用功，總有聊不完的話題，好喜歡你們，希望每一個人都一帆風順，我們可以常見面、保有年輕的心(還有外表哈哈)。從成景會認識至今的合志、乃維，和你們總是很自在可以瞎聊，謝謝你們，也希望你們的事業都順利！國中 ETC的好朋友們、惠我良多的導師美惠老師、高中儀隊的夥伴們、小 nn的媽咪怡潔、四之一的姊妹們、蓮芳......，因為你們讓我更完美，抱一個唷~！哈哈！最後，最感謝一路支持我的家人，讓我可以無後顧之憂的快樂做自己，因為爸爸媽媽的金援 (XD)還有善解人意、喜歡跟我鬥嘴但是心腸軟的老哥、合購天后大嫂、南北的鄉親們，以及男朋友泰紳的陪伴和支持，因為你們的支持和幫忙，這本論文才得以完成，真的謝謝你們！. 政治大. 謝謝大家，還有好多好多人沒有辦法逐一列出來，但是我衷心的感謝你們！未來一起加油！. 立. ‧ 國. 學. 瑋襄僅誌於溫暖的家中. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 2013年8月.

(5) 摘要過去臺灣對中小企業的輔導以製造業、出口業為主，但隨著服務業所佔比例提高，輔導措施也漸擴展，並逐漸以發展在地化特色為重心，希望各地都能以此提升經濟發展、增加就業率。經濟部中小企業處在地特色的輔導始於 1989年，並於 2002年以一鄉鎮一特產為目標、 2009年轉以地方產業發展基金的模式運作。本文以地產基金為輔導個案，並以政策執行角度出發，以個別深度訪談法為主軸，針對專案辦公室、不同類型的地方政府、實際參與輔導工作的輔導團隊、以及接受輔導及未接受輔導的中小企業主進行訪談，透過不同互動參與者的實際經驗，將地產基金的執行過程加以描繪，同時也了解規劃、制度與執行之間的落差，以彌補過去文獻欠缺整體計畫角度的探討、並補強政策執行的運作過程，以期能提供實務的運作建議。. 政治大本文以經費及預算額度、規劃內容、在地資源的內容與多寡、執行立者的價值觀等要素間關係作為研究架構。經本文發現，從 OTOP轉為地產. ‧ 國. 學. 基金時將地方政府的角色納入，有效發揮地方政府所長並減少資源重複. ‧. 投入，但易發生雙頭馬車及執行方案的衝突；而地方政府及輔導團隊的角色更主動，如行銷、計畫後提供媒合等協助，但有商家類型上的限制；基金在運作上採用層層對口的模式，具明確溝通管道，但也造成中層的地方政府行政負擔大；最後規劃時各角色的需求不同，也會導致執行成效有落差。以上這些發現與問題，透過制度性的設計，都可望得到解決，將使未來地方產業的輔導政策更為完善。. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 搭配以上研究建議，本文也對應提出實務建議，並認為加強地方政府人員專業訓練、加強計畫願景、加強輔導團隊篩選機制、定期舉辦相. Ch. engchi. i n U. 關活動以做搭配等方式應可以使執行的過程更為順暢；同時，本文也認為後續可以針對規劃與執行落差、行銷及評估議題、電子化對執行過程產生的影響、比較地方政府自行執行基金的案例等角度切入研究，以俾能將政策執行前後的過程及地產基金的運作更為深入了解。. 關鍵字：中小企業、地方產業發展基金、政策執行.

(6) Abstract In recent years, the focus of the counseling programs for small and medium enterprises (SMEs) in Taiwan have involved from manufacturing and export oriented into service industry. The higher proportion of service and local industry has affected public policy for SMEs in Taiwan. Since 1989, Small and Medium Enterprise Administration (SMEA), Ministry of Economic Affairs utilized the counseling of local feature for enhancing economic development and employment rates. The policy tools in One Town One Product (OTOP) involved annual budget, and then The Fund for Development of Local Culture Industry (FDLCI) replaced it with the budget pool in 2009. In this thesis, the author attemptes to understand the process of policy implementation of FDLCI. The author adopted semi -structured interviews and selected different stakeholders in FDLCI as the key informants.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. The research framework includes budget, policy planning, local resources, implementers and their values as focal perspectives. The results. ‧. show that from OTOP to FDLCI, the roles of local go vernment become more important in term of overall planning, implementation and cross -sector collaboration. The counseling teams are more active for their policy marketing in counseling work with the local firms. The communication line among SMEA, local governments, and counseling teams is through hierarchical control. In other words, the counseling teams may report counseling schedule to local governments rather than SMEA. However, the gap between policy planning and policy implementation requires institutional. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. support such as program amendment and promotion. At the same time, reducing the administrative pressure of local government employees becomes more necessary while FDLCI loads them with more administrative procedures and monitoring responsibilities. Based on the previous findings, program planners in the public sector can strengthen professional training for the public managers of local governments, improve selection quality of counseling teams, and arrange promotional activities regularly. The author expects that follow-up studies may focus on the gap between policy planning and policy implementation, marketing issues, evaluation issues, and the facilitation of information technology. Keywords: SMEs, The fund for development of local culture industry, policy implementation.

(7) 目次目次 ........................................................................................................ I 表次 ..................................................................................................... III 圖次 ..................................................................................................... IV 第一章. 緒論 ...................................................................................... 1. 第一節. 研究背景 ....................................................................... 1. 第二節. 研究動機 ....................................................................... 3. 第三節. 研究目的與研究問題 .................................................... 4. 第四節. 研究範圍與名詞解釋 .................................................... 5. 第二章. 政治大. 中小企業輔導政策與政策執行 ............................................ 9. 第一節. 政府與中小企業輔導 .................................................... 9. 第二節. 政策規劃與行銷 .......................................................... 23. 第三節. 政策執行 ..................................................................... 26 中小企業輔導政策的具體作為 ................................... 30. 個案介紹─OTOP 與地產基金 ............................................ 51. Nat. 初步研究架構 .............................................................. 62. y. 第三節. 地方產業發展基金政策 ............................................... 58. sit. 第二節. 一鄉鎮一特產（OTOP）政策 ..................................... 51. ‧. 第一節. 研究方法 ............................................................................ 65. io. er. 第四章. ‧ 國. 第三章. 學. 第四節. 立. 第一節. 資料蒐集方法與流程 .................................................. 65. 第二節. 個別深度訪談 .............................................................. 67. n. 第五章. al. Ch. engchi. i n U. v. 分析與討論 ........................................................................ 75. 第一節. 在地特色的選擇與推廣行銷 ....................................... 75. 第二節. 三層的互動模式的運作 ............................................... 83. 第三節. 規劃與執行的落差 ...................................................... 94. 第四節. 輔導經費與計畫後協助 ............................................... 98. 第五節. 綜合分析與討論 ......................................................... 101. 第六章. 結論與建議 ....................................................................... 109. 第一節. 研究發現與結論 ......................................................... 109. 第二節. 實務建議 .................................................................... 115. 第三節. 後續研究建議 ............................................................. 119. 第四節. 研究限制 .................................................................... 121. 參考文獻 ............................................................................................ 123 附錄 .................................................................................................... 133 I.

(8) 附錄一、相關法規 ........................................................................... 133 附錄二、 2005~2011 年地方特色大事記 .......................................... 137 附錄三、地方特色暨社區小企業輔導計畫表 .................................. 139 附錄四、 OTOP 案例 ........................................................................ 147 附錄五、訪談記錄整理表 ................................................................ 159. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(9) 表次表 1：中小企業生命週期分類 ............................................................ 6 表 2：「地方特色」產業的家數、百分比、銷售額 ........................ 14 表 3：經營管理輔導體系及政策工具 ............................................... 16 表 4：財務融通輔導體系及政策工具 ............................................... 17 表 5：資訊應用輔導體系及政策工具 ............................................... 17 表 6：創業育成輔導體系及政策工具 ............................................... 18 表 7：品質提升輔導體系及政策工具 ............................................... 19. 政治大. 表 8：互助合作輔導體系及政策工具 ............................................... 20. 立. 表 9：地方特色輔導體系及政策工具 ............................................... 21. ‧ 國. 學. 表 10：法規服務輔導體系及政策工具 ............................................. 21 表 11：績優表揚輔導體系及政策工具 ............................................. 22. ‧. 表 12：國際事務輔導體系及政策工具 ............................................. 22. y. Nat. 表 13：日本、新加坡、韓國、美國及德國之中小企業輔導政策 ... 31. io. sit. 表 14： 1990 年以後政府對文化產業的發展歷程 ............................. 42. n. al. er. 表 15：臺灣中小企業地方特色輔導權責單位 .................................. 43. i n U. v. 表 16：各國 OTOP 類似計畫簡述 .................................................... 44. Ch. engchi. 表 17：美國、日本、臺灣的一鄉一特產輔導方式 .......................... 45 表 18：輔導措施比較表 .................................................................... 46 表 19： 2004~2006 年地方特色產業績效 .......................................... 54 表 20：地方特色產業深耕加值四年計畫實際績效 .......................... 54 表 21：資料蒐集方法 ........................................................................ 65 表 22：個別深度訪談受訪者名單 ..................................................... 68 表 23：地方政府訪談題綱對照表 ..................................................... 71 表 24：研究發現與建議表 ............................................................... 115. III.

(10) 圖次圖 1： 2001~2011 年全部企業家數及中小企業家數變化 ................. 11 圖 2： 2001~2011 年中小企業家數佔全部企業家數的百分比率變化 12 圖 3： 2001~2011 年中小企業就業人數及佔全部企業就業人數比率 13 圖 4： 2001~2011 年中小企業銷售額及佔全部企業銷售額之比率 .. 13 圖 5：垂直分隔之互動模式 .............................................................. 27 圖 6：水平互補之互動模式 .............................................................. 27 圖 7：水平融合之互動模式 .............................................................. 28. 政治大. 圖 8： OTOP 運作概念圖 ................................................................... 57. 立. 圖 9：地產基金補助型案例分佈 ....................................................... 59. ‧ 國. 學. 圖 10：地方產業發展基金運作流程 ................................................. 61 圖 11：初步研究架構圖 .................................................................... 63. ‧. 圖 12：研究流程圖 ........................................................................... 66. y. Nat. 圖 13：三層關係互動圖 .................................................................... 88. io. sit. 圖 14：地產基金互動概念圖 ........................................................... 104. n. al. er. 圖 15：研究架構修正 ....................................................................... 105. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 第一章. 緒論. 「企業」、「私部門」究竟需不需要政府的協助？從 1776年亞當斯密《國富論》出版後，就一直辯論至今，一隻「看不見的手」曾經是英美信奉的自由貿易，透過市場分工、自由交換，價格機制和市場制度就會自然達到平衡及最適效率，但逐漸地，隨著市場的失敗，一隻「看不見的手」已經慢慢被一隻「看得見的手」取代（陸丁， 1993），例如美國羅斯福總統新政後，美國制度化的對經濟進行全面性的干預調節、英國以國有經濟作為調節市場的機制、日本政府廣泛地對經濟活動介入等措施（魏杰等，1993）。這樣的政府介入私經濟行為究竟是利是弊？亞洲金融風暴或許是個可供參考的例子。儘管Shi (1999)對亞洲經濟奇蹟時政府直接介入經濟發展、提供擔保等行為，認為可能會產生投資道德危機等風險，但卻如 Sinha (2003)所闡述，學者多半認為亞洲的經濟奇蹟就建立在政府直接的支持、明確的政策上。這或許就已經對我國目前的中小企業輔導政策立下了歷史的背書。. 立. 政治大. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 第一節研究背景. sit. er. io. 政府與產業及個別企業間的互動關係，早在 15世紀末商業興起時即開始，政府歷經干預、放任、混合等各階段不同的產業政策與政策施行對象（丁仁方、王慶輝， 1999），這些政府的政策作為，皆以產業為中. al. n. v i n C h 政策採取不同U的做法與回應（黃丙喜，與決策；企業則會針對不同的 engchi. 心、有目標及政策工具來落實、具時間性、且不斷的在影響企業地運作 2005）。但是即便政府是為了提升企業的競爭力、以彌補市場失靈的存在為目標而規劃的政策，在政府與企業的關係當中，最重要的主角仍應該是企業本身（劉代洋、黃丙喜，2005；蕭峰雄，2005：77-79；何美玥， 2005）。政府的政策中，本文關注於企業的輔導政策，雖然在趨勢上，聘僱經理人進行管理的大型企業越來越多，甚至逐漸取代傳統家族小公司而成為生產和分配的主要角色（Chandler, 1978；劉代洋、黃丙喜，2005），然而若只從各國中小企業的家數比例來看，如美國佔99.67%、日本99.7% 等（經濟部中小企業處，2009），中小企業的家數仍然佔相當高的比例，同時其對於經濟成長、增加就業率、扶貧等的幫助，或許可以成為穩定社會經濟的中堅角色 (Sinha, 2003)。因此在中小企業逐漸消失的大趨勢. 1.

(12) 下，政府如何營造適合中小企業生存的環境，並針對中小企業實施適當的輔導與協助就變得更加重要。過去臺灣的中小企業以製造業為主流結構，並強調出口輔導，政府的各種輔導資源亦傾力投注於此（經合會中小企業輔導工作小組，1967a； 1969a；1969b；Meeng, 1967; Robertson, 1968; Lokanathan, 1968），地方經濟推動、地方文化融入等議題則僅是零星的個案（經合會中小企業輔導工作小組，1967b；1969c），同時就算注意到地方性的產業，亦是著重其技術層面的開發而非文化背景的結合（湯大綸，1968）。過去以製造業、出口為主的型態，從 1970年開始逐漸改變，臺灣於 1990年時，全部家數的 80%中小企業為服務業，之後逐年上升，至 2011 年中小企業佔全部企業家數比例已達 97.63%（中華經濟研究院， 2007； Sinha, 2003；經濟部中小企業處，2012a），同時其GDP產值亦上升，1995 年服務業GDP超過60%、2003年時已突破70%（經濟部技術處， 2008）。. 政治大觀察臺灣的發展趨勢，多數學者認為全球化、國際化及政經環境的立配合，才是臺灣發展的利器（于宗先、王金利， 2003；周行一， 2012）. ‧ 國. 學. 然而，有別於西方企業的契約關係，臺灣企業的個人關係連結的特色. ‧. (Shi, 1999) ，導致臺灣的中小企業多半是家族企業、是建立在人際關係中的企業，這樣的背景下，如何進行全球化才能夠配合臺灣當地的風俗？或許未來臺灣發展的主軸應該同時具備全球化與在地化，更可以進一步互動出全球在地化、在地全球化的概念，「在地」發展可以是臺灣發展全球化的基石（劉煥雲，2010）。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 因此經濟部中小企業處自 1989年起即開始推動地方特色輔導，同時政府各相關部會（如經濟部商業司、經濟部工業局、行政院文化建設委員會、行政院客家委員會等皆有相關政策）也陸續投入，並於 2002年國. Ch. engchi. i n U. v. 家發展計畫中，中小企業處規劃發展特色產業、以期達到一鄉鎮一特產的目標來促進地方經濟的發展，並於 2009年由行政院核定地方產業發展基金（The Fund for Development of Local Culture Industry，以下簡稱地產基金），以協助並健全地方特色產業的輔導與發展。其中，中小企業處為製造業、商圈以外中小企業輔導最主要的單位，會根據經費、地方政府推薦、輔導團隊計畫，使用地方特色產業之特色及強度、業者配合度、輔導團隊執行能力等標準進行輔導計畫的選擇。時至今日，中小企業處對地方特色產業的輔導可以分為三階段：1989~1990年以加工、製造業為主、1991~2000年以農產品、文化產業為主、2001年至今則以休閒、觀光產業為主（經濟部， 2005：127-130）。. 2.

(13) 第二節研究動機而本文的研究動機則可以分為以下幾點。首先，政府所提供適當的輔導政策可能是確保中小企業存在的關鍵之一。中小企業佔臺灣全部企業的97.63%（經濟部中小企業處，2012a），為臺灣企業型態的主體，但卻如上述背景所提及，中小企業有逐漸消失的危機，這促使作者對中小企業的輔導政策相關的議題有了興趣。其次，作者對選取在地型中小企業的動機，來自於作者過去研究的發想，過去作者在研究中小企業議題時發現，從政府輔導計畫的整體面向、地方文化的連結、地方行銷的角度，以及對政府輔導方式的省思，可以成為後續發展的方向，這促使作者將研究鎖定為在地型中小企業。再次，目前提供的在地型中小企業輔導，從一鄉一特產（One Town One Product, 以下簡稱OTOP）網站上的說明，除了在地型中小企業的確定，也可以看到通過網路上的票選界定了各地的特色產業種類，不過各地的特產數量遠多於網站上列出的，因此中小企業可能會得到不符合本身需求的輔導協助，在這樣的情況下，地方產業輔導的原貌與其互動又. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 為何，亦是本文希望探索的。. ‧. 同時，過去研究只專注在單一地區的特色探討、特色行銷、行銷成效等（張淑君、劉怜均、張俊傑， 2006；林嫻如， 2009；柯秋華、黃庭鍾，2010），而鮮少從政府輔導政策全貌的宏觀角度探討地方產業政策，亦是本文的動機之一。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 承接上段，從政府輔導的全貌來看，目前的研究鮮少有從政府提供服務的角度切入，政府規劃輔導政策後，會使用各種政策工具將政策宣傳推廣到各地方的中小企業，以提升政策在執行時的順服及效用，達到. Ch. engchi. i n U. v. 更好的執行效果，然而縱使政府提供了很多種宣傳的管道，但是地方中小企業多半以「口耳相傳」為主要接收訊息的管道（李國芬，2008）。從政策行銷的角度來看，對政府政策行銷的研究雖多，其中亦有針對文創產業等在地特色進行研究（邱秀宇， 2009；蔡佩玲， 2008），不過亦是針對單一地區的行銷，政府整體的輔導政策行銷鮮少有文獻討論，尤其針對在地化中小企業的行銷，其在地化的特色，以及城鄉差距的存在，或許對政府推廣行銷亦會產生不小影響，如何做好行銷推廣的工作以增進執行的成果，此亦為本文的動機之一。此外，中央政府對在地企業的輔導，勢必會牽涉到與地方政府、地方各組織的互動，如同多數文獻所提及，在地型中小企業輔導除了中央政府的政策外，更應納入地方政府的角色，讓地方政府在在地方上發揮其效用（戴肇洋， 2007；臺灣綜合研究院， 2004；經濟部中小企業處， 3.

(14) 2007）。雖然文獻提到地方資源並未有規劃地投入、也缺少跨部門協調導致疊床架屋、各資源未整合投入造成全面性不足，但目前文獻鮮少將與地方政府的互動納入討論，為本文的研究動機之一。最後，除了地方政府外，現行的 OTOP計畫，由社團法人中華民國管理科學學會、財團法人中衛發展中心、易展管理顧問有限公司等輔導團隊協助執行（經濟部中小企業處，2012b），這也在和地方政府的互動外更加入了民間組織的互動，其互動的樣態與對在地型輔導帶來的轉變，亦是本文所意欲探究的。. 第三節研究目的與研究問題本文以我國中小企業輔導中具有代表性的輔導計畫地方產業發展計畫為例，該計畫前身為OTOP計畫，並於2009年轉以基金的形式投入地方產業的輔導。過去臺灣的中小企業輔導，受限於製造業王國的思維（經濟部， 2007），而在各種輔導政策上偏向製造業的輔導模式，但近年來服務業、文創產業的增加，使這種輔導思維有所轉變。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本論文的研究目的，即是希望能夠了解政府從製造業到服務業的這. ‧. 種輔導模式思維的轉變對在地型中小企業的幫助，也專注於從 OTOP到地產基金的變化上，是否有不同的轉變。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 同時，由於前述文獻提到，雖然政府有許多推廣輔導政策的作為，但多數中小企業仍偏向採用口耳相傳的方式，這樣子的推行方式，是否會對輔導政策的推行及運作有所影響，圍繞著政策執行的角度出發，本文也希望從政策規劃、政策行銷與推廣、政策執行與互動等各階段的討. Ch. engchi. i n U. v. 論作為研究目的之一，並討論何種制度設計對該輔導政策的推行更為容易、如何能使中小企業可以接收到有效的輔導協助。而在輔導的過程中，尤其是地方輔導政策，地方政府、輔導團隊的角色更為重要，在地中小企業、中小企業處、地方政府及輔導團隊之間的互動，更可能對輔導政策產生不一樣的面貌，作為研究目的之一，也希望可以討論這些互動的型態及互動的作用。根據以上的研究目的，本研究的研究問題聚焦於臺灣中小企業在地方產業輔導政策（包含 OTOP及地產基金）中的政策執行及互動，並可以具體條列如下：. 4.

(15) 1、臺灣中小企業地方產業輔導政策中所採用的輔導方式與在地特產的選擇與在地型中小企業需求的落差為何？政策中如何透過行銷手法使中小企業更了解輔導及需求？ 2、中小企業處、在地的地方政府、輔導團隊及在地型中小企業如何在該政策運作中互動？此互動提供了接受輔導的在地型中小企業哪些幫助？ 3、如何在有限的資源中執行政策的運作？計畫結束後如何永續的經營以達到資源運用的效用最大化？. 第四節研究範圍與名詞解釋. 政治大. 本文的研究對象為經濟部中小企業處提供給在地型 /地方特色中小企業的地產基金。以下針對相關名詞及概念進行介紹：. 立. 一、臺灣中小企業認定標準. ‧ 國. 學. ‧. 經濟部中小企業處為目前臺灣中小企業政策的主要規劃機關，目前中小企業的認定，根據中小企業認定標準第二條（經濟部中小企業處， 2012c）所規定：. n. al. er. io. sit. y. Nat. 「本標準所稱中小企業，指依法辦理公司登記或商業登記，並合於下列基準之事業：一、製造業、營造業、礦業及土石採取業實收資本額在新臺幣八千萬元以下者。二、除前款規定外之其他行業前一年營業額在新臺幣一億元以下者。. Ch. i n U. v. 各機關基於輔導業務之性質，就該特定業務事項，得以下列經常僱. engchi. 用員工數為中小企業認定基準，不受前項規定之限制：一、製造業、營造業、礦業及土石採取業經常僱用員工數未滿二百人者。二、除前款規定外之其他行業經常僱用員工數未滿一百人者。」該標準已明確說明臺灣中小企業的認定是以營業額為主、經常僱用員工為輔的認定方式，並略以產業別作為區分，同時規定中小企業必須要依法登記。同時該標準第三條亦特別規定：「中小企業中，經常僱用員工數未滿五人之事業」為小規模企業。. 二、中小企業分類中小企業所包含的領域相當廣，傳統熟悉的製造業、後來興起的服務業、科技業、文創產業等無所不包，除了使用上述產業別的分類方式， 5.

(16) 對中小企業的分類更可以使用人數、成立時間等進行分類，于培偉（2006）更以輔導方式將美國扶持中小企業定義為間接扶持型、日本定義為直接扶持型。另外， Industrial Economics and Knowledge Center （工業研究院產經中心，以下簡稱 IEK）（2012）更將臺灣的中小企業針對其生命週期分為新創型（New Type）、一般型（ Ordinary Type）、核心典範型（Core Type）三種類型，並在三種類型之下更進一步區分群組，同時對各種類型中小企業所需要的協助進行調查，如下表1所示：表1：中小企業生命週期分類類型. 群組. 標準. 關鍵需求. -成立不到 3 年 -技術、產品、服務或品牌具有唯. 新興事業. 一性. (Start-up). 立力-成立不到 3 年. ‧ 國. -技術、產品、服務或品牌具有唯一性. -組織、機制或技術上具有創新能製造或行銷領. (Emerging). 力. Type). -SOHO 導向. 中小企業 (Local). y. a l-本土企業的基本要素（如i 文 v 化、在地政府參與 n Ch 族群、企業網絡等） U i 規劃實施 e h n c g -生產成本低. n. (Ordinary. -少量商品銷售. sit. io. 一般型. 域的合資企業. -提供多樣客製化商品. Nat 在地型. ‧. 新創事業. er. (New Type). 提供後續協助. 學. 新創型. 政治大. -組織、機制或技術上具有創新能. 成立 3~5 年內. 外向型中小 -直接或間接的參與國際市場. 建立一個進入. 企業(Export- -勞動力為 20 至 200（主要是在海外市場的機 oriented). 核心. 核心. 典範型. 中小企業. (Core Type) (Core). 製造部門）. 制和專家小組. -在相同市場或價值鏈上，其專業受到高度認同. 導入新元素來. -成立 10~15 年. 進行轉型. 核心. 典範. -三年內在國內或國外獲獎. 其他中小企業. 典範型. 中小企業. -具有企業社會責任. 整體發展的模. (Core Type) (Benchmark) -成立 10~15 年再挑戰企業 -長期存在 6. 型.

(17) 類型. 群組. 標準. (Re-. -需要接班人. challenge). -營業額下降. 關鍵需求. -非政府主要政策所關心 -弱勢團體資料來源： IEK(2012)。. 除了中小企業之外，學者也對地方特色產業進行分類，如經濟部（ 2005）依據標的分為自然景觀、農產品及其加工品、工藝產品、文化藝品、以及節慶活動；經濟部中小企業處（ 2007）在地方特色產業深耕加值計畫書中，將地方特色產業分為田園休閒類、農特產品類、工藝產品類等三大類；戴肇洋（ 2004）依據產業發展類型分成地方特性型、特定區域群聚型（又分成生產關聯型、交易活動型）。. 三、在地型中小企業定義. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 文獻上提到在地型中小企業以具有歷史文化意涵、獨特性及在地三要件為原則（李國芬， 2008）。輔導業務則以中小企業處推動的地方特. ‧. 色輔導為對象，並特別針對其中有關一鄉一特產（ OTOP），也就是以地方的鄉、鎮、市為單位，推廣其地區發展出來具有歷史文化意涵、獨特性、唯一性的特色商品的政策為重心（經濟部中小企業處，2012b）。. er. io. sit. y. Nat. 另外根據經濟部小企業處辦理地方特色產業暨社區小企業輔導作業要點（詳見附錄一）第二條第一項關於地方特色產商的輔導對象為：地方特色產業的「地方」範疇是以鄉、鎮、市為主。而特色產業是指具有歷史性、文化性、獨特性或唯一性等特質的地方產業。. al. n. v i n Ch 本文在研究範圍的選擇上，限定於OTOP計畫及其接續的地產基金的 U i e h n gc 研究，並以在地型中小企業為主要研究對象。. 7.

(18) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(19) 第二章. 中小企業輔導政策與政策執行. 在政府政策的推行整個流程中，可以說是經過完善的政策規劃，有了一個雛型之後，將該計畫藉由各種行銷的手法推行至標的團體，接著確實的執行，並不斷的在執行的過程中修正方向，最後透過各種的評估手法檢視執行的成果。本研究將重點放在執行互動上，同時因為執行的過程其實包含行銷的手法，甚至是規劃和執行的落差，因此本章將針對此部分進行文獻的回顧。而本章的各節安排上，首先從臺灣中小企業的背景資料及政府給與中小企業輔導的經驗上出發，過去中小企業處著重在工業、出口業上的輔導，地方產業政策的發展是晚近的趨勢，一方面是相關中小企業的蓬勃發展、一方面也是因為政府開始思考地方和企業間的關係，重視在地經濟及推廣觀光的原因，由於地方產業的輔導政策只是中小企業處輔導的一部分，因此作者希望可以先從更全面的角度看待中小企業處輔導方針的轉變及發展趨勢，同時也關注各種不同的輔導手法運用，以期可以. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 提供本文更全觀的視野；接著第二、三節的部分，本文希望按照政策規劃到政策執行的一系列過程來安排，因此將地方特色產業如何推動、如何透過執行前的行銷活動讓標的團體廣為周知的討論放在第二節、並將政策執行的相關理論放在第三節；最後，第四節的部分以各國及我國實際的執行經驗、成果出發，一方面和前述的文獻進行理論與實務的對照，一方面透過各國的趨勢、我國的實務經驗及困境提供本文更多的發想。. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n 第一節 C政府與中小企業輔導 hengchi U. 政府與企業的互動途徑相當多，有嚴格的法規規範、較彈性的協助、政治性的協商等(Colebatch, Prasser, & Nethercote, 1997)，在雙方互動的過程中，不論是在財政議題、補助多寡、產業政策、管制措施、文化差異、媒體行銷、員工待遇等各種議題中，政府與企業雙方都會透過談判、說服、協商等各種手段達成目的 (Steiner, & Steiner, 2012; Greer, 1987; Lehne, 2001)。中小企業包含於企業之中，規模雖較小，但和政府的互動亦相當多。和一般企業不同的是，中小企業擁有的資金、人力等各種條件都較有限，除了以募集資源、組成協會、公會等方式共同承擔外，政府的輔導與補助也是關鍵，政府能使中小企業競爭力提升（如進入該產業的技術），中小企業亦能快速、彈性的回應政府的政策(Seong, 1993)，因此中小企業的特點之一即是政府常作協助角色介入中小企業的運作(Ganne, 1995)；再 9.

(20) 者，作者過去的研究也得知中小企業一般以代工出口或在地產業居多，其員工也多半以在地勞力為原則，若更以在地產業來看，最初的消費者也是在地居民，儘管觀光推動導致外地消費者群會增加，但也以到當地者購買居多，同時實證研究中得知，中小企業的創業活動之活躍與經濟活絡是有關係的（安田武彥， 2011），因此中小企業對地方產業的經濟影響力比起大企業是較大的（鄭凱方， 2002；Ozcan, 1995），此為其特點之二。以下將使用企業家數、就業人口、銷售額（營業額）等三個指標來了解臺灣中小企業的發展趨勢與背景，接著討論目前經濟部中小企業處擁有的政策工具及輔導能力，作為政府與中小企業輔導順利進行的基礎。. 一、臺灣中小企業發展背景. 政治大. 在討論臺灣的中小企業政策之前，我們必須先對臺灣中小企業的大輪廓有些認識，透過從各年度中小企業統計取得的資料（經濟部中小企業處，2012a），首先對近十年來中小企業的發展與成長有所了解。. 立. ‧ 國. 學. 圖1中，臺灣全部企業的家數，從 2001年至2011年一直在增加，2001. ‧. 年全部企業家數為 1,098,185家，到 2011年增加為 1,310,791家，其中若只關注在中小企業的家數，可以看到圖1顯示自2001年起臺灣中小企業的家數變化：從 2001年的 1,078,162家增加至 2011年時達到 1,279,784家，從折. n. al. er. io. sit. y. Nat. 線圖可以看出中小企業的家數是穩定成長的，並且全部企業家數的折線圖和中小企業家數的折線圖幾乎相同，可以顯示出中小企業數量之多。其中值得注意的是 2006年的變化： 2006年以前，中小企業家數的成長較為快速， 2006年之後曲線略為下降，直至 2009年之後始又上升。不過只從家數的變化上，很難知道這樣子的變化究竟是政治經濟大環境的影. Ch. engchi. 響？政策導向的影響？或甚至其他因素？. 10. i n U. v.

(21) 全部企業家數及中小企業家數(家) 1,400,000 1,200,000 1,000,000 家數. 800,000 600,000. 全部企業數(家). 400,000. 中小企業數(家). 200,000 0. 政治大圖1： 2001~2011年全部企業家數及中小企業家數變化立年度. 資料來源：作者整理自經濟部中小企業處（ 2012a）。. ‧ 國. 學. ‧. 從圖2臺灣中小企業佔全部企業家數的百分比折線圖中，可以看到百分比率是一直上下變動的， 2001至 2002年時快速的下降，之後小幅度回升後持平， 2006至 2007年時又再度下降， 2007年後才又回升，並至 2009 年時達到下一個高峰，隨後又再度下降。從整個大趨勢來看，中小企業佔全體企業的比率是在下滑的，2011年達到低點。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 作為經濟成長、增加就業、促進公平、創造過去臺灣亞洲四小龍經濟奇蹟的中小企業(Sinha, 2003)，可以說正在縮小，或許這些中小企業自己發展成大企業，又或許中小企業正逐漸被大企業併吞 (Schive, 1999)。. Ch. engchi. i n U. v. 不論原因為何，中小企業提供的工作機會（尤其是家庭式、婦女參與的）以及帶來的經濟利益，都讓政府當局必須要正視中小企業逐漸萎縮所帶來的危機。本文亦希望從這個角度出發，探討政府究竟可以在中小企業的輔導中，扮演什麼樣的角色？如何能夠使中小企業不論在數量、品質、知名度等上面都能有所發揮？. 11.

(22) 家數比率(%) 98.3 98.2 98.1 98 97.9 比率 97.8 % 97.7 97.6 97.5 97.4 97.3. 家數比率(%). 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011. 年度. 圖 2： 2001~2011年中小企業家數佔全部企業家數的百分比率變化. 政治大承接上段所提及認為中小企業的存在能夠增加就業(Sinha, 2003)，圖立. 資料來源：作者整理自經濟部中小企業處（ 2012a）。. 3就針對中小企業就業人數（圖 3左）及中小企業就業人數佔全部企業就. ‧ 國. 學. ‧. 業人數的比率（圖3右）繪製折線圖。先從就業人數來看，可以明顯看到中小企業的就業人數是持續不斷上升的，不過在 2009年時就業人數驟然下降，其後才又上升；對比中小企業家數（圖 1右），中小企業的家數在 2006年後減少、 2009年後才又開始攀升，因此 2009年可以說是中小企業家數的低點，以家數來看，就業人數的減少是合理的。不過再對照圖 2的中小企業佔全體企業的比率，圖2中2009年是中小企業比率最高的時候，這時候何以就業人數最少？是否代表Sinha (2003)認為中小企業能夠增加就業的理論說不通了？作者認為應只是歸因於 2009年整體企業發展是下降的，因此比較起其他年度的就業人口較少，不能因此否認中小企業增. n. er. io. sit. y. Nat. al. 加就業人口的理論。. Ch. engchi. i n U. v. 圖3右則顯示中小企業佔全體企業就業人口的比率，可以看到 2001~2002年短暫上升後，百分比率就一路下滑，2007年短暫回升後直至 2010年才有較高的比率。. 12.

(23) 中小企業就業人數(千人). 就業人數比率(%). 8,500. 78.5 78 77.5 比 77 率 76.5 % 76 75.5 75 74.5. 8,000 千 7,500 人中小企業就業人數(千人). 7,000 6,500. 就業人數比率 (%). 年度. 年度. 政治大. 圖 3： 2001~2011年中小企業就業人數及佔全部企業就業人數比率. 立. 資料來源：作者整理自經濟部中小企業處（ 2012a）。. 圖4則分別說明了中小企業的銷售額（左圖）及其佔全部企業之比率. ‧ 國. 學. ‧. （右圖），銷售額除了在2008~2009年下降之外，其他都呈現上升趨勢，銷售額在 2009年較低或許和中小企業家數減少有關。而從和全部企業的比率來看，並沒有一定的規律，而在 2003、2009年達到相對高峰；2001、 2007年達到相對低點。. n. al. er. io. sit. y. Nat 銷售額(百萬元) 12,000,000 10,000,000 銷售 8,000,000 額 6,000,000. Ch. n U engchi 32 31.5 31 30.5 比 30 29.5 率 29 % 28.5 28 27.5 27 26.5. 銷售額(百萬元). 百 4,000,000 萬 2,000,000. 銷售額比率(%). 銷售額比率(%). 2011. 2009. 2007. 2005. 2003. 2001. 0. iv. 年度. 年度. 圖4： 2001~2011年中小企業銷售額及佔全部企業銷售額之比率資料來源：作者整理自經濟部中小企業處（ 2012a）。. 13.

(24) 接著，切合本研究的主題，從中小企業統計中摘出和地方特色相關的服務產業進行趨勢的呈現，從各年度的統計資料中發現， 2001、 2002 年時，產業的劃分只有劃分到服務業（社會服務及個人服務業），並沒有特定符合地方特色的產業，而從 2003年開始，則出現了「文化、運動及休閒服務業」產業、 2007年開始，前述之產業消失後出現「藝術、娛樂及休閒服務業」，作者認為「文化、運動及休閒服務業」及「藝術、娛樂及休閒服務業」雖然名稱不同，所指涉的範圍亦有所不同，但已經開始進入地方特色產業的範疇，因此以下就以該二產業為範圍討論。下表2中統計了政府統計資料中最接近「地方特色產業」的產業別，包含其家數、家數佔中小企業的比率、銷售額、以及銷售額佔中小企業比率。其中 2003年至 2006年時是以「文化、運動及休閒服務業」為名、 2007年至 2011年則以「藝術、娛樂及休閒服務業」為產業別。而 2003年以前，僅有「服務業」的產業別，並未出現和文化等有關的產業別。. 26,612. 2.32%. 75,844. 0.87%. 27,654. 2.38%. 78,832. 0.84%. 28,779. 2.35%. 81,880. y. 0.82%. 29,793. 2.39%. sit. 企業比率(%). 79,649. 0.78%. io. 藝術、娛樂及休閒服務業. n. al. 2007. 23,108. 2008. 22,955. 2009. 22,487. 2010 2011. Ch. 1.87%. e n1.86% gchi. er. 2006. 文化、運動及休閒服務業. Nat. 2005. ‧ 國. 2004. 企業比率（%）（百萬元）. ‧. 2003. 家數(家). 學. 年度. 治政大表2：「地方特色」產業的家數、百分比、銷售額立家數佔中小銷售額銷售額佔中小. 43,410 iv n U 42,741. 0.43% 0.41%. 1.83%. 42,642. 0.46%. 22,301. 1.79%. 43,624. 0.41%. 22,579. 1.76%. 46,376. 0.41%. 資料來源：作者整理自經濟部中小企業處（ 2012a），並計算相關的比率值。. 表2中，不論從家數或銷售額的角度來看，「文化、運動及休閒服務業」所佔中小企業的比率都明顯比「藝術、娛樂及休閒服務業」為產業別時高，不過，這兩個名目並不相同，一來可能是因為「運動」產業從有至無所帶來的影響、二來兩者的統計基礎未必相同，因此這兩種產業別很難彼此比較。由於本文討論的 OTOP計畫並未包含運動在內，因此若關注在「藝術、娛樂及休閒服務業」2007~2011年的變化，可以發現在家數上，是下 14.

(25) 滑的、直至 2011年才回升；若和中小企業比較其所佔比率，則發現該產業在中小企業中的比率是直線下降的；銷售額方面亦是下降，只有 2010 年時小幅回升；銷售額所佔的比率上，除了 2009年有略為提升外，其餘年份所佔的比率也相當低。上述的趨勢，其實可以看出儘管政府已經從 1989年開始就推動地方特色產業實質輔導（經濟部中小企業處，2012d），並於近年來從一鄉鎮一特產著手，但目前的成效仍然是有限的。回應本文的研究問題，是否是政府的輔導用錯了方法？或是政府缺乏有效的宣傳推廣管道？或是執行中發生了什麼事情導致這樣的現象？這即是本文所期望探究的。. 二、經濟部中小企業處實際使用的政策工具針對附錄一中的中小企業輔導體系及輔導辦法，其法規規定的是應然面，若從實然面上觀察，並針對經濟部中小企業處現所負責的輔導業務，則可分為：經營管理、財務融通、資訊應用、創業育成、品質提升、互助合作、地方特色、法規服務、績優表揚、國際事務十大輔導體系（經濟部中小企業處，2012e），從網站上擷取關於「中小企業輔導」的各計畫資訊、並使用表 1中的中小企業分類精神：使用新創型（分成新興事業. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 及新創事業）、一般型（分成在地及外向）、核心典範型（分成核心及典範）等幾大類型，再針對計畫內容分類其使用的政策工具如表 3~表 12 所示。. Nat. y. sit. n. al. er. io. 經營管理輔導體系主要業務為「辦理中小企業輔導體系企劃工作、整合並推廣中小企業輔導體系輔導資源、及協助中小企業善用政府資源，以提升企業經營效率、健全經營體質（經濟部中小企業處， 2012e）。」表3整理出經營管理輔導體系與中小企業相關的計畫（扣除針對企業主個人培訓的中小企業服務志工、經營管理顧問師培訓計畫等人才培訓計. Ch. engchi. i n U. v. 畫），以各計畫主要輔導對象將其分類、並參考其計畫內容區分使用的政策工具 1 。其中，可以看到經營管理輔導體系使用的政策工具包含資訊提供、行銷、媒合、課程、診斷、法律協助、以及人才培訓等項目，同時多半針對一般型或具有產品特色的新創型中小企業，核心典範型雖然也可以接受輔導，但並非主要的對象。. 1. 以中小企業在地關懷服務計畫為例，其服務對象為本土、在地企業，計畫分為在地關懷服務及主動服務協處兩部分，前者設立各縣市關懷服務窗口、關懷專線等進行資訊的提供（如環境清理、糾紛處理相關資訊）、並政策說明會等提供諮詢服務；後者為透過訪查等主動服務，整合研究機構、金融機構、政府政策等訊息提供給在地企業參考。因此將該計畫歸為一般在地型，其提供的服務雖然多元，卻以提供各式資訊給中小企業、讓中小企業有更便利的和政府溝通之管道，因此其政策工具為資訊提供。. 15.

(26) 表3：經營管理輔導體系及政策工具輔導體系. 計畫名稱. 主要類型. 中小企業在地關懷服務計畫. 一般. 政策工具資訊提供. 在地型. 經營管理中小企業國際行銷推廣輔導計畫. 一般. 行銷. 外向型新興中小企業創新服務加值輔導. 新創型. 資訊提供. 臺日中小企業合作交流推動計畫. 一般. 媒合. 外向型中小企業行銷價值躍升計畫. 新興事業. 行銷. 微型及個人事業支援與輔導體系. 新創事業. 課程、診斷. 新興事業. 媒合. 新興事業. 診斷、法律. 新創事業. 協助、課程. 政治大中小企業新技術新產品商機媒合推動計畫創新中小企業智慧財產價值計畫立協助中小企業參與政府採購服務中心工作計畫. 學. ‧ 國. 經營管理. All. 法律協助、課程. ‧. 資料來源：經濟部中小企業處（ 2012e; 2012f; 2012g; 2012h; 2012i; 2012j; 2012k; 2012l; 2012m），主要類型及政策工具由作者歸類。. sit. y. Nat. 說明：「 All」表示該計畫適用的中小企業類型包含一般（在地型、外向型）、新創型、新興事業等各種類型的中小企業。. n. al. er. io. 表4為財務融通輔導體系，其主要業務為「健全企業的財務及會計制度、協助培訓相關人才、提供財務方面的診斷諮詢、進行與金融機構的媒合、提供融資及保證等工作（經濟部中小企業處，2012e）。」表3扣除. Ch. engchi. i n U. v. 查無資訊的強化中小企業投資評估及財務輔導計畫以及針對個人培訓的中小企業財務專才能力提升計畫、創新型中小企業財會資訊應用發展─ 人才培訓產學合作計畫後，根據上述規則整理各計畫的類型及主要政策工具 2 。其中可以發現財務融通輔導體系使用的政策工具包含媒合（主要在中小企業和金融機構之間）、診斷、課程、軟體工具的提供、保證基 2. 以中小企業融資服務平台為例，該平台目的在協助中小企業更順利的取得銀行融資，藉介接財稅資料中心、商業司、工業局、勞保局等相關機關之報稅、商業登記、工廠登記、投保狀況等資訊，授權後使放款銀行可以利用該平台查詢中小企業的經營狀況，對銀行來提供了一個更透明的資訊、協助其放款與否的決定，以使資金短缺的中小企業、具有融資意願的銀行可以透過該平台得到媒合，目前計有合作金庫、第一銀行、臺灣中小企銀、玉山銀行、中國信託商業銀行參與該計畫。該計畫對中小企業並沒有特別的限制，不論新創、一般、核心典範類的中小企業符合條件及需求皆可使用，因此其類型標示為 All，而該平台的主要功能即在於提供有需求的中小企業和有意願的銀行中間的溝通橋樑，因此其使用的政策工具為媒合。. 16.

(27) 金、以及人才培訓上，而在適用的類型上，除了少數計畫針對新創型企業外，該輔導體系多半是適用於全部中小企業。表4：財務融通輔導體系及政策工具輔導體系. 計畫名稱. 主要類型. 政策工具. 中小企業融資服務平台. All. 媒合. 中小企業財務金融服務團. All. 診斷、媒合、課程. 財務融通. 中小企業財會資訊應用輔導服務平台投資中小企業 100 億元計畫直接信用保證. 政治大. 新興事業. 軟體工. 新創事業. 具、課程. 新興事業. 媒合、診. 新創事業. 斷、課程. All. 保證基金. 資料來源：經濟部中小企業處（ 2012e; 2012n; 2012o; 2012p; 2012q; 2012r），主要類型及政策工具由作者歸類。. 立. 說明：「 All」表示該計畫適用的中小企業類型包含一般（在地型、外向型）、新創型、新興事業等各種類型的中小企業。. ‧ 國. 學. ‧. 表5為資訊應用輔導體系，主要為增加中小企業資通訊科技的使用及應用能力，根據上述規則進行分類後 3，該輔導體系主要使用行銷、課程、媒合、補助、診斷、服務資料庫、交流平台等方式進行輔導，適用的類型也較廣，但主要分布在新創型、一般型的中小企業。. y. Nat. 計畫名稱. al. 主要類型. n. 推動中小企業國際網路行銷計畫. 資訊應用. Ch. engchi U. 中小企業數位關懷計畫. er. io. 輔導體系. sit. 表5：資訊應用輔導體系及政策工具. v ni. 一般. 政策工具行銷. 外向型新創事業. 課程、行銷. 一般在地型. 3. 以中小企業數位關懷計畫為例，雖全國 22 縣市中小企業都在輔導範圍內，但其旨在推動偏鄉地區微型企業、新興地方特色微型企業的數位能力及群聚效應，因此將其歸類於新創事業及一般在地型；輔導方式則有協助數位能力提升的研習課程、虛擬入口建置、網路行銷的輔導等，及群聚的網路共同經營、行銷協助，該計畫主要透過實際的課程及多種行銷的運用，使在地企業的數位能力、行銷管道得到提升，因此其政策工具主要為課程及行銷。. 17.

(28) 輔導體系. 計畫名稱雲端運算推廣服務計畫. 主要類型. 政策工具. 新興事業. 媒合、補助. 新創事業核心中小企業資訊創新升級計畫. 診斷、服務. All. 資料庫. 資訊應用. 促進中小企業數位學習計畫. 課程、交流. All. 平台. 資料來源：經濟部中小企業處（ 2012e; 2012g），主要類型及政策工具由作者歸類。說明：「 All」表示該計畫適用的中小企業類型包含一般（在地型、外向型）、新創型、新興事業等各種類型的中小企業。. 政治大. 表6為創業育成輔導體系，該體系主要希望建立適合中小企業發展的創業環境，其服務的中小企業對象為有意創業者或新創型的中小企業。扣除針對企業主個人的中小企業經營領袖研究班計畫，該輔導體系主要提供選拔、資訊提供、行銷、課程、媒合、行銷、獎項、規劃分析、空. 立. ‧ 國. 學. 間及設施提供、人才支援、產學合作、智庫、診斷、補助等多元的輔導 4 。表6：創業育成輔導體系及政策工具. ‧. 輔導體系. 計畫名稱. 主要類型新興事業. 行銷. sit. 新創事業. al. n. 創業育成. 選拔、資訊提供、. er. io 創業育成學堂. 有意創業. y. Nat. 創業點子星光大道. 政策工具. v i n Ch 新興事業 e n g c h i U新創事業. 創業星光幫. 有意創業. 課程. 新興事業. 媒合、行銷、獎項. 新創事業婦女創業菁英. 女性企業. 媒合、規劃分析、資訊提供. 4. 以育成加速卓越計畫為例，該輔導體系原本設定的輔導對象即為有意創業者或新創事業，該計畫整合國內相關資源，提出育成相關政策、成立育成政策智庫並辦理策略規劃會議、分享創業育成資訊、結合各種社群交流，因此其政策為智庫、產學合作、資訊提供。. 18.

(29) 輔導體系. 計畫名稱. 主要類型. 中小企業創新育成中心計畫. 政策工具. 新興事業. 空間及設施、行. 新創事業. 銷、人才支援、產學合作. 育成加速卓越計畫北、中、南、東區域育成網路計畫. 新興事業. 智庫、產學合作、. 新創事業. 資訊提供. 新興事業. 診斷、行銷. 新創事業中小企業創新服務評政補（捐）助. 新興事業. 計畫. 新創事業. 補助. 資料來源：經濟部中小企業處（ 2012s），主要類型及政策工具由作者歸類。. 表7為品質提升輔導體系，該輔導體系多半適用於所有的中小企業，其使用的政策工具包含：診斷、獎項、課程、技術支援、品質驗證、行銷、法律協助、標竿、稽核等 5 。而其中的感質中小企業推動計畫，該計畫透過產業特性的掌握，協助在地工藝、在地文化等輔導，藉由提升企業產品的品質，創造更多的商機，並不斷擴大到各產業中。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 表7：品質提升輔導體系及政策工具. ‧. 計畫名稱. 主要類型. 中小企業品質管理提升計畫. n. 品質提升. 診斷、獎項、課程. All. er. io. al. All. sit. Nat. 中小企業品質轉型創新輔導計畫. n U 感質中小企業推動計畫e n g c h i. Ch. 政策工具. y. 輔導體系. iv. 診斷、技術支援、品質驗證、課程. 一般. 診斷、行. 在地型. 銷、課程、標竿. 中小企業因應國際綠色供應鏈輔導計畫. All. 診斷、法律協助、標竿、稽核. 提升體系供應鏈創新價值及品質輔導效能 5. All. 標竿. 以感質中小企業推動計畫為例，雖符合中小企業標準者皆可申請，但該計畫主要透過對中小企業的各別診斷，提出文化特色、空間設計等建議，同時結合工藝文化、在地特色、美學元素進行輔導，使中小企業的生產更走向地方工藝，因此歸類於一般在地型，而其輔導除了上述的診斷，更使用講習、研討會、故事行銷等行銷及課程的手法，並建立典範標竿企業進行觀摩分享。. 19.

(30) 輔導體系. 計畫名稱. 主要類型. 政策工具. 計畫推動中小企業節能減碳輔導計畫. All. 診斷、技術支援、稽核、課程. 資料來源：經濟部中小企業處（ 2012e），主要類型及政策工具由作者歸類。說明：「 All」表示該計畫適用的中小企業類型包含一般（在地型、外向型）、新創型、新興事業等各種類型的中小企業。. 表8為互助合作輔導體系，透過營造企業間的合作環境，增加中小企業的交流與合作機會，運用競爭力的提升、合作的發展潛力來增加企業的商機，該輔導體系的合作企業，只要求四分之三以上為中小企業即可，提供交流平台、行銷、技術支援等政策工具 6 。. 治政大計畫名稱立. 表8：互助合作輔導體系及政策工具輔導體系合作交流會. 實質合作案輔導. ‧ 國. 政策工具. All. 交流平台. All. 行銷、技術. 學. 互助合作. 主要類型. 支援. ‧. 資料來源：經濟部中小企業處（ 2012e），主要類型及政策工具由作者歸類。說明：「 All」表示該計畫適用的中小企業類型包含一般（在地型、外向型）、新創型、新興事業等各種類型的中小企業。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 表9為地方特色輔導體系，為了將具有在地歷史、文化、特色的產品永續發展，促進在地的就業，透過觀光、生態、文化的結合與聯繫將鄉、鎮、市具有獨特性、歷史文化性的特色發揚出去。該輔導體系一如其名稱，為針對一般在地型中小企業所建立，其使用的政策工具包含行銷、課程、觀摩、補助等 7 。. Ch. engchi. 6. i n U. v. 互助合作體系只要求合作企業一定比例以上是中小企業即可，因此歸類為 All，以合作交流會為例，15 家以上企業可組成，其中四分之三以上為中小企業，藉交流會共同學習產業知識、觀摩交流、資訊流通等，因此是交流平台之性質。 7 地方特色體系為針對具地方特色的傳統產業提供經營、行銷、人力培訓等輔導，因此對象為一般在地型，以 OTOP 地方特色網為例，該計畫提供經費補助，協助在地商家結合地方地理環境、歷史文化背景、觀光產業等，對當地特產或特色進行行銷，同時提供各種課程，如經營管理、財務會計、行銷等，讓企業主能夠應用於實際的經營中，同時該計畫會尋找和輔導商家相似的地區產業提供觀摩，藉以使其有新的發想，因此提供的政策工具為行銷、課程、補助、觀摩。. 20.

(31) 表9：地方特色輔導體系及政策工具輔導體系. 計畫名稱. 主要類型. OTOP 地方特色網. 一般在地型. 政策工具行銷、課程、補助、. 地方特色. 觀摩地方產業發展基金. 一般在地型. 補助. 資料來源：經濟部中小企業處（ 2012b; 2012e），主要類型及政策工具由作者歸類。. 表 10為法規服務輔導體系，透過該輔導體系提供中小企業相關法規資訊及諮詢，同時修正檢討現有的法規、提供相關主管單位修法建議等，以期提供中小企業更完善的法規環境。在該輔導體系中，是針對所有的中小企業進行輔導，提供的政策工具則為諮詢、法律協助 8 。. 治政計畫名稱大主要類型立中小企業法規諮詢服務 All. 諮詢、法律協助. 中小企業因應消費者保護計畫. 法律協助. 表10：法規服務輔導體系及政策工具. 輔導體系. All. 學. ‧ 國. 法規服務. 政策工具. 資料來源：經濟部中小企業處（ 2012e），主要類型及政策工具由作者歸類。. ‧. 說明：「 All」表示該計畫適用的中小企業類型包含一般（在地型、外向型）、新創型、新興事業等各種類型的中小企業。. io. sit. y. Nat. 表 11為績優表揚輔導體系，該輔導體系為了獎勵傑出中小企業，而設立各種獎項及表揚活動，以期使用這些獎項達到標竿學習效果。該輔導體系分別針對不同類型的中小企業為對象，使用的政策工具為獎項 9 ，. n. al. er. 不過參與得獎的中小企業，可以使用該獎項為宣傳行銷的管道，這對中小企業來說是額外的附加價值。. Ch. engchi. 8. i n U. v. 該輔導主要為檢討修正現行的中小企業法規，並根據中小企業的需求，協調制定相關的法規，因此是不分中小企業類別的，對所有的中小企業皆適用。以中小企業法規諮詢服務為例，該諮詢服務建立了服務網站，使用淺顯的個案及用語提供相關的法律知識，同時若企業有法律方面的各種問題，也提供諮詢律師協助解決問題，因此使用的方式為法律協助與諮詢。 9 該輔導中，不同的獎項會有其設定的中小企業可提出申請，以國家磐石獎為例，要求成立 5 年以上，近 1 年無累積虧損、近 3 年中有 2 年稅後獲利、經營穩健表現卓越、 5 年內未曾獲獎等，因此較接近核心中小企業的標準；提出申請後，經評審評定企業經營績效評估、財務狀況等項目，以 12 家企業得獎為原則，頒發磐石獎獎座及證書。. 21.

(32) 表11：績優表揚輔導體系及政策工具輔導體系. 績優表揚. 計畫名稱. 主要類型. 政策工具. 國家磐石獎. 核心. 獎項. 小巨人獎. 一般外向型. 獎項. 創新研究獎. 新興事業. 獎項. 新創事業獎. 新創事業. 獎項. 資料來源：經濟部中小企業處（ 2012e），主要類型及政策工具由作者歸類。. 表 12為國際事務輔導體系，該輔導體系致力於協助中小企業參與國際活動、進行國家行銷活動、培養國際交流的人才，以增加中小企業與國際接軌、合作交流、貿易的可能性。該輔導體系針對一般外向型的中小企業，在各國際組織（如亞太經濟合作會議、經濟合作暨發展組織等）的共同合作下，提供平台交流、監測等政策工具 10 。. 政治大. 表12：國際事務輔導體系及政策工具. 立計畫名稱. 輔導體系. 主要類型. 平台交流. 外向型. ‧. 國際事務. ‧ 國. 國際事務. 一般. 學. 參與中小企業國際會議及活動經驗分享會. 政策工具. APEC 中小企業危機管理中心. 一般. 監測. y. Nat. 外向型. sit. 資料來源：經濟部中小企業處（ 2012e），主要類型及政策工具由作者歸類。. n. al. er. io. 除了上述對每個輔導體系政策工具的整理外，此處挑出針對一般在地型中小企業的輔導計畫來觀察：中小企業在地關懷服務計畫（經營管理）、中小企業數位關懷計畫（資訊應用）、感質中小企業推動計畫（品. Ch. engchi. i n U. v. 質提升）、OTOP地方特色網（地方特色）、地方產業發展基金（地方特色）等計畫，所使用的政策工具大致為資訊提供、課程、行銷、診斷、範例、補助等方式。. 10. 該輔導體系以國際事務為重心，因此對象設定為一般外向型。而以 APEC 中小企業危機管理中心為例，主要負責項目為中小企業趨勢的監測，並辦理監測電子報，提供各國中小企業發展趨勢、危機及挑戰預測、政策環境分析等資訊供中小企業參考，因此其政策工具為監測。. 22.

(33) 第二節政策規劃與行銷政策是否可以順利施行到所欲服務的標的團體，亦是政策執行成敗的關鍵因素之一，因此如何善用政策行銷的各種工具，達到「需要的人都能知道是否或如何從相關管道取得資源」，在政策推行的過程中可以更快的幫助核心團體達到效用展現。經濟部中小企業處（ 2007）在地方特色產業深耕加值四年計畫的計畫書中，明確提出 OTOP的可搭配運用的宣傳管道包括平面媒體、廣播媒體、電視媒體、OTOP現有網站及未來可能強化之功能；除了上述，何美玥（2007）也在地方特色產業的推廣機制中提到包含體驗活動、 3G手機及GPS整合應用、網路活動、網路博覽會、電子商務推動、臺灣 OTOP館成立等。這些推廣其實都屬於政策行銷的範疇。. 政治大. 如同第一章的描述，目前關於在地特色政策行銷的文獻，大多針對單一地區的行銷而非政府整體的輔導政策的行銷討論（邱秀宇， 2009；蔡佩玲，2008），因此本節將焦點放在政府推行在地化政策及 OTOP計畫的整體政策行銷進行討論。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 政策行銷的概念始自私部門，並分別針對內部及外部顧客進行行銷。一般認為最好於政策制定時就開始行銷，將政策標的、利害關係人的意見納入考量，進行政策內外部顧客交換、各取所需的行為（林佳慧， 2005）。由於政府成本及利益的考量不如私部門精細，政府的政策常有公平正義、整體經濟環境等考量，因此政府的政策行銷工作比起私部門更為困難。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 政府的行銷，可以分為簡述（行銷目的、對象等）、環境分析（行銷背景、SWOT等）、行銷目的及目標詳述 → 行銷的對象、對象的定位、. Ch. engchi. i n U. v. 策略（產品、價格、通路、推廣）、預評估、預算計算、執行（Kotler, P., & Lee, 2007)。以此為大綱，以下將與本研究較相關的議題進行討論：. 一、政策行銷的對象（提供者與顧客）政策行銷的提供者通常為政府，但由於同一政策可能由數個政府單位共同完成，提供者並非限於一個政府單位，如在臺灣地方特色輔導的各項計畫中，經濟部中小企業處、經濟部商業司、經濟部工業局、行政院文化建設委員會、行政院農業委員會、行政院原住民族委員會、行政院客家委員會皆有投入資源即為一例。而內部顧客為以政府（包含機構、官員、行政、立法人員等）為行銷對象時稱之；外部顧客則為以選民、一般大眾為行銷對象時稱之（孫. 23.

(34) 本初、傅岳邦，2009）。以OTOP計畫來看，該計畫為對中小企業進行政策行銷，因此為外部顧客的行銷。現今的政策行銷已經漸漸轉變為民眾可以選擇想要的服務而非單方面接受，在 OTOP計畫中，比起一般的政策行銷無法輕易切割政策提供者及顧客範圍的問題，OTOP計畫的生產者（中小企業處）及消費者（全臺灣的中小企業）是相對明確的，但所遇到的自主性與彈性限制、流程繁複、無法輕易衡量獲利、通路受限等問題仍然存在。. 二、政策行銷策略與工具政策行銷策略、政策工具的討論源自於 McCarthy(1960)提出的 4Ps，即為產品（ product）、價格（price）、通路（ place）、推廣（promotion），不過這些對私部門有效的工具，是否適用於政策行銷學界就有不同的觀點，多數學者根據4Ps提出更適合公部門使用的政策工具。. 政治大以產品來看，產品在層次上可能有核心、實際、延伸性三種不同的立層次（例如以在地化為核心，因此發行地方產業發展基金、推行 OTOP計. ‧ 國. 學. 畫，最後可能形成產業文化化的結果），其類型可能包含實體產品、服. ‧. 務、活動、資訊、組織等等；以價格來看，其實所考量的即是成本利益考量為主的誘因機制，私部門通常使用定價機制（促銷價、地區價格等）作為行銷的手段，公部門提供的則是補助、罰金等誘因；通路則是服務或產品如何到達的方式，可能使用據點、電話及傳真、網路及郵件等各種方式使民眾得到服務，例如在地中小企業可能透過網路申請、或和在地輔導團隊的聯繫來得到OTOP計畫之輔導，雖然私部門以成本利益為通路的主要考量，但公部門所提供的服務則應該納入民眾近用的可能性為考量；而推廣可以說是說服目標選擇你提供的產品的過程，你希望目標. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 知道並相信什麼，可以透過文宣（如 OTOP計畫製作專刊將成功案例作為推廣的工具）、網站等有效傳達的管道，讓目標更快的接收並相信 (Kotler, & Lee, 2007)。當政策行銷在進行之時（通路、推廣的過程），提供者必須和行銷對象進行溝通，也就是一般我們看到的政策工具，常見的包含廣告、公共關係、特殊場合（社區會議等）、直接行銷（郵件、電話、網路等）、印刷物品、招牌、人員溝通、大眾媒體(Kotler, & Lee, 2007)、服務、告知及教育、合法權威、人員、成本、政策分析（ Snavely, 1991；轉引自孫本初、傅岳邦，2009：35）、輔導、診斷、服務（諮詢、媒合、資訊提供）、頒獎推廣表揚、培訓等（中華經濟研究院， 2007），從OTOP計畫中可以看到目前政府在特殊場合、直接行銷、印刷物品、大眾媒體方面較有所作為。. 24.