評議諮議局權限及其言論遭致曲解

自光緒三十二年(1906)，清廷於中央進行官制釐定以來，許多新的制度開始 陸續制訂。光緒三十三年(1907)，改革地方政治體制，試行地方自治，又命各省 設立諮議局，地方自治三權分立的形態大致底定。同年八月，京師設立資政院，

以樹議院基礎，九月降旨各省速設諮議局，並慎選公正明達官紳創辦其事，由各 屬合格紳民恭舉賢能作為諮議局議員。「凡地方應興應革事宜，議員公同集議，

候本省大吏裁奪施行，遇有重大事件，由該省督撫奏明辦理。」³⁷諮議局之設立，

主要的目的在於採取輿論之所，俾其指陳通省之利病，籌計地方治安，並為資政 院儲才之階，資政院的議員，亦可經由諮議局公推遞升。清廷於光緒三十四年 (1908)六月二十四日，頒布各省諮議局章程及議員選舉章程，其內容共有十二章

36 《軍機處檔．月摺包》，178275 號，宣統元年四月十五號，于式枚奏摺錄副。

37 朱壽朋纂修，《光緒朝東華錄(十)》，光緒三十三年九月，頁 5731。

六十二條。

然而，于式枚經考察普魯士憲法、國會與地方議會，暨各國立憲國家之行 政制度之比較後，卻發現憲政編查館所擬定之諮議局章程，與普魯士的地方議會 制度，多有不合，甚至逾越了地方督撫的行政權，他特別指出，歐西各國，凡本 國地方皆直隸中央政府，其地方行政範圍既小，故輔助行政之機構，僅有上級自 治制之地方議會，而不必別立制度，然中國地大政繁，督撫立於一省行政最高之 地位，為了有輔助機關與之相稱，而不能僅據各國之上級自治，此所以為諮議局 設立之用意。若將中國的諮議局與普國的聯邦議會相稱，恐有不相符之處，也會 影響到督撫行使之權限。故而主張：

（一） 督撫有停會解散之權，且對諮議局議案有裁奪施行之權。諮議局只能任 決議而不能強迫其實行，裁奪施行則先裁奪而後施行，是督撫直處主動之 地，而不得視為被動。

（二） 議員間或近於桀驁而苟違悖法律，小則除名，大則解散停會。³⁸

因此，于式枚以為，監督全省之行政以及一切之政權，實在督撫而不在諮 議局，稱諮議局立為一省行政之唯一監督之地，擔心一國政權將落於最少數人之 手，實有過慮。此外，于式枚另具摺指出，諮議局權限過大，在於(1)諮議局對 於財政權不特有監察權，且有承諾租稅權。(2)諮議局對於督撫不特有彈劾權，

且可操其任免權。(3)諮議局對於立法不特有參與權，且有審查權，併謂有強制 執行及責問名權。³⁹

此外，于式枚再度陳詞，國家行政，自非諮議局所得參與，參與國家立法 之全權，亦非為諮議局所有。此乃因為諮議局僅能代表一省之輿論，不能自比國

38 《考察憲政檔》，宣統元年七月十六日，奏陳諮議局權限摺。

39 《考察憲政檔》，宣統元年七月十六日，奏陳諮議局權限摺。

家議院。因此，無論是議決歲出入豫算事件、稅法及公債事件，或者各省義務之 增加事件，其權限僅止於一省之內，另外，資政院議員之選拔，概由諮議局議員 互選後，並由該省督撫覆加選定，咨送資政院，一切權力，仍需節制於督撫之手。

總而言之，諮議局為採取輿論之機關，予以決議權者，所以冀達情、通隱圖、省 治之改良，督撫為督率行政之機關，予以監督權者。所以冀救閉、補偏期政務之 統一，而兩者之分際均以法令為依歸，諮議局不能出法令之外，為非理之要求。

另外，于式枚就考察普魯士議會權責，再次闡述國會與地方議會的關係。

據摺指出，「國會為參與立法之地，而地方議會僅參與行政之一部，無立法之權，

於國家行政，得述意見，而不得決可否，於自治行政，得決可否，而不得與執行。

其決議之不適法者，長官例得禁止。蓋國會得審查法令之適法否，而地方議會所 決議，其審查則委之行政長官，此地方議會之權限最大不同於國會者也。」⁴⁰是 故，資政院既為中央國會，又為中央政府，將移督撫之權，以歸之中央政府，則 諮議局即為中央政府之分體，而又自合於中央國會，不受政府干涉，以賣中央監 督權，此兩者權限互為補充。然而，細核憲政編查館議定之諮議局章程，以為資 政院為一國行政最高裁判之司，而諮議局立於一省行政，唯一監督之地，此有諸 多偏頗之詞，將國政民事，皆歸之於其權限範圍，將使一國政權納入少數人之手，

不可不察矣！于式枚認為「諮議局權限之大，不可思議，若督撫不為之屈，日事 鬧爭則責歸疆吏；屢請解散，則怨歸朝廷；若為之屈，俯首拱手，全聽地方之指 揮，則一省之政綱弛，內外把持。或更官紳聯合以抗國家之法令，則一國之政權 移矣。」

最後，于式枚在〈奏陳各省諮局章程議權限與普國地方議會制度情形不符 摺〉中指出：「現在預備時代，改革未定，中央政權唯恐少統一堅強之力，而國

40 《考察憲政檔》，宣統元年七月十六日，奏陳各省諮局章程議權限與普國地方議會制度情形不 符摺，頁 206-207；《軍機處檔．月摺包》，178274 號，宣統元年四月十五號，于式枚奏摺錄副。

民識政體、知法意、富經驗者極少，驟以此龐大政權之地方議會，橫立於政府與 國民之間，縱使被選者皆非營私武斷之人，而一國政權已落於最少數人之手，其 為後患，何可言勝?」⁴¹然而，最後的結果卻是，當于式枚將此一奏議交由憲政編 查館，時任憲政編查館資政院王大臣的奕劻，卻以為于式枚所陳，涉於過慮，且 對於章程條文，也有諸多誤解之詞，故仍如原奏章程試辦。