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提出的政策提議時，更應該思考應如何與民眾達到有效的溝通。丘昌泰（2013：249）
即認為，「政府官員進行政策溝通時，與一般的行政溝通迥然不同，他需要提出證據導 向的政策主張(evidence-based policy claims)，以因應各界的質疑與批判」，而透過政策論 證(policy argument)，以論據說服人民，更可能激盪出更不凡的想法。著名的政治學者 Giandomenico Majone 亦認為：
論證(argumentation)是公民和決策者進行道德判斷和政策選擇的關鍵過程。公 共討論能徵集大眾的知識、經驗和興趣，聚焦關注特定的政策議題，並且鼓勵 每位參與者調整自己對現實的看法，甚至通過相互說服的過程來改變彼此的價 值觀，最後產生超出威權或專家技術決策的結果(Majone, 1989: 2)。
公共政策的制訂是一個相互說服的論證過程，在民主參與的環境下，此一過程從政 府內部移轉到政府與人民的論辯場域中，而在電子化政府進一步引入網路參與工具後，
論辯的過程更公開在網路上，接受大眾的檢驗。接下來，本研究將於下節說明政策論證 理論的意涵，並嘗試建構出對政府回覆內容的評估與評價模型。
第三節 說服的語藝：政策論證
壹、 論證 (argument) 概念的起源與轉變
古希臘時代的辯證法
即便是在古希臘時代的城邦政治，要施行真正的直接民主，在執行上依舊有困難。
道爾(Robert A. Dahl)在《論民主》(On Democracy)中即提到，民主參與的代價高昂，假 設在一個只有 200 人的小鎮，其中有 100 位成年公民參與集會，就算一個人只發言 10 分鐘，光是要讓所有人說完話就要將近17 個小時（約 2 個工作天），而且隨著每個成員 發言時間的增加，會議場面更可能隨時陷入失控；在現實中，會議上真正會發言的僅是 少數人，多數人可能由於準備不充分、缺乏相關知識、議題與自身利益無涉等因素，只 是傾聽而不發言(Dahl, 1998: 106-107)。古希臘時代頗受推崇、信仰的美惠三女神(The Graces)之一，即是言詞與說服女神佩托(Peitho
, goddess of persuasion
)，這雖足以彰顯‧ 國
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古希臘對於語言可能展現之超凡力量的崇敬，但是否也暗示言詞技巧較佳者更可能掌握 政治資源？而當代所謂的說服，往往會被認為是對資訊的一種刻意操弄，並與洗腦、思 想控制等負面概念有關，但事實上，雅典民主所謂的直接參與，不僅建立在政治人物或 少數發言者如何利用修辭(rhetoric)說服(persuasion)民眾，更有賴民眾對政客說服所做出 的理性判斷(judgement)之上（胡全威，2013）。
關於說服的方式，Majone 認為，城邦政治發展出了一種稱之為「辯證法」(dialectic) 的批判性論述技巧，辯論的基礎並非抽象的邏輯或數學假設，而是城邦中某個現存的觀 點，透過辯證獲得的結論，亦非形式化的證據(formal proof)，而是公民對辯論議題的共 同理解。科學語言是只有專家理解的特殊知識形式，但是辯證法可以被所有人使用，人 人都有機會批評或捍衛一項論證。再者，對希臘城邦政治而言，辯證法具備三個主要用 途：首先，辯證法是對各種專業學科的基礎與假設進行批判性研究；再者，辯證法是支 持自身觀點、澄清爭議程序的技術；最後，作為一個教育過程，辯證法能將普通人轉化 為知情的公民(informed citizen)與專家，成為一個能夠和其他公民溝通的人。Majone 進 一步對辯證法與政策分析進行類比，認為政策分析的結論與辯證法類似，都是透過事實 與價值觀的推論，產出具有說服力的論據(persuasive arguments)，而政策分析亦是透過批 判、倡議以及教育促成公共審議(public deliberation)；良好的政策分析不僅是數據分析與 模型建構，它為公共論述(public discourse)提供了論證的標準與知識結構，即便政策分析 的結論不被大眾接受，其類型及語言、對傳統途徑的批判，以及對新思維的倡導，都會 對政策辯論帶來影響(Majone, 1989: 6-7)。
當代對實證主義的反思
時至今日，當代政策研究受到行為主義科學的影響，將自然科學的實證研究奉為圭 臬，希望能藉此增加社會科學的客觀性；然而批評者認為，實證途徑往往選擇可量化的 研究議題，據之歸納出的通則或理論，在本質上就不盡完備，且政策議題原本就相當複 雜，透過假定某些因素不變的實驗環境，以及有限變項間的因果關係檢測，所獲得的結 論亦易會引發質疑；而最重要的則是，實證主義對難以量化的價值判斷的忽略，更使得 實證主義的政策分析方式受到質疑（孫本初、劉祥得，2000）。
對實證主義(positivism)的反思，促成了後實證主義(postpositivism)的興起。Fischer (1998)認為，透過科學研究所獲得的結論，是說服其他科學家用某種方式解釋特定現象
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的論證，在本質上是大量的社會性與技術性的詮釋判斷，只是它是以經驗性的語言作為 驗證命題真假的依據，而量化數據只是整體結構的一部份，因此科學研究的結論應該被 理解為「論證」(argument)較為恰當，而非歸納或演繹上的證明。因此，政策分析家的 任務，是要建立經驗數據、規範假設、在數據收集過程中進行解釋性判斷，而且專家的 角色則是擔任公共學習與政治賦權(political empowerment)的促進者，協助公民檢視自身 的利益並做出決策，而不僅只提供技術性的解答。因此，後實證主義者並不是要摒棄科 學，而是要試圖為科學研究的結論提出更精準的描述，亦即為社會科學的過程提供一個 更好的經驗性詮釋。
據此，後實證主義並非對傳統政策分析技術的全盤否定，Majone 表示，政策分析 家應該避免成為純然的統計分析師(number cruncher)，而應自視為「論證的製造者」
(producer of arguments)，因為政策分析的目的不只要找出較佳的政策替選方案，更重要 的是要確保該政策得以順利執行，此時僅依靠傳統的量化政策分析技術顯有不足，政策 分析家應該要學習修辭(rhetorical)與辯證技巧(dialectic skills)，亦即從不同角度界定問題 的能力、從各種不同來源來塑造論證、將論證傳遞給聽眾，以及對公共輿論教育的能力 (Majone, 1989: xii)。
而該如何進行政策論證？依據 Dunn (1993)的看法，任何政策改革不能只提供科學 研究的結論，應該盡可能利用諸如法理學(jurisprudence)、法律(law)、取證(forensics)、
修辭學(rhetoric)等方法，塑造能令人滿意的解釋，科學研究的數據及證據只是政策說服 的要素之一，用於解釋數據的判準亦同等重要。Dunn 認為，法理學強調論證是一個理 性倡議的社會過程，所有的數據、證據都是象徵性的中介物，在論證過程中，利害關係 人參與了知識主張的競爭性重構(competitive reconstruction)，相較於科學實驗，這種競 爭性重構導致了對真理的務實性與辯證性概念，而其中，社會論述(social discourse)在產 生新知識方面扮演了反思及關鍵的角色。知識的建立不再基於演繹的確定性(deductive certainty)或經驗的相關性(empirical correspondence)，而是建立在鑲嵌於社會過程中的知 識主張之上。
「公共政策是語言所構成的，不論是書寫或口語的形式，論證都應該是政策過程各 階段的中心」Majone (1989: 1)的這句話儼然成為政策論證研究領域中的名言。對政策論 證與政策辯論的重視，並非對「巧言令色」的鼓勵與讚揚，古希臘城邦政治對辯證法的
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而是要適當呈現自己的政策考量與相關數據證據等資訊，並扮演促進公共討論的角色。
貳、 Toulmin-Dunn 的政策論證架構
Dunn (2016: 17-18)認為，政策分析家的世界是複雜的，進行政策分析時必須篩選、
評估大量的質化與量化資料，在龐雜的資訊中進行決策，選擇適當的方法與技術，並且 採取有效的策略進行政策分析結果的呈報與溝通。面對這些實務上的挑戰，需要高度的 批判性思維(critical thinking)，亦即組織、統整、評估各種推理與證據資訊的能力，而政 策論證(policy argument)的分析是能夠達到此一目的的方法。透過政策論證模型，政策分 析家可對相互競爭政策主張所依據的假設、反對意見進行識別、調查與評估，並統整來 自不同來源的政策相關資訊。
政策論證的推理與模型
當前社會結構日趨複雜，政策問題所涉及之資訊往往盤根錯節，英國哲學家 Stephen Toulmin 認為，面對結構複雜的政策問題，必須透過理性的證據以提升政策主張的說服 力，為了能夠呈現知識主張的結構與推理過程，Toulmin 將政策主張的內容拆解成各項 構成要素，以呈現一項政策主張的產生過程。
一項政策主張，絕非只說「因為…所以」就足夠取信於人，Toulmin 認為，從「資 訊／數據」(data, D)推導出「主張／結論」(claim/conclusion, C)的過程，必然會面臨到他 人對結論從何而來的疑問與挑戰，此時的任務並非蒐集更多的數據資訊，而必須透過一 些原則、法理、推論等方式，盡可能對論點的適當性與合法性提出解釋，此一將資訊與 結論區隔的命題即為「理由」(warrants, W)。但理由是假設性、類似橋樑的聲明，主要 功能是串連資訊(D)與結論(C)，本身不具備權威，因此必須再輔以「依據」(backing, B) 作為支持。然而，僅有上述幾項要素是不夠的，因為不同類型的理由將賦予其所欲證明 的結果不同程度的效力，因此必須再補充說明該理由的可信程度，亦即加入「可信度／
限定詞」(qualifier, Q)用以說明理由的效力，例如因果關係強烈的「必然」(necessarily)、
必須在特定條件下才能實現的「可能」(probably/presumably)等；而除去上述條件即不成 立的要素，即為「反駁」(rebuttal, R)。Toulmin 進一步將上述要素組成如下圖的論證模 型(Toulmin, 2003: 87-134)。
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圖
2-1
、Toulmin
的政策論證模型 資料來源：Toulmin (2003: 94)Dunn 認為此模型顯示了公共政策在實務上的推理過程，並凸顯了知識的產出、運 用的關鍵與社會互動特性，因此稱之為「互動模型」(transactional model)(Dunn, 1993:
264-269)，並在其著名的公共政策分析教科書 “Public Policy Analysis: An Introduction”
中闢有專章介紹。Dunn 在書中進一步修正 Toulmin 的架構，將「可信度」(Q)與「政策 主張」(C)分開，並在第五版教科書中進一步區隔正反兩方的「駁斥理由」(Rebuttle, R)，
增加「異議」(objection, O)，代表每一個論證要素所可能存在的反對因素。而論證架構 中各項要素的定義如下（丘昌泰，2013；馬群傑（譯），2011：19-22；黃東益、施佳良、
傅凱若，2007；Dunn, 2004: 394-419; 2008: 385-387; 2016: 18-21）：
政策主張(Policy claim, C)：是政策論證所產出的結論，與政策相關資訊(I)之 間的動態連結是透過「因此／所以」(therefore/thus/so)的媒介。Dunn (1993) 引用 W. Brockriede 與 D. Ehninger 的看法，將政策主張區分為確定型
政策主張(Policy claim, C)：是政策論證所產出的結論，與政策相關資訊(I)之 間的動態連結是透過「因此／所以」(therefore/thus/so)的媒介。Dunn (1993) 引用 W. Brockriede 與 D. Ehninger 的看法，將政策主張區分為確定型