拒絕的邏輯：公共政策網路參與平台政府回覆內容的論證分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十八屆碩士論文. 拒絕的邏輯：. 政治公共政策網路參與平台政府回覆內容的論證分析. 大. 立. ‧ 國. 學 ‧. The Logic of Denial: An Analysis on the Arguments of. n. al. er. io. Network Platform”. sit. y. Nat. the Official Responses on the “Public Policy Participation. Ch. engchi. 指導教授研究生. i n U. v. 黃東益博士林彥君撰. 中華民國一○七年六月. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(2) 中文摘要隨著資訊通訊技術的演進以及對社會變遷的回應，我國電子化政府計畫已從線上公共服務輸送，拓展到網路公民參與的階段。2015 年國家發展委員會建置了「公共政策網路參與平臺」，讓民眾可透過網路對公共政策提出建言，希望能在更為公開透明的環境下，達到強化與民溝通、提升政府與民眾信任關係的目標。然而，電子化工具的運用，卻為政府帶來更嚴苛的挑戰。公共政策網路參與平臺在運作兩年後，滿意度調查結果卻顯示，參與民眾的政治效能感、對政府回應內容的滿意度均偏低。本研究認為，政府在與人民進行政策溝通時，應提出足令採信的論據，以促進政府與民眾間的理性溝通，因此，本研究的目的即是深入探討、評估政府回應內容，以瞭解可能的問題所在。本研究. 政治大策論證模型作為研究架構，透過內容分析法與文本分析法拆解並重構政府回應文本，嘗立試還原政府回應內容中所蘊含的理性基礎。研究結果發現，政府在拒絕民眾提議時，最. 使用關鍵個案抽樣，篩選 23 個政府拒絕民眾提議的案例，並使用 William N. Dunn 的政. ‧ 國. 學. 常使用動機式論證與權威式論證，而政府若僅以是否符合法規作為拒絕理由，將會因為一味要求民眾守法、忽略實際可能的窒礙狀況，而產生目標錯置的問題，導致回覆內容. ‧. 難以取信於民。因此，本研究建議政府應妥善管理回應品質，權責機關在拒絕民眾提議. sit. y. Nat. 時，應避免只引用法律規定作為理由，並盡可能說明法令或政策的依據原則或施行目的，. io. al. n. 原則。. er. 而國家發展委員會亦應持續調查民眾滿意度，建立知識管理機制與網路政策溝通的參考. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：電子化政府、網路參與、網路請願、政策論證. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(3) Abstract In response to the evolution of information and communication technologies and social change, the e-Government program in Taiwan has expanded from online public service delivery to netizen participation. In 2015, the National Development Council launched the Public Policy Network Participation Platform, a transparent online platform designed to allow citizens to voice their opinions regarding public policies and thus, to enhance trust between the public and the government. However, the use of such a platform poses grave challenges to the government. Two years after the platform came online, a survey found that citizens using the platform reported a low sense of political efficacy and low satisfaction with the government’s responses. The present study argued that the government should offer compelling evidence as a basis for policy communication to encourage rational communication with the public.. 政治大. Therefore, the present study aimed at investigating government responses to public sugges-. 立. tions regarding public policies to determine the causes of miscommunication between the. ‧ 國. 學. government and citizens.. Critical (or crucial) case sampling was performed to select 23 cases in which the gov-. ‧. ernment rejected public suggestions. The policy argument model proposed by William N. Dunn served as the framework for this study. Content and textual analyses were conducted to. Nat. sit. y. deconstruct and reconstruct the government’s responses, thus identifying the rationales for the. er. io. responses. This study found that “argumentation from motivation” or “argumentation from authority” are the government’s typical rationale for rejecting public suggestions, and that if. n. al. Ch. i n U. v. the government justifies its rejection solely on legal grounds, then it tends to demand. engchi. law-abidance alone, rather than addressing possible obstacles, thus causing goal displacement and responding to citizens in an unconvincing manner. On the basis of the findings, this study recommends that the government should properly manage their responses to public opinions voiced on the Public Policy Network Participation Platform, and the competent authorities should provide the basis for or purposes of relevant laws or policies to justify their rejection. Moreover, the National Development Council should continue to survey public satisfaction with government responses on this platform, develop a knowledge management mechanism, and frame guidelines on online policy communication.. Key words: e-government, e-participation, e-petition, policy argumentation. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(4) 目第壹章第一節第二節第三節第四節. 第貳章. 次. 緒論 .................................................................................................. 1 研究動機 ............................................................................................................ 2 研究目的 ............................................................................................................ 8 研究問題 ............................................................................................................ 9 研究流程與章節安排 ......................................................................................... 9. 從網路民主到政策論證 ................................................................. 11. 第一節網路時代的民主參與 ....................................................................................... 11 第二節電子化參與機制的建立與挑戰 ....................................................................... 15 第三節說服的語藝：政策論證 ................................................................................... 23. 第一節第二節第三節第四節. ‧. 第陸章. y. sit. al. n. 第一節第二節. io. 第伍章. 提議類型概述 .................................................................................................. 50 內政及交通類提議........................................................................................... 51 財政及經濟類提議........................................................................................... 58 教育及文化類提議........................................................................................... 70 司法及法制類提議........................................................................................... 81 社福及衛生類提議........................................................................................... 90 小結 ................................................................................................................ 106. Nat. 第一節第二節第三節第四節第五節第六節第七節. 政府拒絕民眾提議的論證架構...................................................... 50. er. 第肆章. 立. 研究架構 .......................................................................................................... 36 研究設計 .......................................................................................................... 38. 學. 第一節第二節. 政治大. 研究方法......................................................................................... 36. ‧ 國. 第參章. i n U. C. v. h e n g c.................................................... 政府拒絕民眾提議的論證分析 107 hi 論證模式與議題、機關之關係 ..................................................................... 107 論證模式與可信度......................................................................................... 112. 結論 .............................................................................................. 118 研究結論 ........................................................................................................ 118 研究發現 ........................................................................................................ 119 實務建議 ........................................................................................................ 122 研究限制與未來研究建議 ............................................................................. 124. 參考文獻 ....................................................................................................... 127 附. 錄 ........................................................................................................... 132. 附錄一、公共政策網路參與實施要點 ......................................................................... 132. i. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(5) 附錄二、編碼紀錄單範例 ............................................................................................ 140 附錄三、文本分析原始資料......................................................................................... 141 附錄四、提點子成案議題機關回應滿意度調查問卷 .................................................. 188. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(6) 表. 次. 表 1-1、「建議取消颱風天『半天』假，一律統一全天假」政府回應內容分析 ............... 5 表 2-1、聯合國電子參與指數及 2016 年電子參與運用概況調查結果 ............................. 12 表 2-2、我國電子化政府發展進程..................................................................................... 13 表 2-3、公共政策網路參與平臺提點子提議數量統計(2015 年－2017 年) ...................... 18 表 2-4、提點子已成案提議政府回應結果統計(2015 年－2017 年) .................................. 18 表 2-5、Dunn 的十一類論證模式....................................................................................... 31 表 3-1、可信度等級表 ........................................................................................................ 37 表 3-2、抽樣清單 ............................................................................................................... 40. 政治大. 表 3-3、編碼架構表 ............................................................................................................ 42. 立. 表 4-1、本研究分析個案類型統計..................................................................................... 50. ‧ 國. 學. 表 4-2、「我國應調整時區至 GMT+9」論證摘要表 ......................................................... 52 表 4-3、「開放紅黃牌重機可停於一般機車格」論證摘要表 ............................................ 54. ‧. 表 4-4、「寵物鳥進入大眾交通運輸工具」論證摘要表 .................................................... 56. y. Nat. 表 4-5、「軍公教人員每月退撫基金自付額不列入所得稅計算」論證摘要表 ................. 58. io. sit. 表 4-6、「廢除稅務人員稅務獎勵金」論證摘要表............................................................ 61. n. al. er. 表 4-7、「10 元硬幣頭像改鑄 10 元便當阿嬤莊朱玉女」論證摘要表 .............................. 64. i n U. v. 表 4-8、「規定全國寵物店只允許販賣收容寵物」論證摘要表 ........................................ 66. Ch. engchi. 表 4-9、「全面禁止捕捉 TNR（剪耳）的流浪動物」論證摘要表.................................... 68 表 4-10、「強制取消國中、高中的第八節課後輔導及寒暑假輔導」論證摘要表 ........... 70 表 4-11、「修改性別平等教育法的『多元性別』為『兩性』」論證摘要表 ..................... 72 表 4-12、「為全國中小學加裝冷氣空調」論證摘要表 ...................................................... 75 表 4-13、「高中及國小上課時間改為 9 點到 15 點」論證摘要表 .................................... 77 表 4-14、「刪除性別平等教育法第三章條文內容」論證摘要表 ...................................... 80 表 4-15、「禁止中國五星旗在台灣公開懸掛，展示，陳列出現」論證摘要表 ............... 82 表 4-16、「對酒駕累犯、性侵犯及對幼童傷害等增設刑法懲罰方式增加鞭刑制度」論證摘要表 ......................................................................................................................... 84 表 4-17、「酒駕、毒駕致人於死者唯一死刑」論證摘要表 .............................................. 86. iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(7) 表 4-18、「公務人員加班時數限制及加成應比較勞動基準法規定」論證摘要表 ........... 88 表 4-19、「企業托育玩真的，政府請明訂罰則」論證摘要表 .......................................... 91 表 4-20、「反對衛生福利部強推『中藥技術士』惡法」論證摘要表 ............................... 94 表 4-21、「將大麻二酚列入巴金森氏症和癲癇病患醫療適應症之處方」論證摘要表 .... 96 表 4-22、「將衛生棉條從第二級醫療器材中移除」論證摘要表 ...................................... 99 表 4-23、「前瞻計畫育兒百寶箱經費挪移作為 2 至 5 歲幼兒就學托育補助」論證摘要表 ................................................................................................................................... 102 表 4-24、「政府推動『人民性傾向、性別認同』等政策需主動公開專家學者報告及辦理公聽會」論證摘要表 ................................................................................................ 104 表 5-1、民眾提議與政府回應論證模式統整表 ............................................................... 107. 政治大表 5-3、政府拒絕民眾提議之論證模式次數統計表：依提議類型區分 ......................... 109 立. 表 5-2、政府論證模式次數統計 ...................................................................................... 108. ‧ 國. 學. 表 5-4、政府回應論證模式統計表：依回覆機關區分 .................................................... 110 表 5-5、異議後可信度之決策建議表 ............................................................................... 112. ‧. 表 5-6、異議後可信度與決策建議彙整表 ....................................................................... 113 表 5-7、決策建議與論證模式關係統計表 ....................................................................... 114. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(8) 圖. 次. 圖 1-1、「建議取消颱風天『半天』假，一律統一全天假」附議人數統計圖 ................... 5 圖 1-2、本研究章節安排 .................................................................................................... 10 圖 2-1、Toulmin 的政策論證模型 ...................................................................................... 27 圖 2-2、Dunn 的政策論證模型 .......................................................................................... 29 圖 3-1、政府回應國民提議之政策論證架構 ..................................................................... 37 圖 3-2、異議後可信度(Q2)對應表 ..................................................................................... 38 圖 3-3、樣本分布與抽樣結果 ............................................................................................ 40 圖 3-4、觀察同意度矩陣 .................................................................................................... 45. 政治大. 圖 3-5、兩位編碼員的編碼結果 ........................................................................................ 45. 立. 圖 3-6、兩位編碼員的觀察同意度矩陣 ............................................................................. 46. ‧ 國. 學. 圖 4-1、「我國應調整時區至 GMT+9」論證模型 ............................................................. 53 圖 4-2、「開放紅黃牌重機可停於一般機車格」論證模型 ................................................ 55. ‧. 圖 4-3、「寵物鳥進入大眾交通運輸工具」論證模型 ........................................................ 57. y. Nat. 圖 4-4、「軍公教人員每月退撫基金自付額不列入所得稅計算」論證模型 ..................... 59. io. sit. 圖 4-5、「廢除稅務人員稅務獎勵金」論證模型 ............................................................... 63. n. al. er. 圖 4-6、「10 元硬幣頭像改鑄 10 元便當阿嬤莊朱玉女」論證模型.................................. 65. i n U. v. 圖 4-7、「規定全國寵物店只允許販賣收容寵物」論證模型 ............................................ 67. Ch. engchi. 圖 4-8、「全面禁止捕捉 TNR（剪耳）的流浪動物」論證模型 ....................................... 69 圖 4-9、「強制取消國中、高中的第八節課後輔導及寒暑假輔導」論證模型 ................. 71 圖 4-10、「修改性別平等教育法的『多元性別』為『兩性』」論證模型 ......................... 74 圖 4-11、「為全國中小學加裝冷氣空調」論證模型 .......................................................... 76 圖 4-12、「高中及國小上課時間改為 9 點到 15 點」論證模型 ........................................ 79 圖 4-13、「建議刪除性別平等教育法第三章條文內容」論證模型................................... 81 圖 4-14、「禁止中國五星旗在台灣公開懸掛，展示，陳列出現」論證模型 ................... 83 圖 4-15、「對酒駕累犯、性侵犯及對幼童傷害等增設刑法懲罰方式增加鞭刑制度」論證模型 ............................................................................................................................. 85 圖 4-16、「酒駕、毒駕致人於死者唯一死刑」論證模型 .................................................. 87. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(9) 圖 4-17、「公務人員加班時數限制及加成應比較勞動基準法規定」論證模型 ............... 90 圖 4-18、「企業托育玩真的，政府請明訂罰則」論證模型 .............................................. 92 圖 4-19、「反對衛生福利部強推『中藥技術士』惡法」論證模型................................... 95 圖 4-20、「將大麻二酚列入巴金森氏症和癲癇病患醫療適應症之處方」論證模型........ 98 圖 4-21、「將衛生棉條從第二級醫療器材中移除」論證模型 ........................................ 100 圖 4-22、「前瞻計畫育兒百寶箱經費挪移作為 2 至 5 歲幼兒就學托育補助」論證模型 ................................................................................................................................... 103 圖 4-23、「政府推動『人民性傾向、性別認同』等政策需主動公開專家學者報告及辦理公聽會」論證模型 .................................................................................................... 106 圖 5-1、政府拒絕民眾提議之論證模式次數統計 ........................................................... 109. 政治大圖 5-3、政府拒絕民眾提議之論證模式百分比統計圖：依提議類型區分 ..................... 110 立. 圖 5-2、政府拒絕民眾提議之論證模式次數統計圖：依提議類型區分 ......................... 110. ‧ 國. 學. 圖 5-4、政府拒絕民眾提議之論證模式次數統計圖：依回覆機關................................. 111 圖 5-5、政府拒絕民眾提議之論證模式百分比統計圖：依回覆機關 ............................. 111. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(10) 第壹章. 緒論. 電子化政府的發展，不僅止於提升公共服務的輸送效能，使用網路工具擴大公民參與，能使政府吸納民間創意、在決策時更貼近民意。由於網路的發展使政府與民眾的互動方式產生變革，為了透過網路與科技創意讓政府更具前瞻性，2015 年 8 月國家發展委員會在匯集各界意見後，擬定了「ide@Taiwan 2020（創意臺灣）政策白皮書」，並以「基礎環境」、「透明治理」、「智慧生活」、「網路經濟」、「智慧國土」等五大施政重點，建構了完整的電子化發展藍圖。其中「透明治理」的施政目標之一，即是建置「公共政策網路參與平臺」，串聯網路、實體與社群多元管道，完善民意回應機制、強化公眾參與。1. 政治大. 而該平臺的「提點子」網路請願(e-petition)機制，則於 2015 年 9 月正式上線。. 立. 網路參與賦有提升公民意識、深化民主的終極目標。而我國設置網路請願網站，其. ‧ 國. 學. 目的亦是希望能強化溝通，以藉此提升民眾對政府的信賴：. ‧. 您的參與能讓政府施政更為周延，未來行政機關的政策計畫，將朝向公開透明、公民參與及強化溝通之目標邁進，讓政府與民間的社會氛圍趨向信任之夥伴關. io. sit. y. Nat. 係。2. n. al. er. 然而，可能出於整體考量、或是民眾對公共政策瞭解的限制，現實上政府不可能全. i n U. v. 盤接受所有的民眾提議，在某些情況下甚至必須拒絕民眾的提議。但在所有回應都向全. Ch. engchi. 民開放的情況下，政府提出的拒絕理由是否足以說服民眾？將是網路請願平臺能否達到設置目的的關鍵因素。本研究認為，政府在拒絕民眾提議的回應內容中，應提出足令採信的論據，以促進政府與公民間的理性溝通。由於公共政策網路參與平臺運作至今已超過二年，較少有研究探討政府的回應內容，為了瞭解該平臺的運作現況，本研究將分析政府拒絕民眾的回應內容，並進一步探討可能的問題所在。. 1. 2. 數位政府（無日期）。國家發展委員會，2018 年 6 月 18 日，取自：https://www.ndc.gov.tw/Content_ List.aspx?n=228F1362E45E0B89；ide@ Taiwan 2020（創意臺灣）政策白皮書—透明治理（2016 年 5 月 10 日）。國家發展委員會，2018 年 6 月 18 日，取自：https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n= C27ADF6316FC4779。關於我們（無日期）。公共政策網路參與平臺，2018 年 6 月 18 日，取自：https://join.gov.tw/aboutus/index。 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(11) 本章嘗試描繪網路對整體社會帶來的影響，並逐步導引出本研究的核心目的及研究問題。第一節的研究背景與研究動機將以兩個國內、外的網路請願例子為起點，說明網路力量的崛起，以及政府回應內容在網路請願機制中所占的重要性；接著第二節將說明研究對象與研究目的；第三節則說明研究問題；第四節則是本研究之章節安排。. 第一節研究動機壹、鍵盤正在改變世界：為圖靈平反. 政治大數學家艾倫．圖靈(Alan M. Turing)如何破譯納粹德國謎式密碼機(Enigma)、協助英美同立電影「模仿遊戲」(The Imitation Game)，是一部以二次大戰為背景，描繪英國著名. 盟在戰事上取得先機的電影。3 然而，電影中無論是圖靈刻板書呆氣息的性格設定、密. ‧ 國. 學. 碼破譯團隊中暗藏的俄國間諜，或是圖靈因為醜聞與病痛纏身，最終於 41 歲的盛年在. ‧. 家中吞下浸泡了氰化鉀的蘋果而身亡，這些為了戲劇張力所做的劇情安排，皆曾被批評為悖離史實。4 雖然 1954 年圖靈之死究竟是誤食還是自殺、是否和他接受同性戀強制. Nat. sit. y. 治療有關，至今仍迭有爭議。我們無從知道，圖靈在生命的最後階段，是否真如電影所. al. n. 實扼殺了圖靈原本可能對人類科技發展所作出的貢獻。. Ch. engchi. er. io. 描繪的那般孤寂潦倒，但不可否認的是，那個保守年代對同性戀行為的禁止與懲罰，確. i n U. v. 在真實的歷史中，圖靈於 1930 到 1940 年代間，在數學與計算機領域提出許多重要觀點，他在 1950 年發表的論文 “Computing machinery and intelligence”，更奠定了當今電腦與人工智慧研究的基礎。有論者認為，若無圖靈這份論文所提出的先驅概念，馮紐曼(John von Neumann)之後也無法建構出電腦運算的二進位邏輯結構，因此圖靈也普遍被譽為「人工智慧之父」(Father of Artificial Intelligence)以及「計算機科學之父」(Father. 3 4. Moore, Graham (Writer), Tyldum, Morten (Director), & Grossman, Nora (Producer). (2014). The Imitation Game [Motion Picture]. United States: Black Bear Pictures & Bristol Automotive. Caryl, C. (2014, December 19). A poor imitation of Alan Turing. NYR Daily, The New York Review of Books. Retrieved June 18, 2018, from http://www.nybooks.com/daily/2014/12/19/poor-imitation-alan-turing/; von Tunzelmann, A. (2014, November 20). The Imitation Game: inventing a new slander to insult Alan Turing. The Guardian. Retrieved June 18, 2018, from https://www.theguardian.com/film/2014/nov/20/the-imitation-gameinvents-new-slander-to-insult-alan-turing-reel-history. 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(12) of Computer Science)。5 2009 年圖靈 97 歲冥誕前後，此時的英國，同性戀已不是禁忌、也不再是會被逮補的犯罪行為，英國一位電腦工程師，同時也是同性平權倡導者 John Graham-Cumming 有感於圖靈對人類的貢獻與他當年所受到的不公待遇，一天晚上在搭乘公車時，便用手機上網在 “Downing Street E-petition” 網路請願網站（現已關閉）發起連署，要求英國政府為當年對圖靈的不人道作為公開道歉。起初發起人對連署是否能達到門檻並不樂觀，但在連署進行 1 個月後，該議題獲得英國國家廣播公司(BBC)報導，一週內便獲超過 2 萬份連署。6 而當時的英國首相 Gordon Brown 亦在連署超過 3 萬人之後，代表英國政府在每日電訊報(The Telegraph)發表正式道歉聲明。7. 政治大性宣誓大於實質意義，但這也促使人們反思：若是脫去民主參與的外殼，網路請願其實立在網路的發展下，網路力量改變政府行動已成為可能。雖然向圖靈道歉毋寧是象徵. 與 Facebook 的按讚行為無異。有批評認為，網路請願的參與形式，具有低成本、低風. ‧ 國. 學. 險的「懶人行動主義」(slacktivism)特性，至多讓參與者在參與當下產生參與公共事務的自我滿足感，但在點完滑鼠後，該議題往往就會被拋諸腦後，反而抵消了在現實社會中. ‧. 的實際參與行動(Schumann & Klein, 2015)。換言之，這種「按讚式」民主會對社會運動. Nat. sit. y. 將造成負面影響，民眾對公共事務的關注行為，將逐漸侷限在虛擬的網路世界，一旦進. er. io. 入真實場域，便可能出現「萬人響應、一人到場」的退縮現象。英國金融時報專欄作家. al. Simon Kuper 就曾嘲謔：普遍性的網路沈迷有助於維持世界和平，2011 年在紐約祖科蒂. n. v i n Ch 公園(Zuccotti Park)紮營發起占領華爾街活動的發起者，很快就體認到若要讓參與群眾滿 engchi U 意，就必須儘速在現場架設 Wi-Fi；不過當局也很快發現，如果想要動搖占領者的軍心，最快的方式就是沒收 Wi-Fi 設備。8 然而，當我們回顧近幾年由網路發起，進而成為大型社會運動的案例，如 2010 年 5. 6 7. 8. Doan, L. (2017). QUEER HISTORY / QUEER MEMORY The Case of Alan Turing. Glq-a Journal of Lesbian and Gay Studies, 23(1), 113-136. doi: 10.1215/10642684-3672321; Luger, G. F., & Chakrabarti, C. (2017). From Alan Turing to modern AI: practical solutions and an implicit epistemic stance. AI & SOCIETY, 32(3), 321-338. doi: 10.1007/s00146-016-0646-7. Graham-Cumming, J. (2009, September 17). How Alan Turing Finally Got a Posthumous Apology. O’Reilly Radar. Retrieved June 18, 2018, from http://radar.oreilly.com/2009/09/how-alan-turing-finally-got-a.html. Brown, G. (2009, September 10). I'm proud to say sorry to a real war hero. The Telegraph. Retrieved June 18, 2018, from http://www.telegraph.co.uk/news/politics/gordon-brown/6170112/Gordon-Brown-Im-proud-tosay-sorry-to-a-real-war-hero.html; PM apology after Turing petition. (2009, September 11). BBC NEWS. Retrieved June 18, 2018, from http://news.bbc.co.uk/2/hi/technology/8249792.stm. Kuper, S. (2012, March 31). #Revolutionwhatrevolution? FINANCIAL TIMES. Retrieved June 18, 2018, from https://www.ft.com/content/0e072330-7940-11e1-9f0f-00144feab49a. 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(13) 「阿拉伯之春」、2013 年「巴西之春」大規模抗議行動、2013 年洪仲丘事件，以及 2014 年的太陽花學運等，就會發現網路發展不但沒有削弱公民意識，反而還強化了民眾在資訊蒐集、分享與動員時的效率。網路力量即便無法帶來立即改變，但政府對於網路民意的相對盲目卻會使民眾的不滿快速累積、進而使事態惡化。由於現代社會極度複雜化，政府不可能全知全能，若藉由網路工具讓人們參與公共事務，相對的，政府亦可透過此機制查探民意。當前許多先進民主國家也像英國一樣設置了網路請願平臺，但是政府是否能意識到，這不僅只是溝通工具的轉變，在透明公開的網站中，政府對民眾提議的回應內容將直接張貼在網站上被反覆的點閱、檢視、轉載，甚至批判，政府回應人民的能力是否隨著溝通管道的變革而提升？是當前亟需關切的問題。. 貳、颱風假能不能放全天？. 立. 政治大. 2016 年 9 月 14 日莫蘭蒂颱風侵襲臺灣，當天臺南市下午宣布停班停課後，一些民. ‧ 國. 學. 眾在通勤回家或接送子女的路上因為惡劣天候而受傷，因此有民眾在公共政策網路參與平臺上提出「建議取消颱風天『半天』假，一律統一全天假」的提議，認為颱風來襲時，. ‧. 若因下午才達到放假標準而宣布下午停班停課，反而會造成民眾的困擾與安全危害，因此，建議不論上下午，只要當天有達到放假標準都應全天放假。9. y. Nat. io. sit. 該提議在 9 月 20 日審核通過上線，起初並未引起太大回響，前 6 天（9 月 21 日到. n. al. er. 26 日）僅有 132 人附議。但在 9 月 27 日，梅姬颱風侵襲南臺灣，雲林、嘉義、台南、. Ch. i n U. v. 高雄等縣市，又再度作出下午停班停課的決策，當天有人拍下嘉義南新國小一群學童在. engchi. 放學時寸步難行、躲在電線桿後面避風的畫面，並上傳到 Facebook 地區性粉絲團「綠豆嘉義人」，結果被媒體大量轉載，10 連帶此提議也被廣泛關注，在 2 天內就新增 6,051 位民眾參與附議。. 9 10. 原文網址：https://join.gov.tw/idea/detail/706be932-35a5-483e-8619-c3336cb1fbdf/endorse。林宜樟（2016 年 9 月 27 日）。嘉縣學童抗風回家被拍下瘋傳，張花冠表達歉意。自由時報電子報。2018 年 6 月 18 日，取自：http://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/1838672。 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(14) 3500. 7000. 3142 2909. 3000. 覆議累積人次. 6000. 2500. 5000. 2000. 4000. 1500. 3000. 1000. 2000. 0. 月. 22 11. 月. 日 9月 30. 政治大資料來源：公共政策網路參與平臺立. 94. 21. 日 9月 29. 日 9月 28. 日 9月 27. 日 9月 26. 9月 25. 9月 24. 日. 8. 日. 9. 日 9月 23. 9月 22. 日 9月 21. 19. 12 日. 9. 0. 1000. 187. 75. 10. 500. 圖 1-1、「建議取消颱風天『半天』假，一律統一全天假」附議人數統計圖. ‧ 國. 學. 事實上，半天颱風假已遭詬病多年，更被視為擾民，歷年的半天颱風假無不遭致大量反彈。因此，本提議受到廣泛關注之餘，更讓人關切政府將如何回應。本案權責機關. ‧. 為行政院人事行政總處，並於 2016 年 11 月 28 日正式回應，回應內容表示法規對天然. y. Nat. 災害的放假決策已有完善規定，而各通報機關也認為現行法規並無窒礙難行之處，且強. io. sit. 制規定只能放全天假反而欠缺彈性，因此不採納民眾提議。本案的問題癥結在於政府應. n. al. er. 設法解決經常太晚宣布放假、放錯假的問題，對此權責機關僅在最後有小部分著墨，前. i n U. v. 面大量內容直接引述「天然災害停止上班上課作業辦法」規定，與其說是「與民溝通」. Ch. engchi. 不如說還是停留在「資訊告知」的層面。. 表 1-1、「建議取消颱風天『半天』假，一律統一全天假」政府回應內容分析內容. 解析研商辦理情形. 天然災害來襲經發布停止上班上課，係因應事實上無法上班上課之臨時性緊急與問題本身無關應變措施，俾便政府全力從事災害防救工作，減少人員傷亡及財物損失為目的，公務人員之出勤管理並以「停止上班登記」，非視同當然放假，亦無所謂颱風假，先予敍明。颱風警報期間，依天然災害停止上班及上課作業辦法（以下簡稱作業辦法）第 9 條、第 10 條規定，係由各直轄市長、縣（市）長決定發布各該轄區是否停止上班及上課，又停班停課期間之態樣，依天然災害影響程度分為全日、半日或晚間，以及得視實際情形，隨時發布之。是以，颱風警報期間究採全日、半日停班停課，係屬各直轄市、縣（市）首長權責。. 引述法條. 復依作業辦法第 10 條規定，權責機關發布全日或上半日停班停課，應於前一日. 引述法條. 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(15) 內容. 解析研商辦理情形. 晚間 7 時至 10 時前發布，但當日零時後風雨增強，氣象資料已達停班停課基準時，通報權責機關應於當日上午 4 時 30 分前發布。如發布下午半日或晚間停班停課，應於當日上午 10 時 30 分前發布。除上開時間外，通報權責機關得視實際情形隨時發布。是以，各權責機關於前一日晚間 10 時前，如交通部中央氣象局提供之氣象資訊已達停班停課基準，即可發布次日全日停班停課。又如當日僅半日風力、雨量符合停班停課標準，而另半日之風力、雨量未達標引述法條準時，如有符合作業辦法第 4 條第 3 款規定（按：風力、雨量未達作業辦法所定停班停課標準時，因受地形、雨量影響，致交通、水電供應中斷或供應困難，影響通行、上班上課安全或有致災之虞時，各權責機關亦得發布停班停課）之情形，亦得發布全日停班停課。為契合各地方政府發布停班停課作業之實際需要，人事總處前於 105 年 11 月 14 日邀集各地方政府及相關機關（單位）召開「天然災害停止上班及上課通報作業事宜檢討會議」討論，經會商結論略以，考量作業辦法規定停班停課期間包含全日、半日或某個時間區段，已具有彈性，各通報權責機關運作上尚無窒礙難行之處，爰決議不予修正上開規定。. 立. 僅考量行政機關角度. 治政參採情形大. ‧ 國. 學. 基於現行作業辦法停班停課期間包含全日、半日或某個時間區段，已具有彈性，且各通報權責機關運作上尚無窒礙難行之處，故維持現行作業辦法規定；又據瞭解在實務上，部分地方政府考量為顧及民眾安全，已協調鄰近縣市政府獲有共識，未來停班停課將以宣布全天為原則，此一做法仍屬合於現行作業辦法之處理方式。. ‧. 後續推動規劃. 追蹤不易. n. al. er. io. sit. y. Nat. 依現行作業辦法第 16 條規定，人事總處應於每年 4 月 15 日前，會同氣象局、經濟部水利署、行政院農業委員會水土保持局等相關機關舉辦通報作業講習，以使各地方政府熟諳本辦法有關停班停課之相關規定。人事總處於日後講習作業時，將對各地方政府加強宣導，天然災害來襲時應依作業辦法規定通盤考量風力、雨量、土石流、交通、水電供應等實際狀況，適時處理停班停課事宜。資料來源：公共政策網路參與平臺，本研究整理. 為了保持彈性，並不擬修改法條內容，但停班停課以全天為原則並不違法. 參、一個傾聽的政府？. Ch. engchi. i n U. v. 美國公共行政學者 R. P. Hummel 在他對官僚行為的著名研究中，將官僚(bureaucracy) 形容為一群身處於與社會分殊且自成一格的異世界(strange new world)中的族群，用以嘲謔官僚無法與人民對話的情形：只要和官僚打過交道的人就會知道，官僚的世界與一般社會截然不同，這兩者間的距離大概有從地球到月球那麼遠。我們不是沒辦法登月，只是想要活著回來的話，就必須學習一套新的行為與生活模式(Hummel, 1994: 5)。 Hummel 認為，官僚語言(bureaucratic language)有著非人化(dehumanize)的傾向，他以維根斯坦的(Ludwig Wittgenstein)「語言遊戲」(language game)概念作為說明：維根斯. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(16) 坦認為，語言的意義來自於人們共享的生活形式，因此進行語言溝通時所遵循的規則，應該植基於雙方的共識與默認。然而，由於官僚世界與一般社會的殊異性，使官僚語言呈現出自外於一般社會共享的生活經驗，與去人性化的特徵：官僚語言的功能不是溝通(communication)而是訊息告知(information)。溝通是一種雙向建構，存在於至少兩個人類之間所共享的意義上；訊息告知則是只由一方對另一方進行的單向概念形塑。事實上，訊息告知不必然要通過人，機器也可以做得到(Hummel, 1994: 170)。回頭檢視前述颱風天放半天假提議的案例，政府回應時僅以現行法令已有規範為由拒絕民眾提議，對實際上經常出現的放假決策妥適性問題所在並未多做說明，且值得反. 政治大傳統的回應方式難以撼動，但在所有請願資訊對全民開放的同時，這樣的回覆是否能獲立思的是，若不考量電子化政府的脈絡，該回應內容幾無異於行政函釋或公文。或許政府. 得人民的認同？而 Gauld、Flett、McComb 與 Gray (2016)針對澳洲與紐西蘭政府電子郵. ‧ 國. 學. 件回應性的研究也發現，引進新技術其實並不能提升政府的服務輸送品質，即便資訊通訊技術具備破壞性創新的潛能，但政府仍傾向保持不變。由此可見，問題並不在電子化. ‧. 政府的制度設計，而是政府與人民對「政策溝通」概念上的理解歧異，網路介面可能會. Nat. sit. y. 讓政府欠缺溝通意識、面對民眾問題仍秉持「政令宣達」立場的情形更為凸顯，這和. er. io. 「ide@Taiwan 2020（創意臺灣）政策白皮書」中「透明治理」構面推動策略一節所揭. al. 示的理想：「運用網路技術加強與民間交流，在決策過程中，引進群眾共同協作力量及. n. v i n C h （國家發展委員會，2015：122）集體智慧，讓政府決策與施政更貼近民意」，毋寧還有 engchi U 相當的距離。. 截至 2017 年 12 月，公共政策網路參與平臺的使用人次已經超過 2,000 萬人，提議案件數共 4,258 案、進入附議階段則有 1,952 案。11 網路請願機制是否真能促進民眾與政府間的溝通與信任關係？在這些個案中，政府是用何種方式拒絕人民？是否能清楚呈現不予參採的理由與立論依據？政府是否都如同前節例舉的「颱風假」案例，直接將法規當成問題的答案？均為本研究所關切的問題。然而，該如何分析政府的回應內容？由於政府不論採納民眾意見與否，目標都是要. 11. 陳政偉（2017 年 12 月 22 日）。公共政策網路參與平台，使用人次破 2000 萬。中央通訊社，2018 年 6 月 18 日，取自：http://www.cna.com.tw/news/afe/201712220181-1.aspx。 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(17) 說服民眾、讓民眾能接受政府政策分析的結論，依據丘昌泰（2013：246-249）的看法：政策方案設計的最終任務，則是要將分析結果向主雇或利害關係人進行口頭或文字的溝通，……當政府官員進行政策溝通時，與一般的行政溝通迥然不同，他需要提出證據導向的政策主張(evidence-based policy claims)，以因應各界的質疑與批判，此種溝通方式應以政策論證方式加以表達較為適當。政策論證模型旨在解構政策主張中所隱含的理性基礎，可作為政策分析者在決策時，對相互競爭的論點進行評估與取捨的工具，由於網路請願平臺呈現出民眾與政府雙方在公共議題上的辯論關係，因此本研究即嘗試以政策論證(policy argument)的模型，分析民眾提議與政府回應的文本內容。探討政府回覆內容之所以重要，首先是網路請願的規則. 政治大人皆可讀取政府的回應內容；最後，議題成案之後，政府必須在兩個月內回應。據此，立設定，使政府與民眾間的政策對話僅限一次；再者，網路平臺的公開透明性質，讓所有. 政府提出政策論述的時間與空間皆相當有限，而這些論述在張貼上網進入公共領域後，. ‧ 國. 學. 會因為網路的散布性，成為幾乎無法更改或刪除的資訊。因此，一項草率的回覆內容，不僅會附著在負責回應的權責機構身上，久而久之更會成為民眾對政府施政「無感」的. ‧. n. al. sit. io. 第二節研究目的. er. Nat. y. 源頭，進而減損公共政策網路參與平臺達到提升民眾信賴的建置目的。. Ch. engchi. i n U. v. 本研究的目的包含學術目的與實務目的兩個面向。首先在學術層面上，當前網路請願相關研究多集中於制度設計（陳敦源、廖洲棚、黃心怡，2017；Bochel, 2012）、使用滿意度(Hough, 2012)、參與者特性(Sheppard, 2015)，或是分析社會上發生特定事故後所引發的網路請願內容分析(Dumas et al., 2015)，針對網路請願網站上的政府回覆內容所進行的研究相對較少，因此具備進一步探討的學術價值；此外，本研究將應用政策論證的理論分析民眾與政府的政策辯論內容，希望能藉此增益電子化政府的研究內涵，期待本研究能成為相關網路參與成效評估研究的參考。而在實務層面，由於網際網路的發展促使公共決策的場域不再侷限於政府內部，建置網路請願平臺不僅改變原本代議民主制度下的政策形成模式，網路資訊公開透明與快. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(18) 速擴散的特性，更使政府需直接面對民眾的挑戰與質疑，對政府的論述能力帶來相當的考驗。因此，本研究的實務目的，即是希望能呈現公共政策網路參與平臺的運作現況，並透過文本分析的方式，暸解政府拒絕民眾提議的內容與模式，釐清可能存在的問題，以作為後續改進的參考。. 第三節研究問題為了達成本研究之學術與實務目的，將分別探討以下問題：. 治政二、政府拒絕民眾的論證模式，與提議類型或回覆機關有何關聯？大立三、政府拒絕民眾時，採用何種論證模式較可提升可信度？一、政府拒絕民眾提議時是採用何種論證模式？. ‧ 國. 學 ‧. 第四節研究流程與章節安排 sit. y. Nat. io. er. 接續本章所闡述的研究背景與研究動機，第二章的文獻回顧將從電子化政府的發展脈絡出發，探討當前電子化政府的發展趨勢，並聚焦於網路請願制度，介紹公共政策網. n. al. Ch. i n U. v. 路參與平臺「提點子」的運作規則與運作現況之外，將探討有關網路請願的國內外相關. engchi. 研究，闡述本研究從中所獲得的啟發，並嘗試與過去的研究進行對話。接著，本研究將繼續探討網路請願與政策論證的關聯，並介紹政策論證理論的發展與演變。第三章則為研究方法，說明本研究之研究架構、抽樣方式與資料分析方式。第四章為個案分析結果，將呈現政府拒絕民眾提議的回應內容與論證模式。第五章統整資料分析結果，說明政府論證模式與議題屬性、機關類型之間的關聯，並進一步探討可能的問題。最後第六章則是結論，統整研究發現並提出政策建議、說明本研究之限制以及未來研究之建議。而本研究之章節安排如下圖所示：. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(19) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-2、本研究章節安排. 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(20) 從網路民主到政策論證. 第貳章. 第一節網路時代的民主參與壹、電子化政府的發展趨勢亞里斯多德曾經指出，民主政體的理想規模，應該以一個成人一天可以橫越的土地範圍來衡量，如此才可確保所有公民均能參與公民會議(Barber, 1998)，這樣的理念在當. 政治大. 代資訊通訊科技(Information and Communication Technologies, ICTs)高度發展下的網路. 立. 社會已經成真。. ‧ 國. 學. 綜觀世界先進國家的電子化政府發展趨勢，初期通常是以「公共事務管理」為主，逐漸發展至「公共服務創新」層面，最後邁向「公共價值創造」的領域，亦即從靜態的. ‧. 資訊蒐集與服務輸送，最終發展為「創造溝通互動與提升政府決策應變能力的動態服務. y. Nat. 工具」（簡宏偉，2012）。根據 Tolbert 與 Mossberger (2006)的分析，針對數位政府(digital. sit. government)與公民關係革新所進行的相關研究，大致可以區分為「企業化途徑」. n. al. er. io. (entrepreneurial approach)及「參與式途徑」(participatory approach)，兩個雖然不同但卻. i n U. v. 緊密相關的典範：「企業化途徑」與政府再造、新公共管理改革的概念有關，其目的為. Ch. engchi. 師法企業、建立一個以顧客服務為導向的政府，此時的改革著重在利用網際網路的便捷性與可接近性，例如提供民眾公共服務單一窗口、24 小時全天候的服務等，希望能達到提升政府效率與降低行政成本的目標；而「參與式途徑」則是藉由網路的投票倡議(ballot initiative)、公民投票等更具透明性的直接民主方式，試圖重振人民對政府的信任。自從聯合國在 2001 年發表了「電子化政府標竿：全球觀點」(Benchmarking E-Government 2001: A Global Perspective)，針對聯合國會員國電子化政府發展情形進行評估以來，電子化政府的發展已成為全球趨勢，而近年來，電子化參與(e-participation) 更成為電子化政府發展的主軸。根據聯合國的定義，電子化參與意指「透過資訊通訊科技，將公民納入公共政策、決策、服務設計與輸送的過程，以俾讓上述過程更具參與性、包容性與審議性」(UNDESA, 2016: 49)。在 2014 年的電子化政府調查報告中，聯合國首. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(21) 度將電子化參與納入評比項目(UNDESA, 2014)，顯見電子化參與在全球受到的重視程度與日俱增；而 2016 年的調查報告，則正式將評估方式指數化，以「電子參與指數」 (E-participation Index, EPI) 評估一國的電子化參與程度，內容包含「線上資訊」 (e-information)、「線上諮詢」(e-consultation)、「線上決策」(e-decision-making)等三個指標。除了指數評比之外，該年度的報告亦彙整了各國電子參與工具或政策的運用概況，詳細內容如下表。表 2-1、聯合國電子參與指數及 2016 年電子參與運用概況調查結果定義. 1. 2.. io. n 線上諮詢 E-consultation. Ch. y. ‧ 國. Nat. al. 6. 7. 8. 1. 2.. ‧. 在網路上主動提供公共資訊或接 4. 觸公共資訊的途徑 5.. 學. 線上資訊 (E-information). 政治大 3.. sit. 立. 運用概況可取得檔案資料，如政策、預算、法律文件在教育，衛生、金融、社會福利、勞動力、環境等領域可使用數位化媒介，包含移動設備/ 平臺，以及開放數據技術公民有權自網路獲取政府資訊，諸如網路資訊公開法案可透過單一入口網、公用資訊站(kiosks)、社區、郵局、圖書館、公共場所或免費無線網路獲取政府的線上服務具備可取得開放資料集（dataset，可使用機器讀取、非專屬權格式）的相關政策及指引具備線上個人資料保護的相關法規提供公眾要求新增公開線上資料集的機會提供線上公共採購通知與投標結果政府與第三部門透過夥伴/合作關係提供服務在教育、衛生、財政、社會福利、勞動、環境等政策將公民納入諮詢與溝通政府在網站上公布線上政策諮詢的結果教育、衛生、財政、社會福利、勞動、環境等政策決策時納入線上公民諮詢的結果在國家入口網站上提供線上工具，以便在政策形成過程中徵求公共意見提升線上/遠端服務時將公民納入諮詢與共同溝通，以提升公民滿意度提供電子化參與政策具備合作(collaborative)、協作(co- production)、群眾集資(crowdfunding)之機制. er. 指標名稱. engchi. 運用線上諮詢機 3. 制，在公共政策 4. 或公共服務納入公民參與、審議 5. 6.. 透過在政策選 1. 項、公共服務上 2. 的協作，賦予公線上決策 E-decision-making 民決策權力，將公民直接納入決策過程. i n U. v. 資料來源：UNDESA (2016: 54, 141)，本研究整理. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(22) 貳、我國電子化政府發展歷程回顧我國的電子化政府發展計畫，隨著技術的完備以及對社會變遷的回應，亦呈現由「企業化途徑」延伸至「參與式途徑」的發展進程，亦即從政府內部的流程電子化，走向面對民眾的公共服務輸送，到最後進一步建構促進公眾參與的互動網路平臺。我國的電子化政府業務自 1990 年代起開始推展，而 1996 年則是電子化政府發展的里程碑，當年我國參與網際網路世界博覽會(Internet 1996 World Exposition)，加速帶動了相關政府機關電子化應用的風潮（林裕權，2007）。自從 1998 年行政院研究發展考核委員會（現國家發展委員會）提出「電子化／網路化政府中程推動計畫」的第一階電子化政府計畫以來，目前我國的電子化政府發展已進入第五階段「數位政府」以及「服務型智慧政府推動計畫政體規劃」（參閱下表）。. 立. 政治大. 表 2-1、我國電子化政府發展進程. n. 2008-2011. 第 4 階段：智慧政府計畫. 2012-2016. sit. y. 政府網路應用推廣、線上服務普及（EG 方案）：政府機關與公務人員全面上網、全面實施公文電子交換、1,500 項政府申辦服務上網 e-Taiwan 計畫：整合服務單一窗口、線上政府服務 e 網通、公文交換 G2B2C 計畫、政府機關視訊聯網計畫、開放政府數位資訊、防救災緊急通訊系統整合建置計畫 1. e 化治理、服務隨手可得(U-Taiwan) 2. 主動服務、資訊服務、擴大公民參與 3. 戶籍/地籍謄本減量 4. 10 大旗艦計畫（優質網路政府基礎服務計畫、國家資通安全技術服務與防護管理精進計畫、便捷資訊交換整合服務計畫、充實基層機關資訊設施及應用計畫、企業 e 幫手計畫、民眾 e 管家計畫、安適 e 家園計畫、社會關懷 e 計畫、政府公務 e 計畫、公民參與 e 計畫） DNA 核心理念：設備(Device)、網路(network)、應用 (Application) 推動分眾服務、主動服務、紮根服務、持續服務 (i-Taiwan) 1. 政府雲端應用服務：單一整合計畫管理服務平台、防災應變協調資訊整合雲端、跨機關整合服. er. ‧ 國. io. 第 3 階段：優質網路政府計畫. ‧. Nat. al. 推動主軸政府網路基礎建設(Internet)：建設骨幹網路、加速政府資訊流通、建立電子認證及網路安全機制. 學. 階段期間 1998-2000 第 1 階段：電子化／網路化政府中程推動計畫 2001-2004 第 2 階段之一：電子化政府推動方案 2003-2007 第 2 階段之二數位臺灣 e 化政府計畫. Ch. engchi. 13. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(23) 階段. 期間. ‧ 國. 立. 務平台等。 2. 基礎資料庫擴增：在原有的商工、地政、財政、戶役政、監理等基礎資料庫整合基礎上，擴建衛生福利、環境資源、全民災防、海洋發展、性別平等等基礎資料庫。 3. 主動全程服務：數位生活儀表板(G2C)、智慧辦公室及文書檔案資訊合一(G2E)、電子發票主動服務 (G2B)、公益募款網路服務(G2A) 4. 行動電子化政府：整合各機關行動電子化服務技術基礎與規範。 5. 結合社會網絡：結合民間資源、公民社會集體智慧，提供優質生活應用資訊。 6. e 化服務宅配到家：結合第一線公務員及資訊志工提供在地化服務窗口基礎環境數位化、協作治理多元化、產業營運智能化、數位服務個人化 1. 提供便捷服務：發展跨域一站整合服務 2. 落實透明治理：資料治理、開放協作、公民參與. 政治大. 資料來源：行政院國家發展委員會，12 本研究整理. 學. 2017-2020 第五階段：數位政府服務型智慧政府推 2017-2020 動計畫政體規劃. 推動主軸. ‧. 由此可觀察到，初期的電子化政府計畫，除了發展基礎網路骨幹之外，著重於強化政府本身的資訊處理能力，例如推動政府機關人員全面上網、實施電子公文交換等；其. Nat. sit. y. 後逐漸拓展至對外的各項申辦業務 e 化、服務流程整合、單一窗口等從政府到民眾. er. io. (Government to Citizen, G2C)的電子化服務輸送機制；而到了第三階段的「優質網路政府. al. v i n Ch 2.0 的技術環境發展日益成熟，此時電子化政府計畫開始納入公民參與，例如第三階段 engchi U n. 計畫」與第四階段的「智慧政府」計畫時，資料(data)與應用(application)的結合隨著 Web. 的「公民參與 e 計畫」，建置政府公報互動參與機制、強化行政院公報查詢功能與個人化服務，13 以及第四階段的「公平參與」目標，除增進政府資訊公開與透明外，亦規劃了串聯社會網絡、運用 Web 2.0 增進公民參與及溝通效率等計畫。14 凝聚集體智慧的共同協作平臺是 Web 2.0 的特點之一，15 例如我們熟知的維基百科. 12. 13. 14. 15. 數位政府（無日期）。行政院國家發展委員會，2018 年 6 月 18 日，取自：https://www.ndc.gov.tw/ Content_List.aspx?n=228F1362E45E0B89。第三階段電子化政府計畫（97 至 100 年度）（無日期）。行政院國家發展委員會，2018 年 6 月 18 日，取自：https://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=AC87946D50E6FD56&s=C23260DACD04B867。第四階段電子化政府計畫（101 至 105 年度）（無日期）。國家發展委員會，2018 年 6 月 18 日，取自： https://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=F9DCBD4D1F2CC9A8&s=9CDCD0E5265C48C9。 Tim O'Reilly (September 30, 2005), What is Web 2.0? ,O'Reilly Network, Retrieved June 18, 2018, from http://www.oreilly.com/pub/a/web2/archive/what-is-web-20.html. 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(24) (Wikipedia.org)。而隨著 Web 2.0 環境發展日益成熟，民眾參與公共事務的成本下降，此時民眾對政府的需求，從政府電子資訊公開更進一步提升至網路公共事務參與。早在 2012 年，就有起源於回應「經濟動能推升方案」黑箱決策而催生的「g0v 零時政府」，透過共同協作、開放原始碼的方式，從「政府預算視覺量表」開始，陸續產生許多開放資料的應用程式；16 而在 2014 年發生的「318 太陽花學運」，過程中運用資訊通訊科技有效串連公民力量的能力，更深刻影響政府後續積極推動、有效運用資訊通訊科技來提高政府職能，以建立具回應性的政府（黃東益，2017），而第一章所提到 2015 年的「ide@Taiwan 2020（創意臺灣）政策白皮書」，以及預計在 2017 年到 2020 年間執行的「服務型智慧政府推動計畫整體規劃」，則更進一步落實，將「打造多元協作環境」作為發展策略，並以建立跨院、縣市政府的公共政策網路參與平台，做為公民參與及協作的機制。17. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第二節電子化參與機制的建立與挑戰. sit. y. Nat. 壹、 Join 平臺提點子：我國網路請願機制介紹. er. io. 在線上諮詢的領域中，網路請願(e-petition)可說是近年開始逐漸熱門的溝通機制，. al. v. n. 民眾可在網站上提出對公共政策的提議，以募集其他民眾的支持與連署，當連署數量達. i n C 到一定的門檻時，政府或議會就必須對該議題進行回應。 hengchi U. 事實上，「請願」(petition)制度在歷史上存在已久，通常是由個人或群眾透過正式書面文件，將其訴求遞送給君主(Sovereign)、政府或議會。英國是最早將請願權法制化的國家，其請願制度可上朔至 13 世紀制定的大憲章(Magna Carta)與 1406 年的議會法案，而 1688 年的權利憲章(Bill of Rights)，正式將「請願權」(Right to Petition)定義為「人民有向君王請願的權利，所有對請願的抑制或訴訟均屬違法」；18 在實際行動層面，理查. 16. 17. 18. 蔣珮伊（2016 年 6 月 1 日）。走進台灣「零時政府」，他們改變了什麼。端傳媒，2018 年 6 月 18 日，取自：https://theinitium.com/article/20160601-taiwan-g0v/。服務型智慧政府推動計畫整體規劃（106 年－109 年）（無日期）。國家發展委員會，2018 年 6 月 18 日，取自：https://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=6EA9EB7EA799248E&s=F709CD03D77AF742。 Bill of Rights [1688]. (n.d.). legislation.gov.uk, Retrieved June 18, 2018, from https://www.legislation.gov.uk/ aep/WillandMarSess2/1/2/introduction. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(25) 二世統治時期(Richard II, 1377-1399)便開始有人民提出請願，而在繼位的國王亨利四世統治時期(Henry IV, 1399-1413)，請願行動開始日益普遍(House of Common Office, 2010)。我國請願制度的法規依據是民國 43 年公布的《請願法》，該法第 2 條說明請願的定義是「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護」，而受理請願的機關則為「職權所屬之民意機關或主管行政機關」。19 電子化政府的發展，為請願新增了電子化線上互動的模式，而請願與政府的回應內容，也因為公開化、透明化的線上平臺而向全民公開，打破了原本的黑箱過程，成為公眾參與的一部份。相較於政府由上而下的政策諮詢，請願是由公民自行發起、由下而上的政策倡議，不僅展現公民自主性，政策提議的內容更可能貼近社會實際需求，也可激發民間的創意與創新精神。參與請願民眾的動機，一方. 政治大. 面固然希望政策獲得政府採納，但他們同時也將網路請願視為公眾宣傳的工具，希望能. 立. 透過網路增加議題的社會能見度、引起民眾的關心與討論，進而增進人們對公共事務的. ‧. ‧ 國. 2016）。. 學. 理解與參與（陳敦源、黃心怡、廖洲棚、陳恭、陳揚中，2016；Escher & Riehm, 2017; Wright,. 目前，設有官方網路請願網站的國家，通常將網站設置於國家或地區的最高民意機. sit. y. Nat. 構之下，例如英國國會、20 德國聯邦議會、21 加拿大眾議院、22 澳洲眾議院、23 盧森. er. io. 堡大公國眾議院、24 威爾斯國民議會、25 蘇格蘭議會、26 加拿大魁北克省議會、27 澳洲的昆士蘭州議會28 與維多利亞州議會29 等；或是設在國家元首或總理機關之下，例. al. n. v i n Ch 如美國白宮請願網站“WE the PEOPLE”、烏克蘭內閣府請願網； engchi U 19. 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31. 30. 31. 又或是設置在國. 請願法（58 年 12 月 18 日修正）。全國法規資料庫，2018 年 6 月 18 日，取自：https://law.moj.gov.tw/ LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0030019。 Petitions- UK Government and Parliament (https://petition.parliament.uk). Petitionen: Deutscher Bundstag (https://epetitionen.bundestag.de). E-petitions- House of Commons Parliament of Canada (https://petitions.ourcommons.ca/en/Home/Index). Petitions: e-petitions and paper-Parliament of Australia (https://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/ Petitions/House_of_Representatives_Petitions) Pétition: Chambre des Députés, Grand-Duché de Luxembourg (http://www.chd.lu/wps/portal/public/Accueil/ TravailALaChambre/Petitions/DepotPetition). Petitions at the Assembly (http://www.assembly.wales/en/gethome/e-petitions/Pages/e-petitions.aspx). Getting Involved: The Scottish Parliament (http://www.parliament.scot/gettinginvolved/petitions/index.aspx). Signing an E-Petition: National Assembly of Québec (http://www.assnat.qc.ca/en/exprimez-votre-opinion/ petition/signer-petition/index.html). Petitions- Queensland Parliament (http://www.parliament.qld.gov.au/work-of-assembly/petitions). Parliament of Victoria: E-Petitions (https://www.parliament.vic.gov.au/council/petitions/electronic-petitions). WE the PEOPLE (https://petitions.whitehouse.gov/). Електронні петиції - Кабінет Міністрів України (https://petition.kmu.gov.ua/). 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(26) 家最高司法機構之下，例如芬蘭司法部的公民倡議網32 等等。我國在歷經 318 太陽花學運之後，民眾要求政府在治理時納入公民參與的呼聲日益高漲，而 2014 年 7 月 28 日經貿國是會議全國大會總結報告決議，建議政府應針對公共政策議題設置常設性的討論機制，因此國家發展委員會參考英國與美國的網路請願機制，規劃了「公共政策參與網路平臺」（以下簡稱 Join 平臺），並在 2015 年 2 月正式上線（莊明芬，2015；莊明芬、林雨潔、楊慧敏，2017；劉欣華、楊慧敏，2016）。Join 平臺是一個整合性的公共政策諮詢平臺，根據《公共政策網路參與實施要點》（附錄一），該平臺的功能與目的為「就我國公共政策提供創意見解或政策建言，及透過附議過程，形成共識，並提供機關政策言定時或執行中，將該政策開放討論，徵集各界意見，協力擴大施政量能」。Join 平臺起初政策諮詢的範圍僅限於行政院所屬中央二級機關所轄事項，. 政治大. 之後陸續增加審計部與三個直轄市／縣市（臺北市、南投縣、雲林縣）的專屬頁面。而. 立. 該平臺 2015 年 9 月 10 日上線的「提點子」功能，即是供國民進行公共政策提議的網路. ‧ 國. 學. 請願機制；政策提議的範圍則以行政院及其所屬機關業務執掌範圍內之政策議題為限。使用該網站時可充分感受到使用者友善(user friendly)的規劃，例如網站的登錄與 Google、. ‧. Facebook 或 Yahoo 等多數人經常使用的社群媒體帳號結合，民眾登入後再完成電子郵件. y. Nat. 與行動電話的雙重認證，即可在網站上提交政策提議；而網站的介面亦富有 Web 2.0 的. er. io. sit. 元素，例如視覺化的數據呈現方式、參與附議案件的個人化電子郵件提醒等。. al. 民眾在「提點子」所提出的政策提議，首先會經過檢核程序，由管理單位（國家發. n. v i n Ch 展委員會）對提議內容及範圍進行檢核，以剔除非該平臺管轄權範圍，亦即非屬行政院 engchi U 及其所屬機構管轄的案件，並隱藏提議內容違反實施要點規定的提議，例如有侵害他人. 權利、涉及歧視及人身攻擊、違反公序良俗等類型之提議（劉宗熹、林雨潔、莊宜貞， 2017）。通過檢核進入附議階段提議的成案標準是在 60 日內獲得 5,000 人附議，而權責機關則必須在成案次日起 2 個月內回應。舊版本的提議附議頁面僅能看到附議者及其留言，2017 年 6 月起新增討論區功能，並依據對議題贊成與否區隔為「贊成論點」與「其他想法」兩個區塊，此外每一則留言設置類似 YouTube 的「贊成／我喜歡」(thumb up)、「反對／我不喜歡」(thumb down)、「檢舉」等選項，讓對議題抱持正、反不同看法的民. 32. Kansalaisaloite- oikeusministeriön (https://www.kansalaisaloite.fi/fi). 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(27) 眾有更多相互交流的機會。33 根據 Join 平臺的資料，2015 年 9 月 10 日至 2017 年 12 月 31 日「提點子」的總提議數量共計 4,093 案，其中成案提議共 125 案，未成案提議共 3,968 案；未成案提議中，附議階段未通過者 1,736 案、管理人員撤案者 1 案、使用者自行撤案共 293 案、檢核未通過者則是 1,938 案。分年度成案統計詳下表。表 2-2、公共政策網路參與平臺提點子提議數量統計(2015 年－2017 年). (1) 類型已成案. 2 47 76 125. a. 立. 檢核未通過. 13 政治大 344. 0 0 1 1. (3) 總計. (4) 成案率. (1)+(2). (1)÷(3)x100%. 小計. 1,581 1,938. 57 865 3,046 3,968. 學. 2015b 2016 2017 小計. 管理人員撤案. ‧ 國. 年度a. 附議階段未通過 35 460 1,241 1,736. (2) 未成案使用者自行撤案 9 61 223 293. b 以檢核通過日期為基準自2015年9月10日起算資料來源：公共政策網路參與平臺，本研究整理. 59 912 3,122 4,093. 3.4% 5.2% 2.4% 3.1%. ‧. 相較於 2015 年與 2016 年，2017 年的提議件數有顯著提升，可見提點子網路請願已. sit. y. Nat. 經開始被國人熟悉且利用；然而，整體的成案比率仍偏低，歷年均未超過 6%。而進一. io. al. er. 步檢視政府對已成案提議的回應情形，統計詳如下表。. n. 表 2-3、提點子已成案提議政府回應結果統計(2015 年－2017 年) 類型. (1) 採納部分採納. 年度a. 2015 2016 2017 小計. 1 3 17 21. 0 3 8 11. Ch. (2) e其他 ngchi. 納入後已有類續研議似規範 1 0 17 5 22 6 40 11. i n U. 不予採納. 0 12 23 35. v. 未給明確回答 0 1 0 1. (3) 總計. (4) 獲採率. (1)+(2). (1)÷(3)x100%. 2 41 76 119. 50.0% 7.3% 22.4% 17.6%. a. 以提議成案(附議達到門檻)日期為基準。資料來源：公共政策網路參與平臺，本研究整理. 根據統計，2015 年至 2017 年間，成案提議共計 119 件，其中獲得採納共 21 案、部. 33. 從單向附議到雙向溝通，促進公共政策多元參與（2017 年 6 月 29 日）。國家發展委員會，2018 年 6 月 18 日，取自：https://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=114AAE178CD95D4C&s= 2E96DF3E802F3B92。 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(28) 分採納為 11 案、納入後續研議者 40 案、提議內容已有類似規範者 11 案、不予採納者則為 35 案、未有明確回答則為 1 案。由此可發現，提議被政府採納者，實屬少數。在大部分提議未被政府採納的情況下，民眾的感受又是如何？若觀察民眾在 Join 平臺的 Facebook 粉絲專頁「全民來 join【公共政策網路參與平臺】」的留言，會發現大眾的評論毀譽參半，批評者多半不滿自己提出或關切的提議未獲政府採納、政府回應內容互踢皮球、顧左右而言他等。34 縱使網路留言不能作為評價的唯一標準，且因提議未被採納而不滿亦是人之常情，但在提案獲採納之比例偏低的情況下，Join 平臺的實際運作情形究竟如何？民眾的不滿是否可能日益增長？都是值得探討的問題。. 貳、電子化參與的挑戰. 政治大. Miller (2009)認為，網路請願的流行趨勢，源於政府希望能透過新科技拉近與民眾. 立. 間的距離、填平彼此的落差與鴻溝，而政府若能同時形塑鼓勵、支持公眾參與公共事務. ‧ 國. 學. 的氛圍，那麼網路請願將能協助改善人民對政治日益冷漠、認為政府回應性不彰的民主赤字(democratic deficit)問題。然而，公民參與的道路並不總是一條通往美妙願景的黃磚. ‧. 道，加入了電子化工具的變數，政府正面臨更嚴苛的挑戰。. sit. y. Nat. K. Böhle 與 U. Riehm 曾在 2010 到 2011 年間，針對歐盟 21 個國家進行調查，探討這些國家建置網路請願制度的現況及意願。他們認為，傳統請願制度的實際效力相對薄. io. n. al. er. 弱，因為請願在本質上並不具強制性，縱使國家無法消極拒絕人民的請願，但請願的結. Ch. i n U. v. 果、提議是否被採納等，全由國家或行政機關自行裁量；然而，在電子化政府的變革後，. engchi. 由於網路的公開透明，整個請願流程與回覆內容將會受到公眾的審查與監督，這促進了直接民主、降低了提議回覆結果的任意性，並對政府的回應與課責帶來挑戰，此時若政府本身未隨之改革、提升自身的回應性，人民對網路請願的期待落空，將可能帶來不良的影響(Böhle & Riehm, 2013)。這也讓我們觀察到，政府在經營網路請願機制時，必須慎重考量自身能力以及民眾期待這兩個重要的問題。首先，在電子化環境下，民眾對政府回應能力的要求日益提高，利用電子化技術如同兩面刃，一方面或許可以提升效率、節省成本，但在大量需求湧進時，卻可能造成系統超載並導致癱瘓(Bach & Satrk, 2003)。資訊科技的發展不僅使政府推動電子化的進程. 34. 網址為：https://www.facebook.com/join.gov.tw/。 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.

(29) 不斷加速，但同時也使政府不再處於技術、資訊壟斷的地位，聯合國 2016 年電子化政府調查報告中即提到，e 化並非解決問題的萬靈丹，透明化與負責任的政府至關重要。該報告還建議，想發展電子化參與的國家，在引進新技術時，更需營造一個能獲得公民信任的環境，讓使用電子化參與的公民能感受到他們與政府是地位平等的合作夥伴；由於發展電子化參與的目的，是讓公民能與政府共同致力發展更好的公共政策，因此政府必須證明他們會慎重對待電子化諮商的結論，並以公開和透明的方式承認公民的貢獻 (UNDESA, 2016)。因此，引進電子化參與工具不僅只是技術的進化，更是對原有政府體制的顛覆，政府在 e 化環境下的回應能力，是能否透過網路參與經營公民關係的關鍵。但由於國家仍掌握裁量權，現實上民眾對請願結果的控制力是有限的。相較於代議民主，請願雖賦予公民直接表達自身意見的機會，但請願在本質上屬於「倡導式」民主. 政治大. (advocacy democracy)，其功能是將公民提出的政策問題傳遞至執政者之手。換言之，雖. 立. 然政府亟思創造出更多促進公共參與的管道，讓公民能夠參與決策過程，但即便公民的. ‧ 國. 學. 請願提議有機會進入政府議程(government agenda)甚至決策議程(decision agenda)中，採納與否的掌控權仍在政府手中(Carman, 2010)；此外，根據 Escher 與 Riehm (2017)對德. ‧. 國聯邦議會請願網站的研究發現，網路請願遭到駁回固然是民眾對網路請願不滿意的根. y. Nat. 源，但是不論該請願獲得多少人連署，立法的決定仍不應被單一請願輕易推翻，因此民. er. io. sit. 眾在參與請願活動時需瞭解請願並非萬能，不應對請願抱持不切實際的期望。. al. 綜上所述，「網路／電子化」與「請願」在某種程度上似乎是相互矛盾的概念，因. n. v i n Ch 為電子化政府所強調的效率、回應能力、納入公眾參與等價值，與政府被動回應、結果 engchi U 具任意性的請願在概念上存在著衝突。而人們對網路請願期望過高的情形下，最可能產生的結果就是民眾以為透過網路請願可以改變政策，但是實際上有限的成效，會使他們對網路請願的滿意度低落，甚至對政府提出的回應內容感到不信任。例如 Carman (2010) 對蘇格蘭議會網路請願的研究發現，參與連署的人民在一開始抱持相當高的期望，認為他們的請願能夠獲得公平的處理，但是政府回應後的結果，卻使大多數的請願者認為他們的請願並未獲得適當的考慮。而當政府並未妥善回應民眾的網路請願提議時，不滿的情緒將更為高漲，例如 Scott Wright 曾研究英國在 2006 至 2010 年間上線的「唐寧街網路請願網」(Downing Street E-petition)的運作成效，並與相關利害關係人，包含政府官員、反對黨領袖與曾發起請願連署的民眾進行訪談。結果發現，雖然多數請願發起者肯定網路請願機制可增加議題 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.MEPA.005.2018.F09.