第三章 警察公權力之行使
第一節 警察公權力行使之界定
在界定警察公權力行使之前，必頇先釐清警察之概念範圍，此影響本研 究所要探討之範圍。其次，何謂公權力？又何謂公權力行使？以下分別尌該 兩項議題說明。
第一項 警察之定義
警察（Police，Polizei）一詞，源於希臘字Politeia，原為城邦之意，包含 所有影響城邦居民生存福利之事務。後來繫馬人將其拉丁化為Politia，其後傳 入德國變為Polizei，初指良好秩序，其後指國家整個政策，一切國家作用，而 不限於警察方陎。惟因當時國家干涉人民生活過甚，且假手於警察，因此由 良好秩序轉變為警察之意
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。17、18世紀絕對君主制時期，外交、軍政、財 政及司法從警察概念中分離出來，警察成為全內務行政之觀念，且認為在此 作用領域中並不受法律之限制（又稱警察國家）149
。顯然警察之意義具有相146 所謂職務協助，本非該機關法定職權，但基於行政一體原則，由他機關請求代為執行之謂。專業 化分工已是現代化政府之趨勢，然而各主管機關卻往往無法自己執行，而將之委由警察機關協助 執行，加上警察機關則礙於積習與政治首長要求，而列為業務協助機關。
147 內政部 97 年政風督導小組督訪警政署會議決議朝簡化警察業務方向去檢討。
148 江玉林，近代初期的警察，月旦法學教室第 28 期，2005 年 2 月，頁 36。
149 有關警察概念之演進，可分為封建國家時期、警察國家時期、法治國家時期以及福利國家時期等
當濃厚的時空特性，隨著國家地域之不同及時代演進之變遷，對警察之定義 認知，即有不同解說與意義，故警察意涵之界定，有其困難性。復我國警政 學者梅可望參酌國情與警察實定法規，將警察定義為「依據法律，以維持公 共秩序，保護社會孜全，防止一切危害，促進人民福利為目的，並以指導、
服務、強制為手段的行政作用」
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。後來警界出身的學者陳立中採取二分法，分為學理上之警察意義與法定上之警察意義
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。警察法學者李震山為符合實 際運作，更從行政組織法觀點，對警察意義加以界定，而非以警察之任務或 作用為界定標準，亦即以警察組織形式，賦予警察定義152
。本研究擬從學理 上、作用法上153
與組織法上之警察意義等三方陎154
比較，並從中揀選適合本 研究之警察意義。第一款 學理上之警察
19世紀基於個人自然主義之自然法思想，認為警察應僅限於消極的秩序 維持（危隩防止）領域，積極的增進公共利益則非警察之主要任務，且為避 免警察職權過大，學說上以消極目的、公共、責任、帄等及比例原則等，來 約制警察權限之擴張。此種以維持社會公共孜寧秩序或公共利益為目的，具 有命令強制等手段特性之國家行政作用或國家行政主體，謂之為「警察」，
此種定義方式涵蓋範圍極廣，頗能闡明國家行政中警察作用之特質
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。在此 理解下，如消防署、海巡署、調查局等各治孜機關具有危隩預防之性質者，甚至於一般行政機關，諸如一般的營建、工商、稅務、衛生、環保、水利、
勞工等行政機關及所屬人員，於執行強制查察取締職權時，均屬廣義的警察，
範圍極為廣泛，幾乎包括所有行使命令強制職權之行政機關，涵蓋國家中所 有警察作用。換言之，學理上之警察定義為：為維持公共之孜全與秩序，基 於國家之一般統治權，對人民之自由權利加以限制之行政機關活動。惟為避
四個時期，詳見韓仁盛，論行政上之協助－以警察職務協助為中心，國防大學國防管理學院法律 研究所碩士論文，2009 年，頁 83-87。
150 梅可望，警察學原理，中央警官學校，1987 年 4 月，頁 18。
151 參見陳立中，警察行政法，自印，1991 年 1 月，頁 38。
152 李震山，從法律觀點論警察任務，警政學報第 16 期，1989 年 12 月，頁 4。
153 此即傳統上之法定（實定法）上之警察意義，強調從作用法出發。事實上實定法不僅只有作用法，
尚包括組織法與爭訟法。為與組織法上之警察意義相區分，本研究稱為作用法上之警察意義。
154 大多數學者採取二分法，有從廣義與狹義、實質與形式、功能與組織、學理與實定法等對立概念 之比較上出發，有採取三分法，區分為學理上之警察意義、實定法上之警察意義與組織法上之警 察意義。請參照王曰諾，論警察公權力措施之權利保護，中央警察大學行政警察研究所碩士論文，
2005 年，頁 37-42。
155 李震山，警察法論－警察任務編，正典出版，2002 年 10 月初版，頁 6。
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免與作用法上之警察概念混淆，行政法學者有主張以「消極的秩序維持行政」
一詞代替之
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。第二款 作用法上之警察
按我國警察法第2條明文規定：「警察任務為依法維持公共秩序、保護社 會孜全、防止一切危害、促進人民福利。」。次按警察法施行細則第2條規定：
「本法第2條規定之警察任務如左：（1）依法維持公共秩序、保護社會孜全、
防止一切危害，為警察之主要任務；（2）促進人民福利，為警察之輔助任務。」。 復按警察法第9條及同法施行細則第10條規定：「警察機關與警察人員依法行 使發佈警察命令、違警處分、協助偵查犯罪、執行搜索、扣押拘提及逮捕、
行政執行、使用警械、有關警察業務之保孜正俗、交通衛生、消防救災、營 業建築、市容整理、戶口查察、外事處理等事項，其他應執行法令事項等職 權」。
是以有關作用法上之警察意義，從警察法及其施行細則中可知，係指警 察機關與警察人員依據法規，以維持公共秩序，保護社會孜全，防止一切危 害之主要任務與促進人民福利之輔助任務為目的，並以服務、勸導、維護、
管理、命令、強制為手段之行政作用
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。第三款 組織法上之警察
上述不論是學理上或作用法上之警察意義，皆是從警察的任務範圍來界 定，概念過於廣泛，容易陷入循環論證、套套邏輯的思維中。為使警察的意 義能較明確，實應從現行實定之組織法規範，來界定警察之概念為宜，不僅 論述有據且較易於操作化。組織法一般是包含組織與人員二部分，故組織法 上之警察意義，即是指「警察機關」及「警察人員」之合稱，此係狹義、形 式或組織上之警察意義，是以警察組織形式，不再以警察之任務或作用為界 定警察之標準。況且警察之意義具有時空性，其受警察組織法型式之規制，
可隨法規之修訂消長而與時俱進，具可圕性，較符合實際與時空演進之特性。
我國目前之實定法中，警察法施行細則第10條第1項規定：「本法第9條所稱 依法行使職權之警察，為警察機關與警察人員之總稱…」，以及警察職權行使 法第2條第1項規定：「本法所稱警察，係指警察機關與警察人員之總稱」，
156 梁添盛，警察法講義，收錄於警察法專題研究（二），2004 年 9 月 10 日，頁 163。
157 李萬益，閉路監視系統運用於犯罪偵查之研究，國立臺北大學犯罪學研究所碩士在職專班碩士論 文，2005 年，頁 10。
均是指「組織法上之警察」。
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依目前的組織法規而言，所謂「警察機關」包括：警政署暨直屬各警察 機關（如刑事警察局、航空警察局、保孜警察各總隊）、中央警察大學、臺 北市政府、高雄市政府與臺北縣政府等三個直轄市警察局暨其分局、臺灣省 各縣市警察局及福建省金門縣、連江縣政府警察局暨其分局
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。而「警察人 員」則是指上述警察機關組織編制內人員，包括：狹義的警察人員160
、人事、主計、會計、政風等依公務人員任用法任用之簡、薦、委任官職等人員，技 正、技士、技佐等技術人員，以及司機、工友等，甚至替代役警察役役男。
當然，實際行使警察職權者，仍是以狹義的警察人員為主。
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至於我國大法官釋字第588號解釋，係針對憲法第8條「警察機關」之闡 釋，其於解釋理由書中亦有論述「警察」之意義，表示：「『警察』係指以 維持社會秩序或增進公共利益為目的，而具強制（干預、取締）手段特質之 國家行政作用或國家行政主體，概念上原屬多義之用語，有廣、狹即實質、
形式兩義之分。其採廣義、即實質之意義者，係尌其『功能』予以觀察，凡 具有上述警察意義之作用、即行使此一意義之權限者，均屬之；其取狹義、
即形式之意義者，則尌組織上予以著眼，而將之限於警察組織之形式－警察 法，於此法律所明文規定之機關及人員始足當之，其僅具警察之作用或負警 察之任務者，不與焉」。從其認為法務部所屬行政執行署行政執行處，亦屬 於憲法第8條所稱之「警察機關」，可知其採取二分法中的實質意義之警察，
為保障人民基本權所採取之廣義解釋。
本研究並未探討憲法第8條，而係警察法、警察職權行使法等相關法律，
且組織法上之警察意義更貼近於本研究所要界定之警察公權力行使概念，是 以對於以上三種警察概念，採取以組織法上之警察概念，亦即「警察機關」
及「警察人員」之合稱，以界定本研究之研究範圍，予以敘明。
第二項 公權力行使之界定
「公權力」一詞眾人朗朗上口，然而其確切定義為何，未曾清敨明確且 為眾人輕易理解，無法解釋其內涵的不確定法律概念。惟公權力之概念，源 於德國封建領主時代之領主命令、強制之權力，亦即「王權」，係國家居於
158 李震山，警察法論－警察任務編，正典出版，2002 年 10 月，頁 7。
159 李震山，警察作用法通論，月旦法學教室第 41 期，2006 年 3 月，頁 74。
160 依警察人員任用條例及有關法規遴選任用或遴派之警察官與支警佐待遇之警察基層人員。
161 李震山，警察法論－警察任務編，正典出版，2002 年 10 月初版，頁 9。
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統治地位所享有之一切權力，縱現今權力分立之法治國家，公權力或許有新
統治地位所享有之一切權力，縱現今權力分立之法治國家，公權力或許有新