第二章 文獻探討
第三節 警察勞動關係
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上仍多由派出所員警執行，對於基層外勤員警亦是不小的勞動負荷。後續本研究將檢 討各項勤務是否符合警察任務核心觀念，是否有其必要性，其執行方法是否符合行政 目的及效益，以期對未來規劃合理勤務範圍提出建議。
第三節 警察勞動關係
長久以來因「特別權力關係」所忽視的公部門勞動，甚至是警察等被認為勞動 權益應特別受到限制的族群，也開始受到外界質疑，被認為其勞動關係已不符合當 代行政需求與社會發展型態（焦興鎧等人，2008）。
壹、特別權力關係的陰影
所謂特別權力關係，指為達成一定行政目的，國家以權威與人民建立「加強人民 對國家從屬性」之關係（陳啟榮，2008）。在特別權力關係中，人民被吸收進入行政 內部，不再適用一般基本權與相關法律原則保障，形成「無法之空間」（rechtsfreier Raum），其具有下列特徵（陳敏，2011：220-222）：
一、當事人地位明顯不對等。
二、得以行政規則限制相對人自由權利。
三、相對人之義務不確定。
四、對相對人有懲戒權
五、不適用法律保留且無法救濟 六、不適用權利保護。
特別權力關係理論發展於 19 世紀德國，起源於中世紀君臣之忠誠關係，使人民 服從於公權力主體，我國亦繼受德國傳統特別權力關係，乃是學界與實務界公認的事 實（湯德宗，1981：285），早在 1930 年司法院院字第 311 號解釋：「下級官吏對於
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該管上級官廳，就其監督範圍以內所發命令，有服從之義務，不得援引訴願法提起訴 願。」，就已說明我國公務人員的特別權力關係。「特別權力關係理論引入我國之初，
自始就以教條（Dogma）的姿態出現，完全沒有任何說理，就支配了整個司法實務的 操作。」16
特別權力關係建立於國家的權威，以權力而非法律約束相對人權力，並非以行政 契約或處分，而是以命令要求相對人服從，如公務人員、學生、受刑人等，均可因此 被國家單方面限制其權利。國家將相對人吸收入內部，藉此形成由其支配的內部秩序，
避免受到司法與立法權的制衡，從而保持其權威性。
晚近法律學者已揚棄特別權力關係，避免法治國原則遭受破壞，亦是保障人權，
基於重要性理論（Wesentlichkeitstheorie），凡涉及人民基本權利之重要事項，皆需由 立法者以法律規定之（陳敏，2011：224）。目前通說已肯定公務員與一般人民同樣 享有基本權利，只是在行使上能在「公務員關係本質與目的必要之範圍」內，以法律 限制之（湯德宗，1981：284）。
在我國法制上，也逐漸放寬對公務人員的限制，1984 年司法院釋字第 187 號解 釋，即首度肯定公務員的司法救濟權，其後續解釋中，如對公務人員身分或公法上財 產請求權有重大影響，均認可其救濟權利。特別是司法院釋字第 653 號解釋許宗力大 法官協同意見書明言：「乃本院解釋首次全面性地，並未設任何條件限制地揚棄特別 權力關係。」其中亦對公務人員救濟權行使之範圍做出批判。至釋字第 785 號解釋，
大法官徹底揚棄傳統特別權力關係的限制，全面開放公務人員提起行政訴訟權利，謂 該理論近乎瓦解17。
當今法界以「公法上職（勤）務關係」描述國家與公務人員間的權利義務，國家 對公務人員有照顧義務，公務人員對國家則有忠誠義務（司法院釋字第 433 號解釋理 由書），公務人員依法享有身分保障權利，並對國家負有特別義務，其憲法上所保障 之權利即因此受有相當之限制（司法院釋字第 637 號解釋理由書）。
16 司法院釋字第 653 號解釋（許宗力大法官協同意見書）
17 司法院釋字第 785 號解釋（許志雄大法官部分協同部分不同意見書）
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綜上所述，特別權力關係理論雖在學理上已成為過去式，然而實務中，特別權力 關係依然構築機關對公務人員的管理模式，雖歷次大法官解釋看似已突破特別權力關 係對於公務人員的桎梏，然僅是開啟了救濟的窄門，解除對於公務人員訴訟權之限制，
特別權力關係依然支配我國公務人員法制，規範公務人員的權利義務，大法官亦有所 認識：
…保障法規定雙軌程序的設計，應該是受到傳統特別權力關係理論之影響，
因此以基礎或經營（管理）關係為區別標準，而異其司法救濟機會。…保障 法確實存在有對公務人員訴訟權之限制，而不是當然已經被後來施行的新制 行政訴訟法所治癒。18
即使脫去「特別權力關係」的外衣，依然有「特別法律關係」、「特別身分關係」
等論述，基於行政目的、整體利益或公務運作考量，以「特別規則」對相對人基本權 為超過一般國民之限制（程明修，2013）。實際上依然賦予行政機關高度自由，以內 部秩序之名任意限制公務員權利，立法者仍未予以制衡，縱使法律學者高呼「特別權 力關係已然破除」，其陰影依然壟罩公務體系。
貳、公務人員勞動基本權與勞動關係
公務人員與國家既為公法上職務關係，自然與私法上勞雇契約關係有別。不具 勞工身分之公務人員，在以往特別權力關係理論的框架下，自不會認為其勞動基本 權應予保障，甚會認為公務人員既非勞工，則無勞動基本權，近代理論則認為公務 人員任用為國家單方行為已過時，其亦提供勞動力以換得俸給，其勞務之公共性亦 非公務人員所獨有（黃越欽，2012：149-150）。
然公務人員是否具有勞動基本權；縱使為有，則勞動基本權是否應予限制，仍 有諸多爭議。關鍵在於公部門勞動的特殊性質，公共服務具有不可替代性，其亦非 以營利為目的，使公務人員在勞務提供有其獨占性；且公務人員勞動條件多為法定
18 司法院釋字第 785 號解釋（黃昭元大法官部分協同部分不同意見書）
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事項，人事預算需國會審核通過，勞資協約自治將與民主政治精神產生衝突（焦興 鎧等人，2008）。
我國實務發展亦可見歷史脈絡與學說爭議所生之混沌。如「公務員兼具勞工身 分者」，黃越欽（2012：154-155）即認為係國家為鞏固特別權力關係不惜混淆法 理，將其納入國家統合之產物。而公務人員的勞動基本權，因我國憲法基本權規範 為德國威瑪時代之產物，內容簡陋，亦無直接對勞動基本權明文規範，究竟應以憲 法第 15 條工作權、生存權、憲法第 18 條服公職權解釋，亦有爭議。司法院釋字第 491 號解釋文：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令 從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應制定有關任 用、銓敘、紀律、退休及撫卹等保障公務人員權益之法律，用以規範執行公權力及 履行國家職責之行為。」似將服公職權涵攝工作權，然而大法官解釋多認為服公職 權係提供公務員制度性保障，讓人民參與公權力運作之權，與屬於自由權之工作權 有本質差異19，如司法院釋字第五八三號解釋載謂：「人民有服公職之權，旨在保 障人民得依法擔任一定職務從事公務」；而有學者認為服公職權中的身分保障權，
亦包含勞動條件保障（陳敏，2011：1080），然通說之身分保障權係指非有法定原 因及依法定程序，公務員不受撤職、免職、停職或資遣等處分之權利，並不包含積 極權利（翁岳生等人，2006：324）。
然在此議題上，司法界並未明確說明公法上職務關係的具體內涵，其權利義務 與管理原則尚未明朗，至今我國公務人員諸多權利義務依然以行政規則規範，考試 院曾於 2011 年提出「公務人員基準法草案」，試圖對於公務人員人事法制建立共同 基準，並整體規範權利、義務及應共同遵守人事管理事項，然至今仍未通過。
雖然有法學者認為公務員人事法體系已提供比勞動法更為周到的勞動條件保 護，應不在勞動法保護目的宗旨之列（黃越欽，2012）。然綜觀學說關於從服公職 權所導出的公務員權利，大多集中於身分與財產權保障，而類似工時、調動、職業
19 司法院釋字第 715 號解釋（蘇永欽大法官一部協同一部不同意見書）
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安全等規定，或如退避權與職業病等認定等，未如勞動法規範詳細，實際上難謂公 務員個別勞動權已獲得保障，與其說是對公務員勞動權的照顧保護，毋寧說是以國 家權力支配為出發點的勤務紀律，給予公務員的「恩惠」，並要求公務員對之「忠 誠」，現有的公務員法仍未導入勞動法中人格權與社會權觀念，仍充滿國家統合主 義思想。
而公務人員集體勞動權，在長期以來勞工集體行動受限的臺灣社會，依然活在 特別權利關係陰影中的公務人員更為缺乏，集體勞動權中的勞資對抗理念，也與講 求服從義務的公務人員互斥。我國工會法第 4 條直接排除公務人員的適用，僅能依 公務人員協會法籌組協會，然公務人員協會無法發起爭議行為，亦無法與訂定團體 協約，其協商項目亦受限制，根本無法對抗社會對手，難說已保障公務人員的同盟 自由；而勞資對抗相異的另一種集體勞動關係，強調以勞工身分參與經營管理的
「共同決定」，公務人員並無類似勞工有勞資會議的參與管道，大多僅以問卷或座 談會諮詢基層員工意見，其參與層次僅限於告知資訊與單方諮詢，基層對決策管理 並無影響力，產業民主在公部門幾不存在。
在公務人員勞動關係中，還可進一步探討勞動管理關係，指「針對薪資、工作 條件與福利等措施的正式溝通機制」（Milakovich & Gordon, 2013: 300）。在實務方 面，行政機關的整體運作仍為傳統人力資源管理模式，重視資方需求，缺乏勞動關
在公務人員勞動關係中，還可進一步探討勞動管理關係，指「針對薪資、工作 條件與福利等措施的正式溝通機制」（Milakovich & Gordon, 2013: 300）。在實務方 面，行政機關的整體運作仍為傳統人力資源管理模式，重視資方需求，缺乏勞動關