制服掩蓋的血汗：基層警察的勞動困境與工作權保障 - 政大學術集成
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(2) 謝辭 回首這兩年餘的修業歲月，有幸獲得許多人的協助，得以跨越各種障礙，要感謝 的人實在太多了，如果沒有大家，我肯定是無法走到這一步。 能夠完成這本論文，最感謝的還是我的指導教授劉梅君老師，將我天馬行空的妄 想得以化為文字，幫助我理清研究主題，讓我得以踏實的前進。在撰寫論文的過程中， 也多次給予我具體的建議，無論是研究主題、文章架構、版面順序、文稿校訂、口試 安排等，老師都能給不成熟的我充分指導，並逐步引導我完成學位考試，也與我討論. 政 治 大 感謝兩位口試委員，臺北大學法律學系教授郭玲惠老師與本校政治學系副教授翁 立. 許多後續研究規劃，給我十足的信心完成學業，學生在此致上最深的謝意。. ‧ 國. 學. 燕菁老師，對這份論文提出許多建議。郭老師幫助我整理研究重心，也指出我疏漏的. 集體勞動觀點、提供歐陸實務經驗，並協助我改善文章架構以更為通順；翁老師補充. ‧. 非常多的人權思維，豐富本研究的論述層次，並協助我補強論文結論。兩位老師循循. sit. y. Nat. 善誘，讓我得以將研究成果去蕪存菁，才能使這份論文更為完善。. io. al. er. 也非常感謝政大法學院副教授林佳和老師，在研究過程中給予諸多指導與建議，. iv n C hengchi U 讓我對「警察」有了更深的認識與更廣的想像，也讓我對研究有了更高的興趣。透過 n. 指引我理清勞動法與警察法的諸多觀念。在佳和老師的悉心指導下啟發了我諸多想法，. 佳和老師的指導與討論，得以奠定本研究立論基礎與研究方向，學生由衷的感激。 兩年多的時間，很感謝政大社科院的老師們帶領我進入過去不敢夢想的研究之路。 江明修院長不斷鼓勵我們前進、開拓我們的視野，提供豐富的研究資源，也讓我開始 用不一樣的觀點看待警察勤務，嘗試社會創新的可能性；黃東益老師、張其恆老師、 蘇偉業老師、成之約老師、王惠玲老師、葉浩老師、林良榮老師、莊國榮老師、…對 於我時常占用老師們的休息時間請益，諸位老師仍不厭其煩為我解惑，實在是感謝萬 分，讓我能不斷更新觀念，進而將各種領域的知識帶入本研究，探討警察勤務更多不 同面向，也讓我對於警察的未來有更多的期盼。. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(3) 感謝文山一分局各位長官，歷任的陳分局長、許分局長、吳分局長，以及我的直 屬長官歷任木新派出所洪所長、鄭所長、王所長，在我進修過程中給予的支持與鼓勵。 特別感謝文山一分局的全體同仁，尤其是木新派出所的所有弟兄姐妹，你們給予我完 成這份論文的信念，使我得以堅持下去。 也感謝臺灣警察專科學校的陳俊宏副教授、王旭昇教官，讓我有機會重返警校回 歸初心，再次思索警察教育對於警察職業的重要性，能以不一樣的觀點檢視警察養成 的問題。兩位教官也多番與我討論當今警察勤務的問題，並提供許多專業見解，對我 而言實在是收穫頗豐。 研究得以順利進行，也有賴於許多人的支持與協助，特別是遍佈全國各地的受訪. 政 治 大. 者，願意接納我突如其來的請求，並分享自身經歷、甚至是較為隱私或難以啟齒的議. 立. 題，是本論文得以完成的關鍵所在，能獲得這麼多寶貴的資料，實在令我感到戒慎恐. ‧ 國. 學. 懼，深怕不能做出同等水準的研究，也希望能將各位的血淚化作警界進步的支柱。在. ‧. 研究過程中也獲得許多朋友以及警界、社運界先進的聲援，對我是莫大的鼓舞，每當 我遇到瓶頸時，只要想到各位的話語，就能重新產生繼續的動力；希望這本論文能為. io. sit. y. Nat. 大家帶來幫助。. n. al. er. 感謝行管碩二十屆的安然、慧雯、美慧、登堯、志翔…等同學，在我的研究過程. Ch. i Un. v. 中與我諸多討論、鼓勵，並給我許多具體建議。身處一個群體、有著共同的目標一起. engchi. 努力，是何等幸福之事，也祝福大家未來前程似錦。 最後必須感謝我的家人，對我不切實際夢想的包容與諒解，也在我撰寫論文的過 程中提供諸多幫助，支持我克服這一路走來碰到的諸多難關，使我能心無旁鶩的朝夢 想前進，這份感謝之情，實在無法用言語形容。 警察實務問題之多，是這四十多年累積的惡果，僅僅三百餘頁文字亦無法詳盡， 以我有限的能力與時間要去挑戰這龐然巨物，正猶如以卵擊石；然我仍希望這份研究 能做為打破高牆的頑石，並聯繫不同學術領域的智慧、開啟不同以往警察研究的視角， 成為讓後人前進的基石；我衷心期盼這本論文能成為連接外界的橋樑，讓警察走向寬. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(4) 廣的世界。 這本論文不僅是二十餘萬字的筆墨，更是基層員警二十餘年的血汗。 僅將此研究獻給所有警界弟兄姊妹，但願我們會有將此書視為歷史文獻、而非實 務研究的那天。 惀宇. 謹誌. 2020 年 12 月 31 日. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(5) 摘要 臺灣基層警察的過勞困境，早已為各界所認識，然其具體情形為何、原因為何， 仍難以為大眾所了解。肇因警察獨有的法規、職場文化與過往歷史脈絡等原因，我國 諸多行政工作仍大量依賴警察，而面對各種社會問題，警察行政管理思維又習慣以增 加警力應對，導致基層警察勤、業務量日益繁雜；員警的勞動權保障卻嚴重缺乏，導 致超時工作、職業傷病、情緒耗竭與職業倦怠等問題。 本研究旨在揭開覆蓋於警察身上的陽剛形象，探究內部的勞動權益困境，藉由文. 政 治 大 系、管理文化、實務現象探討警察勞動問題，再比較我國與國際勞工組織規範和各國 立 獻分析、參與觀察，並深度訪談基層外勤員警與主管共 26 人，從歷史背景、法律體. ‧ 國. 學. 警察勤務態樣，並以訪談案例真實呈現警察職場的黑暗與封閉。. 研究發現臺灣員警普遍過勞，21 名受訪基層員警平日睡眠時間平均約 6.3 小時，. ‧. 每周經常性工時平均為 55.5 小時，僅有 1 人每周總工時低於 48 小時。警察勤務具有. sit. y. Nat. 高度的勞動控制，諸多勤務顯已不合時宜，或不具正當性與必要性，甚有侵害人權與. io. er. 他機關行政功能之疑慮，導致警力無效的浪費，員警亦無法從工作中獲得成就感或滿. al. iv n C hengchi U 產生創傷壓力症候群之徵象，而基層員警在現有體制下幾無表達意見或尋求救濟的空 n. 足感；加上惡劣的勞動條件與職業安全保護，多數受訪者均有於執勤遭受傷害，甚或. 間；也因為警察勤務被剝除「勞動」的屬性，導致外界難以發現警察的勞動異化。 本研究建議警察勤務規劃與管理措施必須更具人性化、科學化，並完善人事與勤 務框架性規範，檢討非必要性勤務，業務、績效制度的改革，加上第三方機構的勞動 監察，建立有效的基層參與管道，落實基層警察專業化，方能改善警察的勞動困境， 使我國警察行政得以正常化，實現警察的尊嚴勞動。 關鍵字：警察勤務、勞動權益、基層員警、尊嚴勞動、過勞. i. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(6) Abstract The labor predicament of Taiwan police officers is well recognized by the general public, yet the exact circumstances and the root causes remain unintelligible. Because of the special legislation, organizational culture and historical context, a variety of administrative tasks still depend on the police. Additionally, police manpower are oftentimes spent to deal with minor issues, such that the workload of police officers is constantly increasing. As such, the labor rights protection of police officers is seriously inadequate, leading to overwork,. 政 治 大 The purpose of this study was to reveal the reality beneath the image of police 立. occupational injury, emotional exhaustion, occupational burnout, and so forth.. ‧ 國. 學. masculinity and to explore their labor predicament, through document analysis, participant observation, and in-depth interviews with 26 police officers and chiefs. It also provides. ‧. sit. Nat. other countries, and initiated by International Labor Organization.. y. comparative research on the regulations and practice of police labor rights as launched by. io. er. The results of this study indicate that police officers in Taiwan are commonly overwork.. al. iv n C hwork workday is 6.3 hours, the average weekly hourshisi55.5 eng c U hours, only one interviewee is n. According to the report of 21 front-line police officers, the average amount of sleep during. lower than the standard working hours (48 hours a week). The police duties are characterized by high labor control, anachronistic, illegitimate, unnecessary, even violating human rights and unduly extending the police power. Officers can hardly feel a sense of accomplishment and fulfillment from their duties. Many of interviewees are wounded in harsh working environments, even got post-traumatic stress disorder. They don’t have ways to express their opinion or seek remedy. Because the police duties are stripped of labor characteristics, the alienation of police is deep but difficult to discover. This study proposes that the police duties must be scientifically planned and humanized, ii. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(7) with adequate personnel, proper duty regulations, review of necessary duties, reform of service scope, appropriate performance measurement, and specialized patrol operations. Labor inspectorates should be involved in police administration, and social dialogue should be strengthened in the Police. Following the above approach, we are able to achieve the decent work for police officers in Taiwan through improving the labor rights of the Police as well as normalizing the police administration. Keywords: police duty, labor rights, police officer, decent work, overwork. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iii. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(8) 目次 第一章 緒論 ..................................................1 第一節 研究背景與動機 ......................................1 第二節 研究目的與研究問題 ..................................4 第三節 研究範圍與研究設計 ..................................5. 政 治 大. 第二章 文獻探討 .............................................15. 立. 第一節 尊嚴勞動之意涵與相關研究 ...........................15. ‧ 國. 學. 第二節 警察勤務核心內容 ...................................28. ‧. 第三節 警察勞動關係 .......................................46. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第三章 臺灣警察的理想與現實 .................................61. iv. C h ............................. 第一節 任務、業務與勤務的脫節 61 Un engchi. 第二節 協辦變主辦，協助變常駐 ............................121 第三節 當彈性變成隨興──警察工時與輪班的現實 ............129 第四節 不斷踏出第一步的工時改革 ..........................149 第五節 漫漫長夜將迎黎明？──司法院釋字第 785 號解釋.......157 第四章 臺灣警察的勞動困境 ..................................163. iv. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(9) 第一節 警察系統的失控與失能 ..............................163 第二節 警察勞動權益保障的難題 ............................199 第三節 警察的勞動異化 ....................................210 第五章 警察尊嚴勞動的實現 ..................................231 第一節 勤務制度與尊嚴勞動之差距 ..........................231 第二節 基層外勤員警的合宜勞動規範 ........................280. 政 治 大 第三節 各國警察勤務制度的比較 ............................284 立. ‧ 國. 學. 第六章 結論與建議 ..........................................297. ‧. 第一節 結論 ..............................................297. y. Nat. er. io. sit. 第二節 政策建議 ..........................................302. n. 第三節 研究限制與後續研究建議 ............................ 311 a v. i l C n U hengchi 參考文獻...................................................315 附錄. 329. 附錄一：「警察勤務與勞動研究」訪談大綱 ...................329. v. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(10) 表次 表 1-1 本研究訪談對象一覽表..................................12 表 2-1 集體勞動關係雙軌制之比較..............................26 表 2-2 戒嚴時期警察主管業務（節錄） ..........................43 表 2-3 各縣市政府各級機關學校公教人員獎懲概況 ................53 表 2-4 民國 107 年底行政機關公務人員人數按機關別分 ............54. 治 政 表 3-1 各縣市警察機關處理大型活動之相關規定 大.................109 立 ‧ 國. 學. 表 3-2 2011-2020 年間警察機關發生體能測驗死亡、重傷害事件 ...116 表 3-3 本研究訪談基層外勤員警工作時間概況 ...................130. ‧. sit. y. Nat. 表 3-4 本研究訪談對象極端工作時間情形 .......................141. er. io. 表 4-1 常見派出所員警承辦業務一覽表 .........................181. n. a. v. l C 表 5-1 本研究受訪之基層員警工作日平均睡眠時間 n i ...............238. hengchi U. 表 5-2 日本警察有關工作時間之津貼 ...........................288 表 5-3 英國警察工作時間內應有之休息時間對照表 ...............289 表 5-4 美國消防與執法人員之加班費工時基準 ...................291 表 5-5 各國主要都市警民比例.................................293 表 5-6 各國警察勤務制度比較.................................294. vi. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(11) 圖次 圖 1-1 研究流程圖 ...........................................13 圖 4-1 警察組織架構與業務交辦關係圖 .........................179 圖 5-1 派出所警員職場壓力關係圖.............................232 圖 5-2 日本警察三交替制與四交替制当番勤務時間例式圖 .........287 圖 6-1 我國警察勤務態樣與勤務核心領域示意圖 .................300. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. vii. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(12) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(13) 第一章 緒論 從「警察大人」到「人民保姆」，警察被包裝不同的形象，一直覆蓋著使人看不 透的面紗，有不同於一般公務人員的法制、獨立的培訓機構、自成一格的學術系統， 外人也難以窺探，對其充滿各種想像。警察成為當代一個大家既熟悉又陌生的存在， 跟社會緊密連結、卻又與社會各種脫節。 人民對警察抱持各種期待，希望他們成為能處理一切社會問題，而政府也積極以 各種「執法尊嚴」、「忠勤忠勇」警察形象行銷，讓警察成為政府最佳的施政工具，. 政 治 大. 彷彿警察成了所有疑難雜症的解答，人民只要報警就應該要獲得完善的處理。. 立. 然而在各種光鮮亮麗的包裝內，是以千瘡百孔的身心面對各種社會險象與惡意的. ‧ 國. 學. 普通人。他們並沒有比其他人特別，但被期待成為鐵人、超人、聖人，用名為「警察」 特別身分將他們與常人隔離────只要穿上制服，他們就不再是人，而是可以無限延. ‧. 長工時、限制所有權利的「牲人」，被社會與國家權力拉扯。. Nat. er. io. sit. y. 本研究宗旨，也就是想要揭穿這層面紗，讓制服下的血汗得以被看見。. al. n. v. i n 第一節 C 研究背景與動機 U hengchi 壹、臺灣警察的過勞困境 筆者自 2011 年始，在新北市、臺北市的繁雜派出所擔任基層警員近十載，深感 警察工作對於社會之重要。然而警察卻又有比一般公務員更惡劣的勞動條件：長工時、 輪班間隔短、輪班不固定、勤業務繁重、負面情緒勞動、勞資關係惡劣…身處各種危 害身心安全的高風險工作場域，卻又沒有相應的職業安全保障。 過往被「特別權力關係」所綁住而難以行使勞動基本權的公務員，縱然經過司法 院大法官多次解釋鬆綁其限制，卻僅是重新定義其為「公法上職務關係」的法律地位， 1. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(14) 放寬其司法救濟權，公務員仍欠缺勞動保障，也缺乏框架性勞動規範，實質上仍是講 求階級權力的管理模型，只要基於機關整理考量，公務員個人權益極易遭忽視，許多 勞動學者所描繪的「尊嚴勞動」，在公務體系中是不存在的。 警察因其特殊的歷史背景與組織功能，本身即屬於半軍事化組織，有嚴密的層級 制度，具有高度服從性。又因具限制個人基本權之職權功能，故警察自身對「基本權 應受限制」會認為是一種自然狀態，甚至內化為服從的榮譽感。也使得難以意識自身 勞動問題，或感受自身權益遭到侵害。 警察是以維持安全秩序為核心任務的國家性強制力量，亦是國家對內的武裝力量， 武裝力量是一個嚴密組織化與高度紀律化的體系，是 Weber 指稱官僚組織的極端型. 政 治 大. 態（楊日青 譯，2002：592），據此賦予警察高度組織效能，但也可能導致僵化，加. 立. 上臺灣警察過往的軍事管理背景，使臺灣警察在管理上更講求服從權威，也使管理階. ‧ 國. 學. 層與基層間的鴻溝加深，缺乏有效的溝通管道，難以有良好的勞資關係。. ‧. 而警察本身任務為防止危害，大多具有急迫性、必要性，也因此容易在利益衡量 下犧牲員警個人權益，導致其工時過長、輪班間隔不定，或是在缺乏妥適保護下面對. y. Nat. io. sit. 危害，也因為警察自身、政府乃至於大眾都會認為這是「必要的犧牲」，也使警察改. n. al. er. 善勞動權益將會遭到許多的阻礙，認為警察改善勞動條件將會造成公共利益的損害。. Ch. i Un. v. 在這樣的背景下，警察自身的勞動問題難以被發現，甚至會因為其身分性質而被. engchi. 認為「不具有勞動者身分」，進而「不存在勞動問題」。是以基層警察普遍不了解勞 動基本權，亦未有勞動問題意識，爭取勞動權益的行為會被視為破壞秩序、不守紀律， 與其職業要求的服從性產生衝突。 個別動權如此，集體勞動權亦是。工會法目前仍限制公務人員組織工會之權利， 雖能依「公務人員協會法」組職公務人員協會，但公務人員協會組成有諸多限制，且 協商事項有限，無法締結團體協約，無法發動爭議行為，其集體勞動三權均受到限制 或禁止，難以保障公務人員勞動權益或促進勞動條件。 綜上所述，要改善基層警察勞動權益，並非僅是改善勞動條件或開放組工會即可. 2. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(15) 促成，更需進一步改變整體職場勞動文化，建立屬於基層警察的集體勞動意識，使其 將對自身勞動條件的懷疑轉為爭取權益的動力，並試圖建立框架性勞動規範，並讓基 層警員有更直接公平參與勤務規劃的管道，改善警政官僚的勞資關係，方有可能落實 保障警察勞動基本權。. 貳、威權陰影下的警察社會 然而若嘗試改革警察勞動問題，將遭遇諸多障礙。筆者過去透過機關內部管道反 映，難以獲得回音，幾乎無法有陳述意見的機會，甚會遭到上級的非難；若要藉由外. 政 治 大 疑，組織活動受到高層壓力、向基層同仁遊說也難以獲得實際支持。 立. 部管道，如透過民意代表、組織人民團體，亦受到許多阻礙，警察同仁亦對之抱持存. ‧ 國. 學. 縱使周遭同事經常抱怨工作勞累，但又對於爭取權益裹足不前；縱然知道上級命. 令不合理，但仍就屈服於壓力，甚至若有人公開反對，反會遭受同事批評，視為破壞. ‧. 團體和諧。在臺灣民主化的歷程，警察依然活在過去威權時代，無法實現組織內部的. sit. y. Nat. 民主化，也缺乏相應的公民社會意識。. io. er. 警察養成教育對於警員人格塑造極為重要，高等教育是培養社會意識與公民素養. al. iv n C hengchi U 未經歷這個過程：講究階級分明的準軍事化警察教育，要求學員服從權威者，以階級 n. 重要的社會化階段，也因此臺灣許多重大社會運動均由大學校園發展。但臺灣警察並. 權威建立的管理系統，員警並非因為命令合法合理而服從，而是因為命令者的官階。 我國警察教育並非培養人權法治守護者，而是以軍事化管理製造服從上意的工具，員 警不是以學識充沛、而是以誰最聽從命令為優，孕育出思考僵化、專業有限的基層員 警。時常見到警察違法爭議，員警大多以「照上級指示」、「同事都這樣做」回應， 突顯我國警察對於社會多變的反應不及，以及現行警政制度無法達成社會對警察之期 望。 缺乏公民素養與專業培養的教育訓練，讓警察極度依賴實務經驗的傳承，形成森 嚴的學長學弟制，也因此警界文化深深影響了體制內的每一個人，而緊湊的勤務制度 3. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(16) 又讓警察無力經營自我，使警察的價值觀與世界觀趨向一體，缺乏思辨批判能力，無 法對自身的處境產生質疑，除了加劇過勞的狀況，也讓警界更為保守封閉，外力難以 介入。 警察養成教育、管理模式、工作性質，形成極為封閉、以達成上級命令為核心的 組織文化，其組織運作亦欠缺人性思維，即可輕易要求基層員警為公益犧牲，基層員 警缺乏向上反映的管道。結合上述因素，使警察無法發現自身勞動問題，勞動意識難 以凝聚， 筆者希望從自身工作職場開始關注，從基層員警職場現狀探索警察未來出路。使 我國警察政策符合現今時代潮流，同時保障勞動權益、增進警察行政效能。希望從勞. 政 治 大. 動權保障之觀點進行研究，透過此研究整理當前警察勞動問題，並對現有勤務規定進. 立. 行檢視，探討勤務編排的影響因素，並了解基層員警對於勞動權益的認知，由勞動議. ‧ 國. 學. 題對警察進行社會分析，以對未來建構警察勞動法制與落實集體勞動權有所助益。. ‧ y. Nat. n. al. er. sit. 研究目的與研究問題. io. 第二節 壹、研究目的. Ch. engchi. i Un. v. 基層警員全年無休，工作內容包山包海，無論是從工時長度、變形工時、工作風 險各方面觀察，均顯示其過勞問題，但因其不具勞工身分，又為特殊公務人員，其勞 動權益容易遭到忽視或犧牲。 而警察對於社會發展影響深遠，其工作內容關乎人民基本權保障，以及各種社會 安全與秩序的維持，若是遭遇不當勞動行為，不僅是員警自身與其家庭受害，更有可 能導致公共利益或人民權益的損害。 然而回顧有關警察勞動之研究，多從組織管理、人力資源等觀點出發，探討警察 勤務與警察任務遂行、人力應如何運用，或以警察工作壓力或情緒勞動為研究主旨， 4. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(17) 並未探討過勞問題的背景成因，也無系統性的研究警察勞動問題。 若我們一直將警察視為特殊公務人員、進而認為可排除其勞動保護，將會使我們 無法發現警察勤務對於個人身心、乃至於其社會角色的影響。若警察沒有人權，也無 法理解人權的核心價值，自然也無法保護人權，那將會離我們理想的警察任務實踐更 為遙遠。 因此，本研究將重新檢視警察任務的本質，找出警察的核心工作內容，檢討現有 勤務是否符合其理念。並以勞動社會學與「尊嚴勞動」理念檢視現行警察工作內容， 將其與警察法學、警察行政學之理論實務整合，探討勤務對於警察個人與社會的影響， 調查基層員警對於勞動權益的認知，探討制度、文化對於警察勤務與思維的影響，. 政 治 大. 從勞動議題對警察進行社會分析，建立警察勞動與社會關係，以對未來研擬警察勞動. 立. 法制有所助益，並建構促進良善社會與尊嚴勞動之警察勤務。. ‧ 國. 學 ‧. 貳、研究問題. sit. y. Nat. 根據以上研究背景與目的，提出研究問題如下：. io. er. 一、影響警察勞動條件之因素為何？基層警察對自身勞動權的認知與想像為何？. al. iv n C hengchi U 三、現行警察法制政策如何影響警察勤務運作？勤務模式是否有其必要？如何兼顧 n. 二、警察組織文化如何影響基層警察勞動權保障與勞資關係？. 人民與警察權益？ 四、如何將尊嚴勞動置入警察體系？實務上的障礙為何？. 第三節. 研究範圍與研究設計. 本項研究主要以基層外勤警察勤務為研究對象，調查其勞動條件及勞動意識，以 普遍了解警察勞動問題；並分析警察勤務的法理基礎與實務內容，評估現行警察勤務 5. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(18) 內容的合理性與必要性，以確立警察核心工作內容，進而檢討不必要之警察工作；最 終再以「尊嚴勞動」之理念檢視警察勞動現狀，以勞動社會學觀點重新認識「警察」 此一職業群體，探討警察勞動保護的可能。. 壹、基層外勤警察 警察機關業務繁多，以致雖同名為警察，工作內容、勤務方式卻有相當差異。參 照警察勤務條例第 3 條規定：「警察勤務之實施，應晝夜執行，普及轄區，並以行政 警察為中心，其他各種警察配合之。」雖然警察區分多種專業警察，但一般勤務仍以. 政 治 大 構」故現行勤務的實際執行者，大多仍由派出所員警負責。 立. 著制服的行政警察為中心，同法第 7 條亦寫明：「警察分駐所、派出所為勤務執行機. ‧ 國. 學. 然而在實務上，外勤警察並非僅有派出所員警。許多制服員警是在專業警察機關. 擔服一般性勤務，如航空警察局、保安警察總隊等；亦或如刑事警察，平時著便服並. ‧. 以刑案偵查為主要業務，但仍需照勤務表輪服值班、備勤、地區探巡等勤務；派出所. sit. y. Nat. 中也並非全部都是外勤基層警員，亦有單位主管或未輪服勤務的內勤員警。若要了解. io. er. 警察勤務對於基層警察各種層面的影響，以建立警察的勞動社會關係，必須先明確研. al. iv n C hengchi U 然對於「外勤警察」，警察機關亦無明確定義。尋遍公開予員警查詢之法規資料， n. 究對象的「基層外勤警察」。. 僅有「臺中市政府警察局外勤員警超勤加班費申請及審核作業規定」第 2 條有對外勤 員警做出定義，「配置於勤務執行機構之員警，並依勤務分配表輪服勤務且實際執行 者(含各專屬勤務之偵查隊、交通分(小)隊及警備隊)。」，本研究亦參考此一定義界定 研究範圍，這也是警察實務工作者一般對於外勤員警的定義。 而基層員警為經過公務人員特種考試(一般)警察人員四等考試，分發至各警察機 關擔任警員、隊員者，敘警佐官階，相當於公務人員委任職等，因階級章為一線三星， 俗稱「一線三」。其為警察層級系統的最底層，承擔最為繁瑣的勤務與業務，其勞動 權益受到層層剝削，本身幾無參與決策管理的空間；其受管理階層指揮監督，勞動過 6. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(19) 程受到控制，是整個系統中勞動自主性最低的一群。若要尋找警察體系中近似於勞資 關係勞方地位者，基層員警是最符合的群體。 為明確研究對象，本研究中基層員警為「全國警察機關陞遷序列表」中第十、十 一序列之未擔任管理職之人員：警員、隊員、巡佐、偵查佐、警務佐。結合前述外勤 警察之定義，將以實際在各派出所、警備隊、交通隊、偵查隊依勤務分配表輪服勤務 之警員、隊員、巡佐、偵查佐為研究訪談對象，以理解基層外勤員警在警察體系中對 自身勞動困境與勞動意識之想法。. 貳、研究範圍. 政 治 大 如前所述，基層警察遍及各警察機關，其業務職掌多有不同，如交通隊員專責交 立. ‧ 國. 學. 通事故處理、交通違規舉發，刑事警察以刑案偵查為主，其日常工作內容與警察勤務 條例中行政警察勤務有明顯出入。縱使同樣為著制服的外勤員警，保安警察等專業單. ‧. 位與各縣市派出所警察工作內容也有相當差異，派出所警察除擔服各項勤務、維護轄. sit. y. Nat. 區治安，亦需處理民眾報案，無論勤務業務皆比專業單位警察更為繁雜。. io. er. 而同樣是派出所警察，也會因轄區面積、人口數、警民比例、地方特性等因素有. al. iv n C h e110n 報案次數最高的中山分局多達 規劃、執行勤務之機關，2018 年受理 136,636 件， gchi U n. 不同繁雜程度，亦有不同的工作重點。如同樣依「臺北市政府警察局勤務實施細則」. 而最低的文山第一分局僅 29,166 件（臺北市政府警察局，2019：192-193），顯示同 為派出所警察，其勞逸程度亦有差別；又如臺中市大甲分局轄區平時較其它分局單純， 但大甲媽祖遶境進香時，其員警勞動程度將會超過其他地區，亦是一例。 本項研究為確實掌握警察實務工作繁雜程度，將以派出所為主要研究對象，訪談 所屬基層外勤員警，並盡可能完善不同屬性樣本；亦有訪談專業單位基層外勤員警， 此類單位雖然未有與派出所相同之勞動密度，然其因為所屬機關文化更為封閉，基層 員警受控制程度甚至超過派出所員警，近年員警於勤務中猝死事故頻發生於保安警察 總隊，引起諸多勤務編排爭議，研究此類機關將能協助釐清警察組織文化對於勤務的 7. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(20) 影響。 具體研究結構將逐層解析「警察在忙什麼」、「警察為什麼要這麼忙」、「警察 該忙什麼」，並從法規命令、社會關係、組織文化各個面向影響警察勤務的因素，以 勞動學與社會學理論分析傳統警察行政問題。. 參、研究方法 一、文獻分析法 文獻分析是一種質化研究方法，藉由回顧、解釋或解析既有文獻，以得出其中. 政 治 大. 意義與經驗知識。文獻可以為官方文件、著作、統計數據等，是一種獲取經驗資料. 立. 的低成本方法，將其與訪談和觀察資料結合，能有效減少差異並確立信度；然而也. ‧ 國. 學. 必須考量作者的主觀性或偏見，或者文獻的原始目的或受眾，以確保文獻的真實性 與可靠性（Bowen, 2009）。. ‧. 本研究除回顧警察勤務的意義與目的外，亦嘗試將社會學與勞動學之理論帶入. Nat. sit. y. 既有的警察學理論，並重新以社會分析法探討警察勤務，以執勤者立場研究其中的. n. al. er. io. 社會關係與對執勤人員造成的影響，去除過往以組織角度的行政學觀點，改以人為 本的勞動社會學觀點檢視警察群體。. Ch. engchi. i Un. v. 為完成上述目的，本研究將蒐集現有的警察勤務文獻，包含法規、法學論述、 歷史紀錄、官方解釋、統計資料、國際勞動公約與職業安全研究，以及各國對於警 察任務與勤務之規範，除了進行釋義外，亦要以比較研究之方法釐清勤務之本質， 比較臺灣警察勞動條件與國際之差異，並從中歸納出警察尊嚴勞動的規範性架構與 具體操作方法。. 二、參與觀察法 參與觀察法的主要特徵是研究者成為被觀察團體中的一員，一方面為參與者，另. 8. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(21) 一方面為觀察者。此種觀察法較能夠觀察的團體的自然現象，並體驗團體的事件，也 能減少被觀察者的防衛心理。研究者可以規劃不同參與程度的角色，如做為參與者的 觀察者（Observer as participant）與身為觀察者的參與者（participant as Observer） （Marshall & Rossman, 2011: 142-143）等，或是完全融入被研究群體，讓人覺得為純 然的參與者而非研究者（林秀雲 譯，2016：449）。 參與觀察的問題是可能會影響正在研究的事件，或對團體與決定過程產生變數 （林秀雲 譯，2016：450），研究者若積極主動介入事件，可能會因積極互動的情感 而歪曲其觀察能力，使研究失去客觀性；但比起純粹的觀察者，完全參與觀察者能更 好得意識交流互動的細節，對於自我觀察更為有利（Schwartz & Schwartz, 1955: 350） 。. 政 治 大. 另外的問題為，如果是研究社會結構中的權威與權力關係，那可能會因為正處於這個. 立. 權力關係使其無法看到真實情況（Schwartz & Schwartz, 1955: 351）。. ‧ 國. 學. 因筆者已在基層外勤警察職場任職數年，故本研究也有大量部分取自個人經驗。. ‧. 加以警察職場具有相當封閉性，對非警察人員抱持一定警戒心，若以傳統調查方法， 觀察對象容易有防衛心理，而管理階層也會基於隱惡揚善的心態修正環境而難以呈現. y. Nat. io. sit. 真實情況。筆者同時兼具研究者與勤務執行者，將使研究結果更能反映真實警察職場. n. al. er. 狀況，而為避免研究結果過於主觀，也結合文獻研究與深度訪談，以呈現警察勤務的 各種面向。. Ch. engchi. i Un. v. 三、深度訪談法 質化訪談有概略性的主題，但並不是必須使用特定字眼或順序，本質上是一種 對話，訪談者為談話設定大方向，理想上讓談話者暢所欲言（林秀雲 譯，2016： 481）。訪談者必須具備引導談話方向的技巧，但不能過度干預受訪者，要扮演傾聽 的角色，並同時思考其中的資訊。深度訪談的優點是比其他調查方法能獲得更詳細 的資訊，並使對象更願意接受調查。但也存在一些缺點：參與者容易限於偏見、可 能會相當耗時、訪談者必須要有相關訪談技巧、結果不具普遍性（Boyce & Neale, 9. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(22) 2006: 3-4）。 本研究使用深度訪談法，目的是為了解勤務對於相關人員的具體影響，此外還 有警察工作如何影響其生活與價值觀，包括警察文化對其人格的形塑，以及其對於 警察尊嚴勞動的想像；蒐集其他關係人的訪談資料能避免參與觀察法過於主觀與片 面的資料，以作為文獻研究的實證補充，使我們確認理論與實務的差距。 本研究訪談對象為： （一）基層外勤員警 訪談主軸以勞動狀況調查、對現行勤務看法、警察文化對其影響、職業安全與 集體勞動權為主，藉此了解勤務執行中的困難、勤務編排的意見、對合理勞動條件. 政 治 大. 的想像，整理當前勤務問題，並探討警察尊嚴勞動的框架。. 立. （二）基層外勤主管. ‧ 國. 學. 基層外勤單位主管實務上為各單位勤務表、輪班方式的規劃者，且需有固定時. ‧. 數的督帶勤，同時承受決策與面對基層的壓力。訪談重點為輪班方式與警力運用為 主軸，探討輪班制度安排上的難處，以及基層單位面對組織壓力與階層管理的問. sit. n. al. er. io. （三）單位排班人員. y. Nat. 題。. Ch. i Un. v. 雖然在規定上單位主管為勤務編排者。但實務上各外勤單位多有內勤人員負責勤. engchi. 務表編排與勤務成效統計，因其同時具有基層外勤員警與勤務規劃者的身分，對本研 究了解規劃與執行的落差甚為重要。訪談以勤務編排為主軸，了解勤務編排與警力調 度上的困境，並探討各項勤務的效益與必要性，以及合理勤務制度的可行性。 由於警察的特殊工作性質與其職場文化，使其不容易透漏對制度的觀感與具體 想法，且訪談內容涉及個人生活與價值等隱私內容，故筆者先以立意抽樣方式選擇 有意願接受訪談的基層外勤員警，並再以雪球抽樣連結其他有意願者接受訪談，以 擴大本研究的樣本。 本研究訪談樣本年齡介於 25-60 歲之間，亦有女性受訪者，從警年資均在 5 年. 10. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(23) 以上，皆具豐富警察實務工作經驗，遍及全國各地之派出所，另有訪談專業單位如 保安警察總隊、特殊任務警力、交通大隊、少年隊、刑事人員、鑑識人員經歷者， 以確保樣本多樣性，使研究結果更能貼近基層外勤警察實務，並找出各警察單位共 通之勞動問題。 表 1-1 本研究訪談對象一覽表 代號. 從警經歷. 基層-1. 2020 年 4 月 19 號. 北部派出所. 基層-2. 2020 年 4 月 21 號. 南部派出所、北部派出所. 基層-3. 2020 年 4 月 24 號. 北部派出所. 基層-4. 2020 年 4 月 28 號. 基層-5. 2020 年 4 月 29 號. 署屬保安警察總隊. 2020 年 5 月 3 號. 北部特殊任務警力、派出所. 2020 年 5 月 7 號. 北部警備隊、派出所. y. al. sit. io. 2020 年 5 月 8 號. 中部派出所、北部派出所. 基層-12. 2020 年 5 月 9 號. 南部派出所、北部派出所. 基層-13. 2020 年 5 月 9 號. 南部派出所、北部派出所. 基層-14. 2020 年 5 月 10 號. 南部偵查隊、北部偵查隊、派出所. 基層-15. 2020 年 5 月 10 號. 南部少年隊、偵查隊、北部派出所. 基層-16. 2020 年 5 月 11 號. 南部派出所、偵查隊（鑑識人員）. 基層-17. 2020 年 5 月 18 號. 北部警備隊、派出所. 基層-18. 2020 年 5 月 19 號. 北部派出所（巡佐）. 基層-11. iv n C 2020 年 5 月 h 8號 e n g中部派出所、北部偵查隊、派出所 chi U n. 基層-10. 2020 年 5 月 2 號. er. 基層-9. 北部交通大隊、派出所. Nat. 基層-8. 2020 年 4 月 29 號. ‧. 基層-7. 北部特殊警力、派出所. 學. 基層-6. 立. 治 政 南部派出所、北部派出所 大. ‧ 國. 基 層 外 勤 員 警. 訪談日期. （續下頁） 11. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(24) 代號. 訪談日期. 從警經歷. 外 主管-1 勤 主 主管-2 管 主管-3. 2020 年 4 月 24 號. 北部派出所. 2020 年 4 月 28 號. 北部派出所、中部派出所. 2020 年 5 月 13 號. 南部派出所. 主管-4. 2020 年 5 月 13 號. 署屬港務警察總隊. 主管-5. 2020 年 5 月 13 號. 南部派出所. 排 排班-1 班 人 排班-2 員 排班-3. 2020 年 4 月 21 號. 北部派出所. 2020 年 5 月 8 號. 中部派出所、北部派出所. 2020 年 5 月 29 號. 北部派出所. 資料來源：本研究整理. 立. 表 1- 1. 政 治 大. ‧ 國. 學. 在經歷 6 個月的蒐集、整理與分析後，完成共計 272,478 字的訪談摘要，對於. 主題較為具體的內容做進一步研究，不免感到些許遺憾。. er. io. sit. y. Nat 肆、研究架構. ‧. 了解警察職場問題可謂收穫頗豐，然也因資料量過於龐大，僅能篩選出有關本研究. al. n. iv n C hengchi U 本研究流程分四步驟，首先為研究問題之確立，並進行相關文獻探討，回顧現. 有警察行政、警察法、勞動社會理論與相關研究，並比較現今各國法制、警察實務 工作分析研究，其後選取樣本進行深度訪談，最後做資料彙整與分析，本研究流程 如圖所示。. 12. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(25) 確立研究主題. 相關文獻探討. 研究設計與研究方法. 文獻分析. 比較警察 理論與實務. 深度訪談. 參與觀察法. 比較各國 警察任務與勤務. 學. 比較警察與勞動. 訪談內容整理. ‧. io. sit. y. Nat. 資料彙整與分析. 結論與建議. n. al. Ch. er. ‧ 國. 立. 政 治 大. i Un. engchi. v. 圖 1-1 研究流程圖. 資料來源： 本研究整理 圖圖-. 1. 13. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(26) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 14. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(27) 第二章 文獻探討 本章首先回顧「尊嚴勞動」核心理念之相關研究文獻，以作為研究的核心主 題，並整理本研究將探討的警察勞動問題；其次描述警察勤務之意涵，探討警察任 務與勤務之關聯，並分析警察勤務之發展，以建立「合宜警察勞動」的研究範圍； 最終將兩者科際整合，分析警察的勞動關係與實務問題，以建構本研究之理論基 礎。 回顧國內有關警察勞動之相關研究，大多集中於情緒勞動（江守寰，2008；林. 政 治 大 鴻，2013），或者員警的工作壓力（吳益欽，2016；楊川，2008；蔡宗憲，2017； 立 水源，2012；洪敏哲，2016；洪琬茹，2016；孫于婷，2017；許家瑜，2019；郭志. ‧ 國. 學. 鄭妤平，2019；蕭啟東，2016；謝嚴，2020），有部分探討員警的勤務時間（林泰 亨，2016），或從現行法制探討警察集體勞動權（莊自成，2019），或是針對警察. ‧. 勞動意識與勞動結社權為主之研究（馮佩君，2018），較少以整體檢視警察勞動與. sit. y. Nat. 其社會影響之研究，且在勤務方面多是以機關行政考量出發，或以人力資源管理與. io. er. 組織理論探討，未從人性化與勞動學觀點檢視現今勤務制度。固本研究希望從基層. al. iv n C hengchi U 析，從而建立警察尊嚴勞動之討論基礎，並進一步探討現今勤務與理論、規範之距 n. 外勤員警之觀點探討現今警察勞動問題，再以勞動社會學之觀點進行整體社會分. 離。. 第一節. 尊嚴勞動之意涵與相關研究. Max Weber（于曉 譯，2005）將勞動視為人的天職，當今社會人們花費三分之一 以上的時間從事勞動，勞動成為我們生活的一部，甚至是全部。人們提供勞動力以換 取報酬，以滿足生存各種需要。勞動除了為勞動者謀生活動外，也創造出勞動價值， 從社會分工觀點來看，每個人的勞動付出都是構成社會整體發展的一部分（張晉芬， 15. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(28) 2013：6）。從事勞動賦予勞動者社會角色，並構築勞動者的社會關係，綜上所述， 勞動除了經濟層面、亦有其社會層面，足以影響勞動者的人格與價值觀，乃至社會結 構的集體意識。 理想狀態下，勞動是將自己能力及創意具體化的過程，並能從中獲得尊嚴，達到 自我實現的滿足感。然而在現今重視生產力與效率的經濟模式下，無論公私部門都以 成本效益衡量一切組織活動，連帶將勞動者視為營運的資本，逐漸將其物化，勞動力 被視為商品在市場販售。當連「人」的身分都失去以後，人性尊嚴更無可能實現。 〈聯合國經濟社會文化權利公約第 18 號一般性意見〉說明：「每一個人均有以 工作使其生活獲得尊嚴的權利。工作權同時有助於個人發展和獲得所在群體的承認」 。. 政 治 大. 如何使人有尊嚴的工作也成為了重要議題，在 1960 年代德國便已提出「人性化的勞. 立. 動環境」（Humanisierung der Arbeitswelt），希望能改善勞動條件以減少對勞動者健. ‧ 國. 學. 康的危害，進而提高對工作的滿意度以避免勞資衝突。然新自由主義下的去管制化與. ‧. 彈性化，以及經濟全球化導致帶來雇傭關係的轉變，傳統勞動社會面臨巨大的衝擊（林 佳和，2014）。面對市場競爭的壓力，企業管理或國家政策還是會以滿足經濟發展為. y. Nat. io. sit. 優先，進而犧牲勞工權益。. n. al. er. 為確保人性尊嚴於勞動中的實現，國際勞工組織在 1999 年提出「尊嚴勞動」概. Ch. i Un. v. 念，並進而發表具體的策略目標，除了保障勞動者的權益外，亦能建構使勞工充分參. engchi. 與的勞資關係，以減少勞資爭議對社會的衝擊。2015 年 9 月 25 日，聯合國 193 個會 員國通過了 2030 年永續發展議程的 17 項永續發展目標，引導國際社會於未來 15 年 的行動方針，其中亦包含尊嚴勞動。 本節將探討尊嚴勞動之意涵，也將帶出當前勞動法令對公務員的規範，並延伸勞 動社會學與集體勞動關係之相關研究，以鋪陳後續探討警察勞動之理論基礎。. 壹、尊嚴勞動 「尊嚴勞動」（Decent work，或譯為合宜勞動）此一概念為 1999 年第 87 屆國 16. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(29) 際勞工大會（International Labor Conference），時任總幹事（ILO Director-General） Juan Somavia 所提出之概念：「在自由、平等、安全、人性尊嚴的條件下，獲得權益 受到保障、足夠酬勞、有社會安全保障及有生產收益的工作機會」，「尊嚴勞動是追 尋個人尊嚴、家庭穩定及社群平和的核心」。聯合國經濟社會文化權利委員會 2006 年提出第 18 號一般性意見（工作權），說明尊嚴勞動為「重視基本人權以及勞動者 在工作安全和報酬條件的權利，提供的收入能如《經濟社會文化權利國際公約》第 7 條強調以維持本人與家庭合理生活水準，重視勞動者從業時的身心健康。」。其後國 際勞工組織對此一概念提出四大策略目標：促進勞動權益、促進就業、促進社會安全 保護、促進社會對話，並定義尊嚴勞動為「尊重勞動者權益及提供某些社會安全保護 的工作」。. 立. 政 治 大. 尊嚴勞動總結人類對於工作的理想：公平且足以維持合理生活水準的收入、職業. ‧ 國. 學. 安全的保障、對個人家庭的社會保護、表達對工作的關注、組織並參與勞動決策、促. ‧. 進個人發展與社會融合的美好前景1。. 除國際勞工組織外，聯合國大會通過之《公民與政治權利國際公約》、《經濟社. y. Nat. io. sit. 會文化權利國際公約》當中亦有工作權保障之規範。. n. al. er. 《公民與政治權利國際公約》第 22 條規範「人人有自由結社之權利，包括為保. Ch. i Un. v. 障其本身利益而組織及加入工會」 ，國家得因維護安全或公共秩序等理由以法律限制，. engchi. 並對軍警人員行使此權利加以合法限制。《經濟社會文化權利國際公約》第 7 條確保 所有工作者均能獲得工作價值同等、維持本人及家屬符合本公約規定之合理生活水平 之報酬，與安全衛生之工作環境，陞遷的平等機會、合理的休假與工時；第 8 條保障 組織與加入工會，發起工會活動之權利。 2016 年聯合國發表〈第 23 號一般性意見：關於享受公平與良好的工作條件的權 利〉詳細說明公約第 7 條之意涵，以及對於公務員的適用：「享受公平與良好的工作 條件是每個人的權利，沒有任何區分」，「確保在中央、省和地方各級公務員…可以. 1. https://www.ilo.org/global/topics/decent-work/，（最後瀏覽日：2020 年 6 月 23 日）。 17. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(30) 達到工作價值相等者享受同等報酬」，「在公部門，締約國應制定旨在實現平等特別 是男女平等的僱用、升遷和解僱方面的客觀標準。公共部門的升遷應接受公正的審查」 ， 「必須制定一定要遵守、不能以經濟或生產力理由取消給予或降低的（工時）最低標 準。」，「如果國家是雇主，包括國有企業或由國家控制的企業，這點（尊重享受公 平與良好的工作條件的權利）尤其重要」。 我國於 2009 年 4 月 22 日公佈《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利 國際公約施行法》（兩公約施行法），將兩公約內國法化，使其規定具有國內法律 之效力，據此應將兩公約中工作權保障也應落實於我國執行。 尊嚴勞動已成為普世價值，並為聯合國與國際勞工組織的發展主題，且同為公. 政 治 大. 部門勞動者應享有之基本人權。直接明言公務員勞動權利之國際勞工組織公約如：. 學. ‧ 國. 立. 一、1978 年國際勞工組織第 151 號公約. ‧. 此公約明言保障公務員的勞動結社，且「公務員與其他工作人員相同，均應擁 有行使自由結社所必需之公民權利與政治權利，但必須遵守因其地位與其職責之性. y. Nat. n. al. er. io. sit. 質而產生之義務。」至於是否適用軍警人員，則由國家法律或規章決定之。. Ch. 二、1981 年國際勞工組織第 155 號公約. engchi. i Un. v. 此公約為對職業安全與衛生之保障，且第 3 條規定：基於本公約之宗旨，「各 類經濟活動」一詞係指僱有勞工之所有各種經濟活動，包括公共服務；「勞工」一 詞包括公務員。 其具體行動包涵： （一）雇主應保證只要合理可行，在其控制之工作與工作過程應安全思慮，不危 及其所雇勞工之健康；必要時應提供防護服裝及設備，以免其所雇勞工發生意外事故， 或對其健康發生不良影響。 （二）雇主應在必要時訂立處理緊急事故與意外事故之措施，包括急救安排。. 18. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(31) （三）勞工及其代表應有接受職業安全與衛生訓練之機會。 （四）勞工應依法就有關其工作職業安全與衛生問題進行查詢或向其雇主提供意 見；按照雙方之協議，此一過程應有外界技術顧問之參與。 （五）勞工應立即向其主管報告其有理由相信即將危害其生命或健康之任何嚴重 情況；直到雇主採取補救行動，如有需要，雇主不應要求該等勞工回到仍有危害其生 命或健康之工作崗位上。 （六）保障勞工不因避免危害採取應有行動而受懲處。 （七）主管機關應以合適之檢查制度保證有關職業安全與衛生及工作環境之法律 與規章能徹底施行；對違反前述法律與規章者規定適當懲處。. 政 治 大. 實際上，我們能將多數國際勞工公約內容涵攝公務員。在《關於國際勞工組織成. 立. 立宗旨與目的之宣言》附錄即聲明「國際勞工大會確認本宣言所揭櫫之原則充分適用. ‧ 國. 學. 於所有人類」。而從各公約內容也可看出，對公務員之限制為「明文排除」，如第 130. ‧. 號公約：「凡批准本公約之會員國可在其所送批准書隨附之宣言中說明下列人員不適 用本公約之規定：…二、公務員」；第 154 號公約：「關於公務員之保障、國家法律. y. Nat. io. sit. 或規章或國家慣例可決定本公約之特殊執行方式。」；第 157 號公約：「本公約不適. n. al. er. 用公務員之特殊計畫」等。說明勞動權利保障並非先天排除公務員，而是所有人都能. Ch. i Un. v. 享有之基本人權，僅得在必要時予以合理的限制。聯合國經濟社會文化權利委員的第. engchi. 18 號一般性意見也指出：「工作權是一項屬於每一個人的單獨權利，也是一項集體權 利。」. 貳、勞動社會學 勞動社會學自工業社會學（Industrial Sociology）發展而來，起源於 Karl Marx、 É mile Durkheim、Max Weber 等人對資本社會雇傭勞動的批判與分析。是以勞動現象 中的「人」為研究對象，對其意識與行動，以及由此形成的社會關係、團體、組織、 社會結構之研究（河西宏祐，2001），從工人權力的觀點出發，關心的不是組織效率 19. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(32) 或管理者的有效管理，而是工人集體性的賦權、勞動的尊嚴與去異化的勞動（張晉芬， 2013：11）。 Marx 於 1844 年《經濟學哲學手稿》（Ö konomisch-philosophische Manuskripte aus dem Jahre 1844）中提出勞動的外化（Entäusserung）與異化（Entfremdung），勞動成 為對勞工來說不屬於他本質的東西，只有在勞動之外才感到自在，工作成為被迫的強 制勞動，無法滿足自身的需要，這種活動是勞動者自身的喪失。勞工與自然、人性、 勞動成果、生產行為、與其他人的關係都產生疏離（異化），勞動不是為了自我，而 是為了薪資；勞工的存在與生命成為商品與資本，因企業而存在，工作成為他的生活 （Marx & Engels, 2009）。Marx 從勞動理解社會，並對社會結構進行批判，從而提出. 政 治 大. 階級結構與階級意識。階級關係由生產模式決定，上層階級將自身階級意識灌輸被統. 立. 治階級，使其處於自在階級（class-in itself），對其階級地位缺乏自覺，也無集體性的. ‧ 國. 學. 認知，對於階級結構的認識屬於虛假意識，直到無法剝削才會發展出階級意識，進而. ‧. 發生階級衝突（Giddens, 1973）。勞動過程越合理化與機械化，工人越失去自己的主 動性，便從而失去意志，將人的功能變為商品，也揭示將勞動者物化與非人化的性質. y. Nat. n. al. er. io. 在市場中的地位而定。. sit. （黃丘隆 譯，1989）。在資本社會只要是勞工，都是被剝削的一群，人的價值以其. Ch. i Un. v. Durkheim 的「社會分工論」（De la division du travail social）探討社會組成與集. engchi. 體意識，集體意識為社會成員信仰與情感的總和，構成自身明確的生活體系。當社會 有較複雜的勞動分工時，社會成員產生異質性，分工使社會成員間產生連帶感，會形 成有機連帶（organic solidarity），不同群體逐漸藉由分工相互依賴，在人際間構成新 的權利義務體系，維持社會的運作（Durkheim, 1933）。 Weber 在《新教倫理與資本主義精神》（Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus）探討資本主義的形成，從新教教義延伸將勞動視為天職（calling）的職 業勞動觀念，對資本主義理性經濟發展有其因果關係（Weber, 2005）。Weber 重視理 性、人的主觀意識與價值情感、從社會行動理解社會結構的研究路徑，對後世社會科. 20. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(33) 學有諸多啟發。 工業社會學重視廠場與工人的管理，勞動過程的控制為早期主要議題，如 Taylor 的「科學管理」，藉由「時間與和動作研究」，制定最有效率的流程以提高勞動效能， Braverman 指出其主要概念為：（1）將工人技術與勞動過程分離，生產流程不再由工 人控制；（2）將概念與執行分離，管理階層壟斷知識以掌握流程規劃，工人只需服 從命令執行；（3）管理者壟斷權力以控制勞動過程的每一步驟（谷風出版社編輯部 譯，1988）。最終工人將去技術化與標準化，成為機器的一部分而失去主體性。 另有人際關係學派（Human relations movement），其重視工作場所的社會關係、 人的行無動機與滿意度對生產的影響。起源自 Mayo 等人的「霍桑實驗」，提出人際. 政 治 大. 關係為生產過程的重要因素，生產力取決於社會關係與工作內容的觀點，員工受到激. 立. 勵將會使工作更有效率，相信勞資和諧是廠場的正常狀態（張晉芬，2013）。人際關. ‧ 國. 學. 係學派與科學管理學派在某些觀點上互為對立，認為應更重視「人性管理」 （humanistia. ‧. management），其主要概念為：（1）工人是「社會人」而非單純追求利益的「經濟 人」，其社會與心理需求對工作效率有更大影響；（2）「非正式組織」的共同社會. y. Nat. io. sit. 情感影響成員的行為；（3）管理階層必須傾聽下屬建立雙向溝通，以解決勞資衝突. n. al. er. 並提高員工滿意度（Mayo, 1933）。. Ch. i Un. v. 早期工業社會學是以企業角度思考，在意的是如何提高生產力，將人力視為物資，. engchi. 傾向漠視工人的經濟理性，忽略掉階級衝突，並且僅呈現管理者的觀點（林宗弘 譯， 2005），「人力資源管理」亦是從雇主的觀點，將工人物化為生產資源，重視組織效 能與雇主管理權。在 1930 年代中期，研究者普遍使用「勞工關係」（labor relation） 取代工業關係，從受雇者觀點研究勞動議題，討論集體協商與勞動力治理的方法（衛 民、許繼峰，2005：17）。勞動社會學也在此開始發展，探討勞動過程的控制與異化， Blauner（1964）強調異化的心理層面，區分為無力感（powerlessness）、無意義 （meaninglessness）、孤立感（isolation）、自我疏離（self-estrangement），個人的重 要性被貶低，對勞動的意義產生懷疑，進而對工作場所與自我產生孤立感。. 21. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(34) Burawoy（林宗弘 譯，2005）進一步分析資本主義勞動過程，認為企業體制是「同 意」與「強迫」的組合，使勞工志願性的服從資方，工人仍保有有限的相對自主性而 非完全去技術化，並藉由「趕工遊戲」（the game pf making out）等在資方建構下的 工作模式取得對生產過程的參與感，進而提升工作認同；此外，面對競爭市場的壓力， 使工人理性順服內部勞動市場的規範，透過自我剝削以追求體制內自己的最大利益， 並對抗其他勞動者而非階級；最後以制度化的衝突管理機制，如申訴或集體協商化解 鬥爭的可能。Burawoy 特別強調科層體制作為一種支配形式的意涵，藉由「內部國家」 的概念，從競爭資本注意下管理階層與勞工的關係依照主人─奴隸關係的運作模式， 轉為賦予工人權利義務，保護管理階層塑造與指揮勞動過程的壟斷性特權。經由自己. 政 治 大. 「選擇」的苦中作樂，深化了勞動者被宰制的地位（謝國雄，1997）。. 立. 從權力關係的角度來看，勞動者並不一定直接受到管理階層的直接命令，而是透. ‧ 國. 學. 過對個人身體的掌控與馴化，利用規訓或處罰產生馴服的身體（劉北成、楊遠嬰 譯，. ‧. 1992），相對自主性只不過是另一種控制的形式，藉由規範使管理階級的意識形態內 化勞動者，並使其自我控制；並以處罰表現出管理階級的權威。Hochschild（2003）. y. Nat. io. sit. 提出「情緒勞動」一詞，指管理情緒與表達以符合工作要求，管理階層事先決定勞動. n. al. er. 者要如何感覺及如何表現感覺，甚至以訓練或規範使勞動者學習改變自己的感覺，讓. Ch. i Un. v. 情緒操演成為真實感覺的一部份，即所謂的「深層操演」，讓勞動者自發的表現親切. engchi. 感或責任感，達成「情緒的商品化」使企業獲利，除了管理階層的直接監督，顧客反 應亦是一種監控手段。情緒勞動會使勞動者與工作場所的自我感到疏遠，並導致情緒 耗竭（Emotional exhaustion）與過勞（Grandey, Fisk, & Steiner, 2005），與個體真實情 緒不一致也可能導致情緒失調（Emotional Dissonance）（Hochschild, 2003）。 除了上述理論，勞動社會學亦探討勞動價值與社會結構，以勞動者為主體的社會 研究，對其社會地位或家庭生活的影響，務實層面的研究範疇則涵蓋勞動條件、勞動 組織、職業安全、勞資關係等。當代德國學界建構勞動學（Arbeitswissenschaft），其 研究目的在於盡可能形成對勞動者最好的勞動條件，「判斷進而形成人類的勞動」，. 22. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(35) 從「人性關懷」的角度建構有利勞動執行且無危害與障礙的勞動條件、提出有關勞動 事項之社會相關標準、促進勞動者發展自我行為空間與人格，以「改看勞動生活、改 善勞動條件、促進勞動世界的解放與進步」為目標導向（林佳和，2014），從勞動社 會學之觀點看待警察勤務，將使我們重新檢視警察勤務的勞動性質，以及警察在勞動 社會中扮演的角色。. 參、集體勞動關係之相關理論 在法理上，勞動關係為私法契約關係，原則上應尊重私法自治與契約自由，但勞. 政 治 大 由權（黃越欽，2012），個別勞動法對於勞工在勞動契約上之對等地位的回復仍有其 立 雇雙方之地位不對等，勞動者具有人格、經濟、組織上之從屬性，壓抑勞動者行使自. ‧ 國. 學. 侷限性，透過集體勞動條件的共同決定回復勞工人格的自主性，才是勞動法真正的目 的所在（張鑫隆，2010）。在不對等的個別勞動關係中，面對握有人事權的管理階級、. ‧. 掌握社會資源的企業，勞動者個人難以與資方進行協商，地位不對等實際上等同破壞. y. sit. io. er. 我國即為工會。. Nat. 契約自由，必須藉由集體力量組成勞動者團體才得以對抗資方，而此種勞動者團體在. al. iv n C h e n g，c容許工人有限度組織運動尋求利益滿足 會對立已然形成，難以再用法律禁止或壓制 ， hi U n. 勞工運動發展之初，工會受到嚴格打壓，然在 19 世紀中後，勞工運動造成的社. 反而紓解統治者協調不同社會利益的壓力，並能箝制資產階級與地主力量。藉由承認 工會的合法性及團體協約效力，亦使工會某種程度放棄推翻資本主義體制的革命運動 路線（林佳和，2014）。在其法制化的過程中，「團結權」、「協商權」、「爭議權」 的保障已為各方共識，如日本國憲法第 28 條：「保障勞動者的團結、集體交涉以及 其他集體行動的權利。」、德意志聯邦共和國基本法第 9 條：「保護並促進勞動與經 濟條件之結社權利。」，即規範集體勞動權為憲法明文保障之基本權。. 一、集體勞動權 23. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(36) 集體勞動權俗稱勞動三權，並以集體勞動法規範相關權利：「團結權」保障勞動 團體的組織與存續，避免國家與企業的干涉；「協商權」使勞資得以協約共同形成勞 動條件，修正權力傾斜的勞資議價空間；「爭議權」保障工會的行動自由，使其有影 響雇主經營的實質手段，以對勞資交涉產生壓力。集體勞動法除保障勞資雙方的權益 外，亦是為了避免勞資爭議導致公共安全與秩序之危害，國家以法律限制私法自治的 範圍，建立了勞資政三方共同參與的機制，此一領域隱含相當高的政治性（楊通軒， 2015）。 團結權，在德國法稱為同盟自由基本權（Koalitionsfreiheit），勞動者為對抗勞動 生活之社會對手（資本），以「維護與促進勞動集經濟條件」作為結社目的，被視為. 政 治 大. 一特別基本權（besonderes Grundrecht），保障其協約自治，與一般結社自由有本質上. 立. 的不同（林佳和，2007），同盟自由除了行使對國家與資本家的防禦權外，更有促進. ‧ 國. 學. 勞動生活社會自治的任務。在我國法制以工會為主體，代表勞工與雇主進行協商，以. ‧. 形成集體勞動條件，或行使經營管理的參與權。. 團體協商為形成集體勞動條件的主要方式，並簽訂團體協約以維持勞資秩序。團. y. Nat. io. sit. 體協約具有債法效力與法規範效力，對協約關係人勞動契約內容有直接性與強制性，. n. al. er. 並使雙方當事人有維持和諧與敦促義務（黃程貫，1997）。團體協商使勞方有機會影. Ch. i Un. v. 響工作場所的規定，除改善勞動條件外，亦給予勞動者表達意見的機會，從而使其獲. engchi. 得一定的勞動自主性而獲得人格尊嚴，以勞資自治形成適用個別產業的勞動制度，而 在協約簽訂後雙方有維持和諧之義務，也可避免勞資衝突的可能，以避免對社會與經 濟的損害。團體協約可謂集體勞動關係行動之核心，甚至說集體勞動權之目的在於締 結團體協約亦不為過。 然而團體協商並不等於締結團體協約，有學者會再將其細分為「團體交涉權」與 「協約締結權」，此種交涉是一種請願而非締結協約的權利（中山和久，1963）。特 別是公務員，受限於公法上職務關係與勞動條件法定主義，其協商權多會受到限制， 縱使能就勞動事項進行協商，也不一定能締結協約。如日本非於行政法人與公營事業. 24. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(37) 任職之公務員，雖能進行團體協商，但不能締結協約（國家公務員法第 108 條之 5 第 2 項、地方公務員法第 55 條第 2 項）；地方公務員得在法規範圍內締結書面協定， 但不具法規範效力，只能要求雙方以誠意與責任履行（地方公務員法第 55 條第 10 項）。 爭議權又稱勞動鬥爭權，或稱集體行動權，係勞動者為改善勞動條件，基於勞動 關係根本的「勞務─報酬」展開，藉由破壞生產秩序對利害關係人產生壓力，勞方藉 罷工、糾察線、按章工作等影響資方經營活動，資方也能用鎖廠做為對抗手段。「罷 工權之存在，一方面固有有效解決勞資糾紛，確保勞工權益之消極功能；同時，他方 面也有促使僱主將勞工合法權益，逐一付諸實施，消弭勞資糾紛於無形，合理推動社. 政 治 大. 會發展之積極功能。2」，但鑒於爭議行為影響社會甚大，且雇主營業自由之工作權與. 立. 財產權亦為憲法保障之基本權，故爭議權行使仍受一定原則拘束，如禁止過度、公正. ‧ 國. 學. 要求、公共福祉等（楊通軒，2015）。. ‧. 現今法令對於個別職業的勞動三權有其限制，然而若要保障勞動者生存權，三種 權利乃相輔相成缺一不可。若同盟自由未獲保障，將使工會容易遭其社會對手干預；. y. Nat. io. sit. 無法進行集體協商，工會將失去其存在目的；若無締結協約權利，則難以確保勞資協. n. al. er. 商之成果；若無法行使爭議權，則集體協商無異於集體行乞（kollektives betteln）3，. Ch. i Un. v. 對等地位只是空談，將無實現勞資自治的可能。我們期待完整權利的公務員工會將有. engchi. 助於解決更多問題，然公務員工會在臺灣仍為法律禁止，機關也多會回應現已有內部 參與機制而忽視，是以本文將研究重心放在當前警察內部參與機制的問題，有關公務 員工會的討論將留待未來後續研究。. 二、產業民主與共同決定 產業民主是一個工廠或產業中，勞資代表共同處理基本問題的程序或機制（衛民、 許繼峰，2005：297），旨在除去由資方或管理者專斷，增進勞工參與企業的經營管 2 3. 司法院釋字第 373 號解釋（劉鐵錚、戴東雄大法官協同意見書） BAG 10. 6. 80-1 AZR 168/79 25. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(38) 理4。有別於勞資對抗的集體協商，是以勞資合作方式決定廠場規範與勞動條件，強調 勞資雙方的合作協調，其本質、架構均有相當差異。因勞工參與實質干預雇主指示權 與經營權，多以法律明訂，如德國「企業組織法」 （Betriebsverfassungsgesetz，BetrVG） 與「共同決定法》（Mitbestimmungsgesetz，MitbestG）皆有規範勞工參與的原則。德 國採用工會團體協商與員工代表會勞資合作的雙軌制（Duales System），使勞動者在 外部能以工會鬥爭路線對資方施壓，內部則有對公司經營的實質影響力，確實保障勞 動權益。 表 2-1 集體勞動關係雙軌制之比較 勞資對抗 憲法同盟自由. 立. 勞資合作. 主體. 員工代表會/廠場會議. 治 政 法源 企業組織法 大 學. ‧ 國. 同盟（工會）. 類型. 強制結社. 形成勞動條件. 組織任務. 干預企業經營. 跨企業. 組織範圍. 單一企業／廠場內. 法律規範. 較高密度法律規範. y. n. al. 手段. sit. io. 鬥爭（爭議行為）. 共同決定. er. 無或低度法律規範. 鬆散. ‧. 組織性質. Nat. 自由結社. i n C司法形成 低 U hengchi. v. 資料來源：本研究整理 表 2- 1. 勞工參與依程度差異可區分為數個層次，以下例舉： （一）資訊權（Informationsrechte）：員工代表有權向雇主要求資訊，雇主有告 知的義務，但員工代表對雇主決定並無直接影響力。如 BetrVG 第 80 條 （2），得要求雇主告知公司員工工時與工作內容等。 （二）諮詢權（Beratungsrechte）：雇主必須徵求員工代表的意見並進行討論，. 林佳和。〈勞工董事在共同決定制度中的角色〉，https://www.mol.gov.tw/media/3810651/勞工董事 在共同決定制度中的角色-林佳和.pdf，（最後瀏覽日：2020 年 4 月 21 日） 26 4. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(39) 但當勞方意見無法拘束雇主。如 BetrVG 第 90 條，對設施、技術、工作 流程的改變必須向勞工代表會進行諮詢。 （三）拒絕權（Zustimmungsverweigerungsrechte）：員工代表會能拒絕同意某一 項措施的施行，能直接影響雇主的指令，但僅能阻止而無法參與制定。如 BetrVG 第 99 條（2），對符合某些要件的不當人事安排，員工代表會可 以拒絕同意。 （四）共同決定權（Mitbestimmungsrechte）：勞方代表能提出自己的意見，積極 參與營運事務，決策必須由勞資共同決定通過才能實施，勞資意見不一致 時，可請求事業單位內的仲裁委員會(Einigungsstelle) 仲裁或訴請法院裁. 政 治 大. 定。BetrVG 第 87 條規範勞資雙方共同決定事項如工作規則、工時分配、. 立. 延長工時、休假安排、績效評核方法、職業安全事項等。. ‧ 國. 學. （五）勞工董事（Arbeitsdirektor）：董事會必須有勞工代表，為企業經營層次之. ‧. 參與，其必須帶有社會良知（sozial Gewissen），在勞動與社會事項盡可 能顧及勞方利益（楊通軒，2015）。在 MitbestG 中規範勞工董事的產生程. y. Nat. io. sit. 序、代表比例與職權等事項。. n. al. er. 勞工參與在實務中有許多不同的形式，在我國法律明文中有勞資會議、職業安全. Ch. i Un. v. 衛生委員會、職工福利委員會等，但我國勞資會議係依據勞資會議實施辦法，在法律. engchi. 層次上即不如德國法，其本質上一種勞資諮商制度 5，其決議除勞基法規範需經勞資 會議同意事項外，對雇主並無強制拘束力，相當於德國共同決定中的諮詢權，尚無達 到共同決定之層次。而我國勞工董事目前僅有國營事業依國營事業管理法第 35 條設 立，由國營事業主管機關聘請工會推派，並非如德國採員工選舉方式產生，且依然維 持勞動關係，除利益衝突外，尚有法律身分競合問題（楊通軒，2015）。 我國現行勞工參與制度，顯然仍無法使勞工實際影響雇主經營管理決策，難以修 復勞資權力地位的不對等。理想中的勞資合作除了保障勞動權益外，更有促進產業內. 行政院勞工委員會民國 90 年 03 月 13 日台九十勞資二字第 0009391 號函：「勞資會議是為協調勞 資關係、促進勞資合作並防患各類勞工問題於未然而制定的一種勞資諮商制度」 27 5. DOI:10.6814/NCCU202100080.
(40) 部民主，使勞動者人格自我發展的促進意義，並能使企業決策考量勞動者觀點，藉由 與勞動階層高通而提高經營效能與產出品質，達成勞資和諧。而在許多人認為難以想 像對抗，因此嚴格限制勞動者集體勞動權的公部門勞動關係中，或許共同決定會是保 障公部門勞動者權益的最大公約數。. 第二節. 警察勤務核心內容. 「警察勤務乃警察機關為達成警察任務，對所屬人員做有效編組與工作分配，. 政 治 大 業務、達成警察任務的手段（梅可望等人，2008：219）。故警察勤務實際上為達成 立 並運用工作方式，執行各種警察業務之活動」（陳立中，2007：17），是推行警察. ‧ 國. 學. 警察任務的實體措施，其內容與界限將隨警察任務而變動。. 當前臺灣警察勤務最為人詬病之處，在於警察業務與勤務廣泛，單從警察法第. ‧. 9 條觀之，警察職權包含協助偵察犯罪、保安、正俗、交通、衛生、救災、戶口查. sit. y. Nat. 察等，尚有各種行政協助事項。2019 年 05 月 03 日行政院答覆立法委員沈智慧專案. al. er. io. 質詢，統計仍有 186 種要求警察職務協助之事項6；舉凡妨害安寧、動物保護、司法. v. n. 文書送達等非警察本業工作排擠原有勤務，造成警察為執行這些勤務導致的工時增 加與人力耗損。. Ch. engchi. i Un. 因此在研究警察勞動問題前，「警察到底應該做什麼」、「什麼事警察不應該 做」至關重要。如果我們能夠釐清警察核心工作內容，找出警察工作之界線，便可 檢討不必要的勤務，從而使警察的勞動力獲得合理運用，將改善警察勞動條件。本 節描述警察任務之意涵與目的，同時彙整警察任務之變遷，以界定實體警察勤務之 核心領域。. 6. 中華民國 108 年 4 月 24 日行政院院臺專字第 1080088179 號 28. DOI:10.6814/NCCU202100080.
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