第二章 文獻探討
第二節 警察勤務核心內容
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部民主，使勞動者人格自我發展的促進意義，並能使企業決策考量勞動者觀點，藉由 與勞動階層高通而提高經營效能與產出品質，達成勞資和諧。而在許多人認為難以想 像對抗，因此嚴格限制勞動者集體勞動權的公部門勞動關係中，或許共同決定會是保 障公部門勞動者權益的最大公約數。
第二節 警察勤務核心內容
「警察勤務乃警察機關為達成警察任務，對所屬人員做有效編組與工作分配，
並運用工作方式，執行各種警察業務之活動」（陳立中，2007：17），是推行警察 業務、達成警察任務的手段（梅可望等人，2008：219）。故警察勤務實際上為達成 警察任務的實體措施，其內容與界限將隨警察任務而變動。
當前臺灣警察勤務最為人詬病之處，在於警察業務與勤務廣泛，單從警察法第 9 條觀之，警察職權包含協助偵察犯罪、保安、正俗、交通、衛生、救災、戶口查 察等，尚有各種行政協助事項。2019 年 05 月 03 日行政院答覆立法委員沈智慧專案 質詢，統計仍有 186 種要求警察職務協助之事項6；舉凡妨害安寧、動物保護、司法 文書送達等非警察本業工作排擠原有勤務，造成警察為執行這些勤務導致的工時增 加與人力耗損。
因此在研究警察勞動問題前，「警察到底應該做什麼」、「什麼事警察不應該 做」至關重要。如果我們能夠釐清警察核心工作內容，找出警察工作之界線，便可 檢討不必要的勤務，從而使警察的勞動力獲得合理運用，將改善警察勞動條件。本 節描述警察任務之意涵與目的，同時彙整警察任務之變遷，以界定實體警察勤務之 核心領域。
6 中華民國 108 年 4 月 24 日行政院院臺專字第 1080088179 號
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壹、警察任務之意涵與相關研究
警察任務，指做為組織體之警察所應擔任之事務範圍（田村正博，2015）。行政 機關各有其業務職掌，為達成其任務行使職權，以實現國家目的。「行政任務」
（Aufgaben）指機關作用範圍，並限制機關僅得在此範圍活動，也為行政組織、公務 能力、財務行政等次單元之前置項目（翁岳生等人，2006：242），亦為業務規劃與 勤務執行範圍之基礎，若任務範圍過於概括，易造成機關間管轄之競合（李震山、蔡 庭榕、簡建章、李錫棟、許義寶，2018：63）。警察任務為警察機關之目的，其勤務 規劃、職權行使均應以達成任務為前提。國家欲完成社會、文化、經濟目的，需先創 造內部安全與秩序之環境（李震山，2002），警察便是扮演公共秩序與安全維持的角 色。
而我國警察法第 2 條規定：「警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防 止一切危害，促進人民福利。」其中維持公共秩序、保護社會安全、防止一切危害為 主要任務，促進人民福利為輔助任務。然僅從字面觀之，「公共秩序」、「社會安全」
等用語欠缺明確定義，系不確定法律概念之概括條款，也因此警察行政範圍易受決策 者之意擴張，只要有「危害」發生可能，便有警察介入空間，除使警察疲於奔命，也 將影響人民基本權。學者林山田（1991：311）即認為「一切」與「促進人民福利」
無異將警察任務擴張至政府或國家任務，使人民極易將「警察」與「政府」畫上等號。
相對於社會安全，公共秩序會是更為複雜的概念，薩克森-安哈特邦公共安全秩 序法第 3 條定義公共秩序為：「在憲法秩序內，有關個人在公眾生活中行為的不成文 規範，按一般觀念為公民營造共同秩序生活不可或缺的要件」，是價值觀及道德理念 之綜合性規範（李震山，2002：178）。但我們是否能以國家強制力「將公眾共同生 活納入正常有序之健全狀態，使社會圓滿安和、不發生紊亂」（陳立中，2007）？價 值與道德具有時空性，隨著時代發展，許多傳統價值觀受到挑戰，婚姻自由、勞動爭 議、公民不服從…這些是否為警察應守護之「正常健全」的公共秩序，也是近代警察 權的爭點之一，學者李震山（2002：179）指出公共秩序之法律概念定義範圍過廣，
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極容易忽略少數而屈從多數，且從前觀念未必適用至今。
蓋因警察權為國家高權行政，對人民具有強制力與拘束性，為避免其濫用而破壞 法治原則，許多學者試圖定義警察權行使之界線，以防止警察恣意擴張警察權範圍而 侵害人民權利。美濃部達吉提出「警察權界限論」，認為僅得為維持公共安全與秩序 之消極目的而發動警察權，以除去對社會公共秩序之障害為目的，不應積極增進社會 公共福祉；縱有危害，若在法律制度上有歸屬之其他機關，警察亦不應立即直接介入，
此為警察補充性原則（梁添盛，2013），如《德國聯邦與各邦統一警察法標準草案》
第 1 條：「其他機關不能或不可能適時防止危害時，方由警察執行之。」即屬此原則 衍生之明文法規。
學者李震山（2002）認為現代警察主要任務可歸納為人權保障與治安維護，首要 任務為危害防止，並提出危害防止之分配標準：是否在時間上具不可延遲性、是否經 常使用強制力，若符合上述標準，應於立法之初規劃予警察機關。並非所有危害都屬 警察任務範圍，危害防止職權亦非警察獨佔，若僅以執行力強弱作為分配標準，則警 察機關權限與任務勢必擴增，引起諸多負面效應。
而「促進人民福利」此一任務，現實仍有諸多爭議，也是實務工作上容易造成業 務混淆之處。行政學者認為此為積極性任務，如弱勢族群的協助與臨時救濟、人民緊 急危難的援助，救苦救難的菩薩心腸應為警察本務（梅可望等人，2008）；法律學者 多以警察補充性原則解釋，乃協助諸般行政之任務（陳立中，2007），協助一般行政 機關活動，排除其障礙，而非直接以警察促進人民福利。
警察是否應該扮演積極照顧、服務人民的角色，猶如長期以來機關經營的「人民 保姆」形象？諸多行政學者會認為警察機關具有普及性與便利性，適合積極提供給付 照顧服務， Kennedy（1983: 42）認為警察具有被適合定位為服務人民機關的五種特 質 ： 系 統 整 合 的 服 務 （ systemic integration of services ） 、 全 面 且 可 及 的 服 務
（comprehensiveness and accessibility of services）、客戶的難題為生活中的問題（client troubles defined as problems in living）、提供一般性服務（generic characteristics of helping
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activities）、對於客戶服務的責任（accountability of service providers to clients）。然而 若將警察視為積極的服務提供者，勢必會增加警察勤務與業務範圍，同時與其他行政 機關功能重疊，更為本質的問題是，這是否為警察任務之一？
警察任務並非一成不變，當社會期待警察扮演何種角色，便會賦予警察不同的任 務，梅可望等人（2008）認為警察不但有消極維持秩序的作用，更具有積極保障人權 的意涵；法律學者亦不排除以法律特別授權警察為積極福利目的（梁添盛，2000）。
然警察權本質為國家強制力之干預行政，與給付行政本質上有差異。若將本屬消極行 政之警察行政加予給付行政，將有違國家危害防止行政之劃分，並侵蝕警察工作之本 質（李震山，2002：123）。
貳、警察任務的變遷
警察一詞在不同時空具有不同意義，英文「Police」一詞可追溯至希臘文「Politteia」， 原意影響為城邦居民生存福利事務，後傳入德國為 Polizei，意指「共同事務良好秩序」
（李震山，2002：4）。
早在有組織意義之警察出現以前，警察權便存在已久，西元前 27 年羅馬即設有 praefectus urbi 一職維持公共秩序，為在最高政治權力下兼具行政與司法功能之機構
（梅可望等人，2008：27），並指揮都會大隊（cohortes urbanae），然其仍屬準軍事 組織，而非專業化警察單位。
此一觀念發展至中世紀封建領主對封地與臣民的統治權，任命隨從處理安全、衛 生、市場等公共問題，在此一時期警察為主權者控制社會秩序之功能，「警察事務」
與「政府事務」意涵相似，警察行政及等於國家行政，其權力來自政治而非法律。警 察功能與政治文化密切相關（梅可望等人，2008）
組織意義上之警察，具體形成於 1667 年法國國王路易十四任命 Nicolas de la Reynie 為警察總監（lieutenant de police），其任務為「確保民眾和特殊人物的安寧，
保護城市的秩序」，同時具有司法與行政權，並授予其財政、組織自主權，甚至，並
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自組行政團隊（林瓊柔，2010：105）。此為歐陸法系中央集權式警察體制的起源，
警察被視為國家的代表，在中央政府控制下執法，具半軍事化色彩，此時警察任務包 含政治、經濟與社會問題，消防、市容與衛生都是警察業務（梅可望等人，2008：28）。
此時國家為伸張國權，藉封建時代之領主警察權，極度限制個人自由，以促進福利為 名行干涉之實之典型警察國家（Polizeistaat）（李震山，2014）。
「Police」一詞於 18 世紀自法國傳入英國，很長一段時期專指法國等歐陸警察，
在當時成為來自外來壓迫的象徵而不受歡迎（Oshisanya, 2020: 16）。其與英國傳統地 方自治的志願性治安維持單位「Constable」有顯著差異，也說明此兩種警察組織文化 與任務的不同。
現代化警政始於 1829 年英國，因工業革命衍生的社會問題，已非傳統警察制度 所能處理。時任內政部長的 Sir Robert Peel 說服議會通過都會警察法案（Metropolitan Police Act）成立倫敦警察廳，建立全職給薪之專業警察。為避免警察成為政治權力迫 害人民的工具，Peel 堅持警察為人民的觀念，以非軍事化的平民路線組織警察，並特 意穿著藍色制服與著紅衣的軍隊區別7。
此時期歐陸國家仍以中央集權式警察制度為主，但受到啟蒙時代自由主義思想影 響，人民對抗絕對主義之警察國家之權力，要求國家活動限於防制危害，僅有消極維 持秩序之職能，即所謂「夜警國家」（Nachtwächterstaat）之思想（李震山，2014）。
此時警察任務參照普魯士警察行政法：「為維持公共安寧、安全和秩序，並為排除對
此時警察任務參照普魯士警察行政法：「為維持公共安寧、安全和秩序，並為排除對