警察機關之行政裁量行為

警察之行政行為，按不同的角度觀察有多種分類態樣，如以警察行政作用 而言，可分為：警察命令、警察處分、警察說明、通知與受理、警察罰、警察 強制、警械使用；從警察職務行為形式區分：警察行政處分、事實行為、協助 行為、提示與告戒、司法行政行為等等⁶⁷，而警察裁量是普遍存在警察活動中 的一種行政行為，故本文不再細分警察的行政行為去探討警察的裁量權，而就 警察行政行為之特徵與裁量特性，本文嘗試在此章節從兩個面向討論警察之行 政裁量行為：一為賦予警察機關裁量權之重要性與適法性；二係警察裁量之法 令界限。

66 朱金池（2004），前揭註 26，頁 15。

67 高鎮文（2004），前揭註 57，頁 35-36。

第一項 警察裁量權賦予之必然

警察是行政公務系統內非常特殊的機關單位，「社會秩序的危害防止」是警 察法施行細則第2 條明列的主要任務，從其角色定位與概括式的任務規範，可 以推導出警察因時制宜之裁量權的必要性：

第一款 警察目的與角色定位

警察之概念，隨著文字的使用、解釋，或文化背景、時間，處於浮動的狀 態，在講求國家的消極地位時，警察的意義就會被限縮在消極的治安維持，但 如果要求國家積極介入人民生活的情況下，警察的概念和權能勢必會被擴大

68。警察權乃屬國家行政之範疇，在法治國原則下，警察在國家行政中之角色 與任務的定位應明確且可預見，得防免警察權限恣意擴大，避免重回過去警察 國家的高壓統治，在行政目的以及立法者授與之角色定位下，警察始擁有自主 的裁量權。

第一目 警察之定義

其實警察⁶⁹的概念並不單單侷限在警察人員，各地方首長或其他行政機關 運用警察權，亦相當於警察行政之行為⁷⁰。所謂的警察機關有「組織意義」和

「功能意義」之分：組織意義的警察機關，按警察職權行使法第2 條：「本法所 稱警察，係指警察機關與警察人員之總稱。」，係指依警察組織法規設置之機 關，如內政部警政署、中央警察大學⁷¹、各地方的縣市警察局等，及依警察人 事法規所規範之警察人員、升遷⁷²；功能意義下的警察機關，則不以依警察組 織法設置之機關為限，係以該機關是否具警察之職能（維持社會公共秩序）為

68 吳景欽（1990），《從憲法上正當程序的觀點檢視行政警察與司法警察的區分》，輔仁大學法 研所碩士論文，頁103-104。

69 「警察」一詞來自於日本，日本則是翻譯自英國的「Police」、法國之「Lapolice」、德國之

「Die Polizei」，而「Police」、「Polizei」則均係源自於希臘語「Politeia」，參李震山，《警察法論 -警察任務篇》，頁 3-4。

70 關於國會或地方議會之議長是否得以動用警察權，實務上尚存在爭議。

71 中央警察大學係內政部下附屬之四級行政機關，屬中央警察組織，尤其警政署署長、中央警 察大學校長均為三線四星的高階警官。

72 例如警察人員人事條例、警察人員陞遷辦法。

認定標準，例如：法務部行政執行署⁷³，甚至受委託行使公權力之私人亦可能 包括在內。

嗣後大法官在司法院釋字第588 號解釋理由書⁷⁴：「『警察』係指以維持社 會秩序或增進公共利益為目的，而具強制（干預、取締）手段特質之國家行政 作用或國家行政主體，概念上原屬多義之用語，有廣、狹即實質、形式兩義之 分。其採廣義、即實質之意義者，乃就其『功能』予以觀察，凡具有上述『警 察』意義之作用、即行使此一意義之權限者，均屬之；其取狹義、即形式之意 義者，則就組織上予以著眼，而將之限於警察組織之形式－警察法，於此法律 所明文規定之機關及人員始足當之，其僅具警察之作用或負警察之任務者，不 與焉。」對於警察概念之廣義和狹義作出明確的解釋，和上述組織意義和功能 意義之分相同。

簡要來說：「警察」係指以維持社會秩序或增進公共利益為目的，而具強制

（干預、取締）手段特質之國家行政作用或國家行政主體。限於篇幅，本文所 欲研究的對象限於「狹義之警察」，即指形式上、組織意義上之警察，專注於 此，也才能真正解決人民權利維護之問題。

第二目 警察之任務—行政與刑事的交錯 壹 警察的雙重角色

警察的意義與任務具有時間性意義，不同的國情文化，以及不同的時空因 素都會造就警察的角色定位與任務廣狹不一⁷⁵，我國憲法採文武分治原則（參 照憲法第137 條至第 140 條），國防安全係由軍隊負責，國內治安交由警察機關 負責防止或排除與公共秩序、社會安全有關的危害，可得知警察同時身兼「行

73 李震山（2006），〈警察法：第一講 警察作用法通論〉，《月旦法學教室》，41 期，頁 77。

74 司法院釋字第 588 號解釋理由書另外又指出：「憲法第八條第一項所稱『非經司法或警察機 關依法定程序，不得逮捕、拘禁』之『警察機關』，乃採廣義，凡功能上具有前述『警察』之意 義、即法律規定以維持社會秩序或增進公共利益為目的，賦予其機關或人員得使用干預、取締 之手段者，概屬相當，並非僅指組織法上之形式『警察』之意。」。

75 朱源葆(2001)，〈警察執行集會遊行時之法律界限〉，《警學叢刊》，32 卷 2 期，頁 87。

政警察」和「司法警察」之角色⁷⁶，立法者賦予了其行政危害防止與刑事犯行 追緝的雙重任務。

行政警察，按內政部警政署之定義⁷⁷，係指實際執行勤區查察、巡邏、臨 檢、守望、值班、備勤等勤務方式，並依法令排除有關行政上之危害，維持公 共安全與社會秩序等任務之警察。依警察法施行細則第2 條規定「依法維持公 共秩序，保護社會安全，防止一切危害」為警察之主要任務，「促進人民福利」

則為警察之輔助任務。但是在我國，警察的任務與美國、日本或德國的警察不 太一樣，在多數的情況下，我國的警察與一般公務員幾乎無差別，代表行政機 關執行各項工作，如攤販取締、交通秩序、政令宣導甚至是當舖業管理…等等 無所不包又繁雜⁷⁸（如集會遊行法、保全業法、當舖業法、社為秩序維護法 等），尚須協助其他行政機關取締稽查各種行政不法，如此身兼多職也造成基層 警員沈重之負擔。

司法警察（又稱刑事警察），警察的行為除了必須受個別警察法規以及行政 程序法的拘束外，其職權在刑事訴訟法也有若干相關規定。我國司法系統中，

在刑事訴訟法文義解釋上檢察官雖然是偵查的主體，有權限指揮警察機關、法 務部調查局、憲兵進行案件的偵查與犯罪的追捕，警察僅是輔助機關之一，但 實際上檢察官或是所隸屬的地方法院檢察署並沒有配備任何武力，即使在受訓 時有打靶或是防身術的訓練，都無法與警察長期接受的訓練可以比擬，第一線 的偵緝與犯罪嫌疑人之逮捕仍必須交由警察執行，也符合警察的專業，由檢察 官職司法律之適用、案件的追訴與法庭上之攻防。

76 關於警察之分類，得參鄭善印，〈警察與法律〉，《警學叢刊》，第 30 卷第 6 期，2000 年 5 月，頁142、147。

77 內政部警政署另外將「交通警察」、「專業警察」獨立於行政警察與司法警察之外，本文從多 數警察法學者之意見，僅將警察分成「行政」與「司法」兩大類作分析討論，司法警察外之行 政工作原則均為行政警察之範疇內。

http://www.npa.gov.tw/NPAGip/wSite/policework/welcome.htm

78 近年來，由於福利國家之要求，警察業務不但沒有縮減反而有增加趨勢，依 91 年警政署所 出版的警政白皮書，書中附錄所載，警察機關主辦的業務有76 項，協辦的業務有 44 項，合計 有120 項。

現代國家的行政權作用，除了警察尚有其他眾多行政機關各司其職，在除 警察化的趨勢以及專業警察化之訴求下⁷⁹，除了輔助司法、檢察官進行刑事偵 查外，在行政警察角色方面最主要也最原始之任務與目的應界定於社會治安之 維護，即危害之防止。

貳 行政作用與刑事作用之界限

按法律規定，警察同時身負「行政」與「司法」的任務，雖然職權與程序 規定各自在行政法規與刑事訴訟法領域獨立發展，看似行政與司法警察各司其 職沒有衝突或矛盾。但在警察任務時，法律用語常常所指的「將來之危害」與

「現時、過去已發生之危險」，文義與實際情況往往僅有一線之隔，如何區辨警 察是正在執行行政法上之危險預防，或是司法刑事上的犯罪排除任務；加上警 察法第2 條所稱之「一切危害」，為了有效達成任務與追求績效，實務警察利用 行政之便經常提前介入人民的私領域，充作刑事偵緝之手段，遊走在行政權和 司法權之間，更是屢見不鮮。

再者，現行許多的法規範亦同時有行政罰與刑罰（行政刑法）併存在同一 部法律之中，如集會遊行法之規定，更容易衍生出行政調查轉換成刑事偵查之 程序問題，形成警察行政作用與刑事作用之交錯。「行政警察」和「司法警察」

兩種角色所受的法律限制層級不同，要求的正當法律程序也不盡相同，往往難 以區分這兩者之間的界線，成為正當程序的漏洞，甚至有違法濫權之虞。由此 可知，選擇適用行政法抑或刑法之規定，直接成為警察的裁量權之一，已經不 單單是程序選擇之問題。

針對警察行政作用與刑事作用之領域交錯，可以進一步思考，警務人員在 為行政調查或刑事偵查時均係代表國家行使公權力，不管執法時所適用之法律 規範性質，只要在上班、執行公務時即是代表國家高權，其身為自然人之個別

針對警察行政作用與刑事作用之領域交錯，可以進一步思考，警務人員在 為行政調查或刑事偵查時均係代表國家行使公權力，不管執法時所適用之法律 規範性質，只要在上班、執行公務時即是代表國家高權，其身為自然人之個別