第二章 文獻探討
第一節 超額教師問題
一、超額教師的定義
「超額教師」的定義為何？有學者認為，超額教師是指學校因減班、裁併校 或是調整教師員額編制後，超出核定編制員額數之現職教師人數（文超順，2006）。
蘇榮長（2007）指出，超額教師是學校因某些原因減班，致使現有的教師編制大 於教育主管機關核定之教師數，此超出之人數，即稱為超額教師。
在各縣市訂定的超額教師介聘作業要點中，亦明確界定超額教師的定義，如：
臺中市教育局定義超額教師係指本市各國民中學、國民小學及幼稚園因減班造成 現有教師總人數超過編制人數之教師。前項計算方式為該校本學年度現有編制教 師人數減下學年度該校編制教師人數（臺中市政府，2011）。另外，嘉義市教育處 則認為超額教師，係指因學校減班、學區內新設校及學區調整等因素，以致實際 教師員額數超過員額編制標準之教師數（嘉義市政府，2006）。而高雄市教育局 在作業規範所稱超額教師，係指因社區發展、新設學校、學校經營型態改變、學 區調整及教師員額編制調整等因素，以致教師員額超過員額編制標準之教師（高 雄市政府，2011）。
綜合上述，研究者將超額教師定義為：因學區改變須移撥學生或新生入學人 數減少，導致學校面臨裁併或是減班的處境，使得現有教師編制減少，若當年度 教師離職或是退休人數無法相抵，而超出法定編制的現任教師即是超額教師。
二、超額教師形成的原因
日本官方將「少子化」定義為出生率持續下降，導致家庭中孩子比率降低的 人口現象（鄭毓霖，2004）。若以具體的數字來說明，少子化是指每位婦女的平 均生育率低於 2 人以下，孩子生育越來越少的一種現象（吳清山、林天佑，2005）。
近十年來我國的人口概況如下：過去，我國人口成長以出生和死亡差幅的自然增 加為主，然而，隨著國人婚育價值觀改變及兩性參與各領域的機會漸趨平等，由 表 2-1-1 及圖 2-1-1 可看出，我國平均每位育齡婦女一生所生嬰兒數（總生育率）
已由 2000 年 1.68 人下降至 2009 年 1.03 人，總生育率已明顯低於許多先進國家。
統計至 2010 年，我國人口僅增加 0.18％，創歷年新低，而且社會增加數首度超越 自然增加數，因此，人口成長要素變遷趨勢不容忽視。根據聯合國統計，全球總 生育率以極快速度下降至前所未見的低水平，從 1970－1975 年每名婦女生育 4.4 人降至 2005－2010 年的 2.5 人，而在 1970 年代生育水準已相對偏低的已開發國 家，總生育率則由 2.2 人持續降至 2005－2010 年的 1.7 人，依此數據看來，我國 亦已降至相對偏低的水準（行政院主計處，2011）。
表2-1-1 我國總生育率變化表
年別 出生人數（人） 總生育率‰
2000 305,312 1.68 2001 260,354 1.4 2002 247,530 1.34 2003 227,070 1.235 2004 216,419 1.18 2005 205,854 1.115 2006 204,459 1.115 2007 204,414 1.1 2008 198,733 1.05 2009 191,310 1.03 2010 166,886 0.895
資料來源：行政院主計處（DGBAS）（2011）。2010 年社會 指標統計表及歷年專題探討－我國人口概況。取自：
http://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?xItem=29593&ctNode=3263
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 1.4 1.6 1.8
年別
總生育率(‰)
2-1-1 我國總生育率變化圖
出生人口的急速降低，面臨極大衝擊的就是每年滿 6 足歲的國小新生人數。 根 據教育部統計處國民教育階段學生人數預測分析報告中，針對 100－109 學年度國 小新生人數推估，100 學年度的新生預測人數為 20 萬 9 千多人，到 102 學年度降 至 19 萬 9 千多人，新生數逐年下降，至 109 學年度時，國小新生人數更將銳減至 16 萬 2 千多人（見表 2-1-2 及圖 2-1-2），屆時教師人數的減少將更為明顯（教育 部統計處，2011）。
表2-1-2 國小一年級新生預測人數
學年度 新生預測人數（人）
100 209948
101 202797
102 199900
103 199440
104 192693
105 174440
106 167859
107 168482
108 166289
109 162846
資料來源：教育部統計處（2011）。國中小一年級新生預測人數
【原始數據】。未出版之統計數據。取自：
http://www.edu.tw/STATISTICS/content.aspx?site_content_sn=8956
圖2-1-2 國小一年級新生預測人數
0 50000 100000 150000 200000 250000
100 101 102 103 104 105 106 107 108 109
年別
預測人數（人）
教育部精緻國民教育發展方案中指出：因少子化而形成的減班情形，將使教 師編制員額銳減，預估全國國小教師在未來5年內都有超額情形。以97學年度為 例，全國國小自然減班2055班，國小教師編制員額自然減少3126人，若推估該年 度有2011位退休教師，仍有1115位超額教師尚待安置，而年輕的儲備教師將更難進 入教育現場（教育部，2007）。
綜合上述，可明顯看出少子化現象造成學生人數驟降、班級數減少；在教師
編制比例不變的原則下，教師需求數必然隨之下降（見表2-1-3），而使得超額教 師的問題將日益嚴重。表2-1-3 全國國小學生數及教師人數
學年度 全國國小學生數(人) 全國國小教師數(人)
90 1925491 103501
91 1918034 104300
92 1913000 103803
93 1883533 102882
94 1831873 101662
95 1798393 100692
961 1754095 101360
97 1677439 100206
98 1593398 99155
99 1514917 99541
1註：教育部自 96 學年度起實施精緻國民教育發展方案
資料來源：整理自教育部統計處（2011）。縣市別學生數（80～99 學年 度）、縣市別教師數（80～99 學年度）【原始數據】。未出版之統計數據。
取自 http://www.edu.tw/statistics/content.aspx?site_content_sn=8869
貳、教師聘任與超額教師處理
一、教師聘任制度及法令依據
1997年3月，教育部頒布《高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法》，此 辦法施行後，教師的任用改由學校校長聘任之聘任制，一改過去由教育行政機關 同一甄選分發的派任制，因此，對我國中小學教師的任用制度產生相當大的改變。
學校組成教師評審委員會（以下簡稱教評會），負責教師甄選、教師聘任審查或 是教師解聘、停聘及不續聘之審議等事項（教育部，2011）。教師任用權下放至各 校，舉凡縣內外介聘、教師甄選等，均須在完成相關作業後，經學校教評會審查 通過，校長方可聘任。教評會的成立在教育改革里程碑中具指標性意義，且對中 小學教師而言，是一個截然不同的挑戰。國民中小學校長在校園中不再是一人獨 大的局勢，教師有法源依據能參與教師聘任的過程及決定權，對於不適任的教師，
亦有投票否決的權力。此外，所有的教師更應了解，教師聘任不再是一聘到底、
保障終生；不被續聘的可能性是存在的。有學者指出，目前有許多先進國家任用 師資的主要方式亦是採行教師聘任制（秦夢群、黃貞裕、張易書、鄧鈞文，1999）；
而教師評審委員會的成立，更逐漸建立教師的專業化形象（秦夢群，1999）。
根據教育部《高級中等以下學校教師評審委會設置辦法》，教評會最主要的
任務包括教師資格的審查、教師的聘任與解聘、以及有關教師權利義務事項的評 議等三大項（葉兆祺，1997）。各校教評會基於人事自主與權利下放的精神，教 師選聘工作乃是責無旁貸的使命。我國目前教師聘任的方式可分為委託代辦、學 校自辦、數校聯辦及合作辦理等四種模式（黃玉鳳，2001），其定義如下：（一）委託代辦：經學校教評會決議，將教師的甄選遴聘等工作，全權委託縣 市政府教育局（處）組成「教師甄選小組」代為辦理。
（二）學校自辦：依據「高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法」的規定 運作，由學校教評會自主成立「教師甄選委員會」並訂定教師甄選遴聘的方式、
資格、程序等過程，以辦理教師甄選遴聘等相關事宜。
（三）數校聯辦：由數所學校的教評會決議，共同組成「教師甄選小組」以辦 理教師甄選遴聘等相關事宜。
（四）合作辦理：由縣市政府教育局（處）與學校合作辦理，將教師甄選遴聘 工作分二階段進行；第一階段由學校委託縣市政府教育局（處）代為辦理教師 甄試，第二階段由各校自行辦理遴聘複試等事宜。
二、超額教師的處理方式
根據教師法第十五條：「因系、所、科、組、課程調整或學校減班、停辦、
解散時，學校或主管教育行政機關對仍願繼續任教且有其他適當工作可以調任之 合格教師，應優先輔導遷調或介聘；現職工作不適任或現職已無工作又無其他適 當工作可以調任者或經公立醫院證明身體衰弱不能勝任工作者，報經主管教育行 政機關核准後予以資遣。」因此，主管教育行政機關或校方得優先輔導學校之超 額教師到他校服務；若全縣已無其他缺額可供調任，依教師法第十五條規定，可 資遺超額教師。目前，各縣市政府大多採用以下方式以處理超額教師的問題：
（一）輔導介聘
少子化現象使得學生人數減少、班級數降低，是造成超額教師問題的主因。
各地方政府為解決相關的問題，輔導超額教師介聘乃是最常見的方法，因此必 須訂定一套超額教師介聘的標準，以做為各校提報超額教師的依據。以屏東縣 為例，根據縣府訂定的《屏東縣所屬國民小學暨幼稚園超額教師介聘他校服務 作業要點》及《屏東縣所屬國民小學暨幼稚園超額教師積分表》，超額教師是由 各校依教師意願或積分高低提報，且保障特殊專長、留職停薪及持身心障礙手 冊之教師不被超額，經各校教評會同意後，再將超額教師名單送至主管教育行 政機關。之後，再由屏東縣教育處依預定之超額教師介聘日程，以超額教師的 積分高低，輔導其介聘至縣內各校，完成相關超額教師輔導介聘作業。有學者 曾在臺灣地區各縣市國民中小學超額教師介聘辦法中，發現大多數縣市以年資
來決定超額教師人選，並由各校自訂超額教師的產生方式；此外，亦保障特殊 身份教師如：主任，可不被超額。雖然對於非自願超額教師提供部份工作權益 保障，但是仍舊無法解決超額教師的人數問題（文超順，2006）。
（二）教師缺額控管
為預先解決未來超額教師的問題，部分縣市在幾年前已正式訂定保留正職 教師缺額比例，進行教師員額控管，以避免少子化現象造成班級數驟減，對現 職教師工作產生重大的衝擊（王紀青，2007）。例如：彰化縣政府在2003年即制 定《彰化縣國民中小學實施教師員額控管原則》（彰化縣政府，2008），要求縣 內國中小各校，如有缺額應主動控管員額數，以逐年達到二十分之一的員額（普 通班教師總數）為目標。此外，臺北市教育局也在2007年行文各校，規定未來
為預先解決未來超額教師的問題，部分縣市在幾年前已正式訂定保留正職 教師缺額比例，進行教師員額控管，以避免少子化現象造成班級數驟減，對現 職教師工作產生重大的衝擊（王紀青，2007）。例如：彰化縣政府在2003年即制 定《彰化縣國民中小學實施教師員額控管原則》（彰化縣政府，2008），要求縣 內國中小各校，如有缺額應主動控管員額數，以逐年達到二十分之一的員額（普 通班教師總數）為目標。此外，臺北市教育局也在2007年行文各校，規定未來