都市更新之探討

一、都市更新的相關政策

政府於民國 87 年 11 月制定通過了「都市更新條例」後，對都市更新來說有 了母法來正式的推動。而政府更為了使都市更新的成效提高，陸續訂定，有「都 市更新權利變換實施辦法」、「都市更新投資信託基金募集運用及管理辦法」、

「都市更新事業優惠貸款要點」、及「都市更新作業手冊」等各種相關子法。近 年來政府更希望成立屬於官方的「都市更新開發機構」，來有效的推動都市更新 事業，結合公部門與民間的資源與技術優勢的各種力量促進都市更新開發案的有 效進行。針對無法妥善地實施都市更新的建築物窳陋地區或老舊地區，政府希望 能藉由民間開發商的資金與活力順利地推動都市更新，所以政府須釋出一些誘因 或獎勵來吸引民間開發商參與投入，稅捐減免與容積獎勵，是最基本的條件。

行政院分別在民國 94 年、95 年核定「都市更新示範計畫」、「加速推動都 市更新方案」，作為短程計畫方案及中長程都市更新施政計畫，內政部營建署更 成立都市更新任務編組，針對大眾運輸場站、水岸、港灣及配合重大發展建設之 需要進行策略性研究，認為容積獎勵是最具誘因建議，針對「策略性再開發地 區」， 的容積獎勵應予以提高，在民國 96 年行政院通過，分為以下四種的策略 性再開發都市更新地區：1.位於高速鐵路、鐵路、捷運場站 400 公尺範圍內 2. 位 於水岸、港灣周邊適合高度再開發地區者 3.配合國家或地方重大建設發展需要辦 理更新者 4.振興老舊社區經濟產業、重塑都市機能辦理更新者，放寬建築容積獎 勵最高達到 100％的容積獎勵。

另外政府更推出 50 處以公有或公營事業土地為主的都市更新案，這些都市 更新案粗估將可創造三千八百億元商機，造就十萬五千個就業機會。張金鍔教授

（2006）指出更新案在規劃、整合及居民的權利變換計算等，需要長時間的準備 及執行。所以目前階段都市更新商機有浮現，但真正發酵時期應在 3～5 年以後。

政府在 2009 年再次推動「促進民間參與愛台 12 建設中程推動計畫」，主 要引進民間的資金與活力投資 1 兆 3,400 億元，因政府受限於預算，公共建設 無法如期推動，所以開放給民間參與，以解決政府財政困境，提供公共建設和服 務，但情況並非如政府所預期那樣，誘因不足、審查時間冗長、廠商須自行承擔 風險與負責籌資，導致民間參與的意願逐漸低落，民間投資主要風險無法預測，

而都市更新又為政府主要政策之一，必須提供給開發商許多優惠以帶動都市更 新，不是釋出公有地作為更新地區之土地如此簡單，更要考量都市更新地區的「市 場性」，因為在台北縣市的更新較具有商機，實施的可能性也較高，以 50 處都 市更新地區來看，除了台北縣市以外，其他公有地的更新地區仍難以實施，政府 在都市更新方面仍存在極大的改進空間。

高雄市政府曾發布「都市更新綱要計畫」，亦訂定「高雄市都市更新自治條 例」，而套用到目前高雄都市的發展上，相關規定又覺得過時了，不符合現況，

似乎到了須要修正的時候，民國 97 年 4 月通過並且公告指定兩處「都市更新單 元」及劃定一處「都市更新範圍」對「都市更新」有了正面且積極的作為，可以 看出市府對於解決都市老化，改善都市機能，提振都市活力等重要都市發展工作 有著強烈的企圖心。

民國 97 年 10 月又公告審查容積移轉申請案件許可要點，使捷運場站週邊實 施都市更新容積率移轉有更優惠的措施，民國 98 年 3 月「高雄市都市更新自治 條例」修正案正式提案送交議會審議，降低都市更新案的申請門檻基地面積的限 制，但對於安置計畫仍然未在內容中有所提及與討論，相形之下本研究更為重要 了。

二、都市更新的推動情形

都市更新的辦理分為兩部份，第一為政府主辦，另一為民間辦理。都市更新 案在全國各地區進行，以改善都市景觀及創造新的生活環境為目標，全國都市更 新的推動目前仍以民間的推動較為積極，自從都市更新條例的頒布至今已經有 10 年之久，而截至 2008 年為止全國進入都市更新事業概要程序的案件已經有 529 件之多，之中又核准都市更新事業計畫者更有 177 件達到三成多的比例，在這其 中以台北市的案件為最多，台北縣則次之，台中縣、市及南投縣均是 921 大地震 之重建個案，嘉義縣只有一件，高雄市僅僅只有三件事業概要核准，由表 2-1 就 可發現都市更新案在全國各縣市中的關係。

表 2-1 1998~2008 年(含 921 災後重建)全國民間主導更新事業案件統計表

縣市別 概要核准 核准中 核定實施 總計 比例 台北市 191 82 71 344 65.03%

台北縣 35 38 18 91 17.20%

台中市 0 2 13 15 2.84%

台中縣 0 0 46 46 8.7%

南投縣 0 0 29 29 5.48%

嘉義市 1 0 0 1 0.19%

高雄市 3 0 0 3 0.57%

合計 230 122 177 529 100%

資料來源：都市更新簡訊 2009/03 第 41 期

全國都市更新的情形所呈現出的是北部較為熱絡，其他區域皆為冷淡，其原 因不外乎產品市場因素、土地取得困難度、人口成長需求、地價/房價的高漲、

及對都市更新法令的熟悉度，無具體可行案例可循，使得投入都市更新的意願有 所不同。

都市更新以台北市反應最熱絡。其原因為台北市的土地資源有限、又有容積獎 勵措施，以及成立公部門的「都市更新開發公司」，許多開發商都相當看好台北 市的都市更新地區。台北市的土地價格昂貴，空地少，又是台灣最早擁有捷運網 絡的城市，尤其台北捷運沿線，人口大量快速成長，商店也隨之增長，商業活動 熱絡，房地產價格也隨之成長。

台北地區的都市更新主要以民間申請為最多，政府為主的都市更新案件與各 縣市都相同，即成效不高少有成功案例。依據台北市都市更新處統計，至 2009 年 3 月底止，市府劃定 222 處都市更新地區，民間申請自行劃定 245 處都市更新 地區，以都市整體考量市府劃定更新地區欠缺市場性，同時也是開發商最不願意 參與的更新案，使得政府為主的更新案真正成功者幾乎沒有，所以台北市政府希 望藉由「都市更新開發公司」整合、來提高政府劃定更新地區的成效。

高雄市人口成長緩慢有老年化的現象，尤其老舊部落地區人口外移的現象嚴 重，高雄的都市發展重心逐漸往北移，郊區發展更無法控制，使得市中心人口減 少，此外，高鐵於 2006 年通車，捷運於 2008 年通車，重大交通場站的周邊被視 為急需更新的地區，捷運場站周邊被視為都市更新的商機所在，土地應該更有效 利用，改變了整個都市空間結構，而未來都市政策與規劃必須有所改變。

高雄市政府也曾規劃「都市更新綱要計畫」，並制訂「高雄市都市更新自治 條例」，但因市地重劃的土地相當多，開發商仍有許多土地可供選擇開發，而開 發商現階段以素地開發為主，未來還有 1,100 公頃左右的土地會被釋出，短期 之內，都市更新絕非當前都市政策重點。吳文彥（2010）政府期望能更有效的推 動都市更新，研擬將 2007 年已取消的「建築獎勵停車空間」與「開放空間獎勵」， 予以恢復獎勵，且不分區域，這樣是否有利於都市的發展與都市更新的推動是蠻 受懷疑的。高雄市都市更新之成效不佳應該不只是容積率的獎勵問題，包括人口 成長衰退，產品市場的定位更是差距甚遠，高雄市的市場偏向住宅不動產為主，

房屋類型又以透天厝與大樓為主，商業活動不如台北市的活絡，而台北商業活動 活絡，套房、公寓、住宅大樓、商辦、豪宅等多元性的產品，市場皆有需求，如 表 2-2。

表 2-2 台北與高雄都市更新比較

台北 高雄

土地取得 困難，少有空地 容易，重劃區土地可提供 選擇

產品市場 套房、公寓、住宅大樓

、商辦、豪宅等多元

透天厝、住宅大樓為主

開發方式 多為合建 買斷自建

都更法令 較熟悉、有經驗 陌生、無經驗

案例 多案例可依循 無案例可依循

人口 增加、有需求 未增加、無需求

房/地價 高漲 捷運延線、或特定區域較

高

本研究整理

本表歸納高雄市學習台北市以不動產開發模式，來推動都市更新的策略錯 誤，在高雄市推動都市更新策略，必須聚焦在捷運場站等重點的更新，並重視現 住戶的權益，如此安置計畫就成為都市更新計畫推動的前提要件了。