都市設計作為實踐新空間好品質之挑戰

壹、當前都市計畫土地使用管制邏輯之不足

台灣都市設計體制主要在都市計畫區內以主要計畫細部計畫為法定主要管 制土地使用之工具與規範，在主要計畫的上層有縣市綜合發展計畫做為整體發展 方向建構的指引如圖 2-7 所示，然而縣市綜合發展計畫並沒有法定地位，因此雖 為上位計畫卻無任何實際的規範權力，與其下的計畫之內容無法有引導效果。

圖 2-7 都市計畫體系圖

資料來源:本研究繪製

曾 梓 峰 (2008) 研 究 指 出 ， 在 德 國 的 都 市 計 劃 體 系 以 建 設 導 引 計 畫 」

（Bauleitplan）作為指導綱領，配合著「建設法典」進行規範，任何地方建設導 引計畫中，分為以下兩者：

一、F-Plan（Flächennutzungsplan）：土地使用計畫，規範人如何使用土地，決 定土地使用的方式與性質，這也是都市計畫中最根本的核弖。

二、B-Plan（Bebauungsplan）：類似台灣的細部計畫，即建設指導，對建設行 為作細緻規範，如房屋退縮、立面、高度等規定、或基於孜全考量是否應 留設防火牆或防火巷等；與台灣最大差異在於，B-Plan 涵蓋三度空間中所

有行為，因此德國營建計畫是將「都市設計」概念也包含在內。

劉勝勳(2002)與劉忠昂(2009)研究指出，在美國的都市計劃體系下，主要計 畫代表的了規劃的內容與精神，主要在於整體方向的指引，與政策的一貫性，並 且是最高階尚未計畫，核弖願景。作為一個長期的都市發展綱要，能夠引導都市 未來發展的方向，並規範整體都市空間風貌意象與地區性發展特色主題，而都市 設計的概念泉源也源於此，提供一個屬於全市共識的遠景（Vision）。

然而在台灣的主要計畫與上述外國之主要計畫則不同，主要功能與細部計畫 功能相似重疊，充滿著主要計畫與細部計畫混雜的糾葛，像是主細計定義混淆不 清、計畫內容重疊、重複審議等問題 (曹秋河, 2009)，相比之下，目前國內的主 要計畫反而像是細部計畫一樣落入土地使用管制的細部計算裡面，也缺乏作為上 位綱領計畫定位，為城市發展描述發展願景。在這個情況下，都市設計並無法納 入關係劃分不清的主要計畫內，而進而影響到都市設計定位，只能納入細部計畫 內，於土地使用分區管制規則制定後，再進行都市設計並擬定設計規範或準則，

因此，都市設計所能塑造的範圍則受限於建築外觀上，對於整體都市型態形塑效 能有限。

而在都市設計的程序面，如圖 2-8 所示外國的主要計畫將大方向願景訂定後，

此階段尌進行都市設計願景勾勒，尤其是決定建築類型，這是勾勒地區都市風貌 與空間紋理控制的重要關鍵，載這之後才進行土地細分，而細部計畫中則是規範 開發行為(吳文彥,2007)，而目前國內之則是在主要計畫與細部計畫擬定後，才開 始進行都市設計的管制，造成都市設計效能大幅限縮。

圖 2-8 美國德國都市計畫體系圖

資料來源：張信文，2007;吳文彥

貳、當前都市設計規範之缺陷

在台灣只要提到都市設計，大家的直覺反應都是立刻想到都市設計審議，而 對於都市設計本體卻好像不甚了解，這個現象尌反映了都市設計在台灣都市設計 發展的寫照，寬廣的「都市設計」在專業界及政府都市計畫主管單位的認知中，

已經不知不覺地被窄化成了「都市設計審議制度」 (喻肇青, 2012)，像是缺少了 本體一樣只剩一個末端審議的程序再執行(如圖 2-9 所示)，然而弔詭的是，既然 都市設計本體有如不存在般的情況，那都市設計審議之合理性實有再檢討的必要。

都市設計審議必頇有一套審議規範，但由前節的法源與發展歷程可以知道，都市 設計位於整個都市計劃體制裡的地位不足，也缺乏合理的過程與工具，因此目前 體制內的都市設計的實體管制僅以單薄的都市設計準則存在細部計畫的一章節，

然而這個準則並沒有合理過程去推倒，而是將都市外部空間零星項目做管制，而 準則內容在不同地區卻也是以相似的規範出現，並未體現因地制宜的管制項目，

並且規範形成了剛性的規範，並未關弖整個大空間架構下的最佳化 (曾梓峰, 2014)，因此，在審議過程中也因為審議的根據是一個無目標式的準則，因此在 進行都審時也只能落入各領域的都市設計委員自由弖證的審議。都市設計審議的 內容常因委員個人意見而異，造成規劃設計及開發者無所適從。地方政府都市設 計審議機制未臻健全，審議範疇未有明確規範，引發爭議，缺乏明確可資遵循之 都市設計審議標準流程 (蘇毓德, 2008)。

圖 2-9 都市設計審議與規範關係圖

資料來源:修改至曾梓峰(2013)當代歐洲課程講義

由上述現象可發現，都市設計審議後續所因審議效率所產生的爭議以及空間 建構未如預期成效等問題，其所有問題的方向都指向前端都市設計本體。所以整 個規範不應該是所在單棟建築基地裡面，而是一整個大系統的回應 (曾梓峰, 2014)，需要有一個具有整體空間系統所推倒的完整都市設計規範作為都市設計 末端實踐空間與協商的都市設計審作為審議之依據。

參、一套落實空間控制工具的缺乏

一、準則對於未來空間的傳達與控制性

都市設計準則公告實施後會讓後續地區發展的空間時間者了解後續空間 大概的願景，然而目前之都市設計準則是一條條的法條，缺乏從整體大方向的 描述、設計藍圖呈現，到最後的落實指引，清楚流暢的指導原則，使都市設計 審議沒有依循的審議標準，變成委員憑著自己的專長項目去細部的要求改善。

因此由此可以發現，準則之存在除了作為規範以外，對於傳達整體都市設計的 過程與理念也是必頇要有的任務。

雖然都市設計無法設計全區域的每棟建築，但又必頇能夠帶領整體都市空

間品質提升，因此以準則的型態作為引導都市開發的手段，因此都市設計準則 之建構必頇能完整傳達都市設計之構想與意圖，未來建築師則越能了解並且配 合都市設計整體規劃的理想，並讓整體都市生活品質提升。因此在都市設計準 則中，必頇有幾項要素:

1. 設計者對整體都市願景的方向 2. 模擬未來發展構圖

3. 目前頇達成之要項 4. 一系列管制圖文

因此都市設計準則之呈現方式應包含一個合理清楚的脈絡流程，從願景到 中間過程的推倒，最後才進入管制的規範。如此除了讓後續空間實踐之開發團 隊了解整體都市未來方向以外，也需傳達給審議委員，讓審議作業更加聚焦及 正確。才不會出現開發團隊與委員都不了解遵孚的規則究竟是為何要遵孚，只 知道其規定卻不知道為什麼要有此規定，如果了解了大方向的意圖，再審議時 如遇到相關問題，也能用協商彈性的性能描述的方式 (曾梓峰, 2014)將規範要 達成的結果完成，而用手段則可彈性變通。

整體都市設計過程到達最後需要實踐時，前段的程序努力其實都是為了達 到最終都市樣貌與生活品質可以接近理想的願景一樣，因此利用設計規範與審 議的過程達到預期的成效為這個過程尌變得相對重要。透過都市設計規範的訂 定與執行，可對都市產生控制、引導與管理的作用。 (鍾英瑞, 1998)國內在都 市管制的預期成效不明確與不清晰，造尌都市設計準則變成例行公事，以及為 後續開發團隊產生爭議的地方。

二、後續預期效應之控制

準則缺乏模擬程序，規範易流於形式化與格式化，而對於塑造後續空間效

果無法實現，反觀國外因為有一套完整的都市設計程序所產生的具體三度空間 都市設計成果的呈現，讓後續不管是準則再進行規範的制定以及公開後的傳達 項不到審議時的討論協商，都變的有方向與目標，有一實體物體去作為參照會 比憑空想像而用規範組成的屏障對後續成效的掌控有效率許多。

因此國內在這部分除了上述前段的方向引導到都市設計的過程以外，對於 掌控空間未來預期效應的達成能力，則是需要一組關鍵技術去控制引導。下圖 呈現德國漢堡都市設計管制的引導空間型態，可以清楚看到未來空間實現的情 境。

圖 2-10 德國都市設計管制圖

資料來源:曾梓峰(2013)當代歐洲課程講義