第四章 開發案下的農村發展結構歷程
第二節 開發案的社會結構
本節試圖藉由農業政策、浮濫圈地和大埔事件，去分析灣寶在面對「後龍科 技園區開發案」時的社會結構背景，瞭解造就開發案形成和最終駁回的政經機制 與氛圍。
（一）農業政策
二次大戰後，政府為求穩定政權，在臺灣執行第一波的農地改革（1949-1953 年），包括三七五減租、公地放領和耕者有其田，國家透過農地所有權重新分配，
削弱中小地主在農村的勢力，扶植大量自耕農，讓農業勞動力和農地所有權合一，
奠定臺灣小農的農業生產條件。這波具有濃厚社會主義色彩的農地改革，讓臺灣 農地和農民結構有了明顯的改變，從 1948 年到 1959 年，自耕地的比例由 56%增 加到 86%，自耕農則由 33%增加到 58%（劉進慶，1992：80），然而也因農地擴 大的限制和農業人口增加的影響，農家規模變得更加零細化，農地在 0.5 公頃以 下的農戶比例高達 35.9%，此後臺灣標準農家的全貌變為「三代同居的半甲稻作 自耕農98」（劉進慶，1992：133-135）。由上所述可知，農地資源經過國家的重 新分配，小農顯然成為臺灣農業主體，而 0.5 公頃的農地支撐一家三代生計的狀 態，在農戶人口增加後，明顯受到挑戰，於是也創造了將來農業勞動剩餘移轉到 工業部門的機會。
農地改革後的臺灣，農業生產擴張，農村勞動力過剩，農民收入偏低而無力 消費進口工業產品，國家推動進口替代作為因應，但國內市場規模小，以內銷為 主的產業不久便面臨生產過剩的危機，於是政府轉而進行出口擴張，1960 年通 過《獎勵投資條例》，在國際分工變化的局勢下，鼓勵國外資本投資和技術合作，
利用低廉勞力的優勢，大力發展加工出口工業，而此時農業生產提供國家資金、
農村勞動力則填補工業勞動力的需求。在這個階段，政府透過經濟策略的發展，
將農業剩餘投注於工業生產，發展出以農養工的經濟型態，卻也導致農工產品不 等價的交換，讓臺灣農民所得低於一般國民所得，農家積累不足、普遍貧困，更 趨使農村勞動力的外移。
為提高農民所得，1974 年實施「稻米保價收購制度」，但卻引發後來的生產 過剩問題，加上美國阻攔臺灣稻米外銷的壓力，政府於 1984 年起連續實施兩次 的「稻米生產與稻田轉作六年計劃」，爾後更為因應加入 WTO，於 1997 年至 2000
98 農地在 0.5 公頃以下的農戶比例最高，其次為農地在 0.5-1 公頃的農戶，佔 27.9%，以上在劉進 慶的分析中（1992），皆屬於耕地規模小的「細農」，是臺灣農村標準的圖像。
年實施「水旱田利用調整計畫」，至此稻作持續減產、稻田大量休耕（蔡培慧，
2009：55-56）。除了內部工業部門的經濟競爭，又有加入世界貿易體系帶來的外 部市場開放壓力，臺灣農業政策不斷透過結構調整予以配合，卻也造就整體經濟 發展愈加「輕農」的氛圍。
1980 年代中期地價暴漲，產業和建築用地成本過高，於是全國工業總會及 工商協進會從 1992 年中起，透過各種管道對行政部門施壓，要求解決業界土地 取得問題，否則將外移，甚至赴大陸投資（李承嘉，2012：115），在此背景下，
為振興經濟，行政院於 1995 年實施《農地釋出方案》，放寬農地變更限制；2000 年全面修正《農業發展條例》，解除了原先承購農地須為自耕農的限制，此後農 地從「農地農有、農地農用」轉向「農地無須農有，僅須農地農用99」；2008 年底 制定《農村再生條例》，預計要用十年的時間、兩千億的經費，讓農村活回來，
被學者批評為「充其量只不過是農村建設方案或建設計畫100」，其架構在都市的 工業需要及休閒需求之上，主體不是農村生活、農民生計本身，農村能否再生是 很大的疑惑。
農業政策不斷調整和鬆綁，促使土地政策向資本家靠攏，藉由農地釋出的手 段轉移土地到其他經濟部門，國家力量和市場力量對農地的競逐，使得土地利用 逐漸變質（蔡培慧，2009：58）。農業政策理當為農村、農地和農民的生存和永 續做規劃，但在經濟發展和工業優先的思維下，農業產值低落、農民生計出問題 和農村價值被低估後，農地就開始被犧牲、被當作籌碼買賣。於是乎，當國家政 策發展主軸如是輕忽農業主體，人民的價值思維也跟著流轉，早期的土地改革，
雖造就農民對土地的認同感，以及以農業為生活方式主軸的心態，但隨著政策的 轉變，農業僅為一種謀生的手段，人民甚至臺灣農民的價值取向也跟著不同，農 土地的流失於是成為當代的日常。
99 《農業發展條例》原規定，限制共有耕地每人持分須達 5 公頃以上，方得以分割為單獨所有，
2000 年修法後，第 16 條調整為，每宗耕地最小面積門檻 0.25 公頃，並增列繼承、既存共有及補 償佃農等七款不受最小分割面積限制例外規定，且買賣對象不限自耕農，同時開放農地興建農舍，
由此造成農地不保、農舍漫生的弊病。
100 臺北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全說：「我認為農村再生條例，充其量只不過是農 村建設方案或建設計畫，但是不要掛羊頭賣狗肉，以再生農村之名把農地變成建地。」李慧宜
（2009b）：〈再生的爭議〉，《我們的島》，2009 年 2 月 23 日。
http://ourisland.pts.org.tw/content/%E5%86%8D%E7%94%9F%E7%9A%84%E7%88%AD%E8%AD%B0#
sthash.xQrhVgeP.dpbs。（2017/03/25 瀏覽）
（二）浮濫圈地 級提供服務（李承嘉，2012：123），而價值被低估的農地更成為被操作的棋子，
農地也就不斷被釋出。 支出，另一手則租售配餘地賺取利潤（許博任，2014：161），可謂無本生意，不 但舒緩改善財政問題，同時藉此穩固與地方派系和企業財團間的合作關係103。
由於區段徵收要有足夠面積的土地，才得以進行土地分配與租售，地方政府 便常以公共設施周邊預期會有都市發展的名義擴大徵收範圍，加上農地無法課稅，
因此透過徵收手段擴大都市計畫範圍，讓農地變更為建築用地，地方政府就可增 加地價稅、土地增值稅等稅收（許博任，2014：161），苗栗大埔地徵收事件就是 典型的個案。
101 社運發電機（2014）：〈全國浮濫徵收地圖〉，《公民行動影音紀錄資料庫》。
https://www.civilmedia.tw/archives/24015。（2017/05/19 瀏覽）
102 以苗栗縣政府而言，債務逐年攀升，2005 年前縣長傅學鵬卸任時，苗栗縣的公共債務約 162 億元，9 年後劉政鴻卸任時，公共債務卻暴增至 398 億元。楊以諾（2015）：〈苗縣府財務危機 矛 頭直指劉政鴻〉，《客家電視台》。http://web.pts.org.tw/hakka/news/detail.php?id=122566。（2017/03/15 瀏覽）
103 在規劃設計階段，地方派系往往能先以低價屯購周邊土地，藉此獲得開發後地價上漲的暴利。
圖 4-5 2014 年全國浮濫徵收地圖 資料來源：臺灣農村陣線
若針對工業發展所啟動的開發計劃來說，審計部 2009 年統計，全台待租售 的工業區與科園園區面積，荒廢閒置的產業用地高達 14276 公頃（許博任，2014：
160），但在土地開發的利誘下，地方派系、企業財團和國家政府所組成的成長機 器，仍常以促進產業發展的名義廣徵土地，然而產業發展趨近飽和，土地開發宣 稱可帶來的工作機會和產值終為空談，土地過度炒作後勢必得面對泡沫化的幻滅，
原本的土地和居民成為最大的犧牲者，離開土地同時，也離開了既有的生活模式，
原本生產糧食的農地，變成荒蕪的產業用地，這種不可逆的過程，讓臺灣的農業 和農村被推向更邊陲。
對被徵收者而言，土地徵收補償通常以公告現值加四成計算，但公告現值並 不能反映被徵收土地的真正財產價值，對投資者而言，政府近年許多措施都在便 於私人資本流通，以獲取最大利潤，包括便利資本流入土地市場，例如都市更新、
農村再生和將徵收的土地變賣給擁有雄厚資本的私人產業（李承嘉，2012：144）。 也就是說，國家採用了兩套憲法標準，在徵收中下經濟階層的私有土地時，採取 的是憲法中的「社會化」準則，以低廉的價格強制徵收民地；在面對財團時，則 採取「自由化」準則，縱容資本的持有者養地、炒地，賺取土地暴利（陳一姍、
熊毅晰，2010；張翔一，2010），於是乎，圈地在臺灣儼然形成一股運動，農土 地的迅速流失成為可預期的景象。
（三）大埔事件
大埔事件其實和灣寶的第一次徵地風波是有淵源的。灣寶當初成功抵抗竹科 四期的擴建案，開發案最後落腳於竹南鎮頂埔里，並於 2001 年 5 月完成竹南基 地細部計畫，開發面積 123 公頃，進駐廠商主要為光電、太陽能和 LED 等產業。
2003 年，苗栗縣政府為因應科學園區擴建所需，並在周邊興建住宅、公共設施，
向中央提出「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃，並於 2004 年 1 月獲得內政部同意，以區段徵收方式徵收 136 公頃土地。2006 年 12 月，苗 栗縣都市計畫委員會開始進行竹南基地暨周邊地區特定區都市計劃，並於 2009 年 8 月 13 日第 216 次會議審定通過。
2009 年 12 月「新竹科學園區竹南基地周邊徵收自救會」成立，提出立即停 工、行政院及苗栗縣政府立即公開與自救會和律師協商、大埔全區原屋原地保留 等訴求。2010 年 2 月，區段徵收範圍內所有土地已移轉登記為苗栗縣所有，原土 地所有權狀也在 3 月 8 日公告註銷（有 98%當地地主同意區段徵收並完成抵價地 申請）。4 月起，因仍有部分抗爭居民不願離開，固守家園和田地，施工單位開 始在田地裡插入立牌，宣示即將動工。6 月 8 日，縣府運來水泥拒馬，封鎖、管
制大埔周邊對外道路。6 月 9 日凌晨，縣府動用兩百多名警力並調來 20 多部怪 手，在優勢警力排除自救會及抗議者後，怪手開進田地胡亂碾壞、鏟平再一個月 就可收成的稻田。6 月 28 日，苗栗縣政府再度動用警力、怪手，在竹科竹南基
制大埔周邊對外道路。6 月 9 日凌晨，縣府動用兩百多名警力並調來 20 多部怪 手，在優勢警力排除自救會及抗議者後，怪手開進田地胡亂碾壞、鏟平再一個月 就可收成的稻田。6 月 28 日，苗栗縣政府再度動用警力、怪手，在竹科竹南基