第六章 關稅制度的變遷與影響
第三節 關稅的流向
本研究已透過第四章及第五章闡述南臺灣條約口岸設置之曲折，以及海關開 設之不易，並點出這之間的曲折與閩省官員和臺灣道被動消極的態度，有密切關
43 福州將軍英桂，〈臺灣通商各口設關徵稅歷結收支銀數〉，同治六年八月八日 （1867/9/5）上 奏，收錄於陳雲林總主編，中國第一歷史檔案館、海峽兩岸出版交流中心編，《明清宮藏臺 灣檔案匯編》，第182 冊（北京：九州出版社，2009），頁 175-182。
44 陳詩啟，《中國近代海關史》，頁 205。
係。然而，一直未能解決的是閩省官員以及臺灣道，對臺灣府開港如此抗拒的理 由。由於新式海關的設立的目的是掌控關稅，因此我在本章第一節假設新制度導 致的利益再分配，是閩省官員及臺灣道抗拒臺灣府開港的理由。不過假設仍需要 證據驗證，因此本節所要做的便是從關稅的流向檢視新式海關的設立，是否使臺 灣關稅從地方流向中央。
關稅是一個十分龐大的課題。林滿紅的研究已告訴我們，在1863 年到 1895 年間，臺灣地區政府的財政收入中，貿易稅大幅提升，遠超過田賦所佔比例。貿 易轉變為臺灣主要的財政來源。45臺灣當前代表著作有湯象龍的《中國近代海關 稅收和分配統計 1861-1910》，該研究主要取材自清朝軍機處檔案中各海關監督 1861 年至 1910 年的報銷冊即，共六千件，並將海關收入及支出分別按地方列表 整理。46 本文以他的數據為基礎，做臺灣關稅的分析研究。
一般人較熟悉的海關報告，為海關統計口岸貿易數額，將其造冊後呈給總稅 務司閱覽的報告，有月報、季報及年報等形式。較常見的為年報，通常除了統計 數據外，還包括海關洋員在該口岸的觀察報告，內容包含貿易、政治、社會等等 各種面向。47 季報則以三個月為一季，與月報一樣，檔案留存較為殘缺，連續性 不如年報。不過從這幾種報告形式可以觀察到，海關必須定時定期匯報口岸的貿 易狀況，並有統一的書寫格式，將貿易數額及關稅收入彙整。然而這僅僅是收入 的部分，我們無法從海關報告了解關稅的後續流向。
前一節提到，海關在整個徵收關稅的流程上，主要負責「估稅」，「收繳關 稅」、「保管關稅」以及「分配關稅」都仍由華人官員負責，因此若要了解關稅 去向，實際上得從中文史料著手。湯象龍的統計數據中，目前我所能找到的相關 史料為福州將軍向中央層級政府匯報臺灣關稅時的例行性奏摺，不過，這部分的 史料仍然是以關稅收入為主，因此要想了解這些關稅被運用至哪些項目下，還是 只能靠湯象龍的統計數據。
我擷取湯象龍研究中有關臺灣關稅的部分，重製成表6-1。
45 林滿紅，《茶、糖、樟腦業與臺灣之社會經濟變遷（1860~1895）》，頁 163。
46 湯象龍，《中國近代海關稅收和分配統計（1861-1910）》（北京：中華書局，1992）。
47 Kai Yiu Chan (陳計堯), “A Critical Introduction to the Periodical Publications of the Maritime Customs in Southern Taiwan, 1863–95, ” p.51-70.
表 6-1 臺灣關稅分配表
48 總稅務司赫德（Robert Hart），〈海關總稅務司通令第一號（第一輯）〉（1866/1/26），收錄於 海關總署《舊中國海關總稅務司署通令選編》編譯委員會編著之《舊中國海關總稅務司署通
1866 260803 145880 29305 0 106229 0 10346 3104 7242 114923 76000 37115 0 1808
1867 221979 173209 169930 0 0 0 3279 984 2295 48770 27000 12003 9038 729
1868 100560 51381 49070 0 0 0 2311 693 1618 49179 36000 12193 71 915
1869 154511 101252 98639 0 0 0 2613 784 1829 53259 36000 12729 3741 789
1870 186042 123428 119432 0 0 0 3996 1199 2797 62614 36000 15925 9367 1322
1871 211021 148338 143669 0 0 0 4669 1401 3268 62683 36000 15812 9121 1750
1872 209665 144769 139089 0 0 0 5680 1704 3976 64896 36000 18172 8835 1889
1873 247270 185272 182078 0 0 0 3194 958 2236 61998 36000 15698 8272 2028
1874 147003 87503 83803 0 0 0 3700 1110 2590 59500 36000 15419 7189 892
1875 277091 227485 0 224302 0 0 3183 955 2228 49606 36000 13512 94 0
1876 352203 291990 0 283428 0 0 8562 2569 5993 60213 45000 15029 184 0
1877 387688 324709 0 318546 0 0 6163 1849 4314 62979 48000 14825 154 0
1878 384920 321768 0 315561 0 0 6207 1862 4345 63152 48000 15006 146 0
1879 477301 412947 0 405910 0 0 7037 2111 4926 64354 48000 16191 163 0
1880 530189 465880 0 458064 0 0 7816 2345 5471 64309 48000 16133 176 0
1881 558638 492776 0 486509 0 0 6267 1880 4387 65862 48000 17706 156 0
1882 490132 425303 0 417892 0 0 7411 2223 5188 64829 48000 16658 171 0
1883 489062 423841 0 416682 0 0 7159 2148 5011 65221 48000 17053 168 0
1884 578559 512255 0 504348 0 0 7907 2372 5535 66304 48000 18121 183 0
1885 443800 379204 0 376717 0 0 2487 746 1741 64596 48000 16504 92 0
1886 531696 465595 0 461321 0 0 4274 1282 2992 66101 48000 17976 125 0
1887 781342 712160 0 664469 0 44091 3600 1080 2520 69182 48000 21061 121 0
1888 986317 906836 0 821854 0 77964 7018 2105 4913 79481 60000 19308 173 0
1889 997526 905495 0 825145 0 73546 6804 2041 4763 92031 72000 19820 211 0
1890 1028238 935892 0 767731 0 162714 5447 1634 3813 92346 72000 20195 151 0
1891 1089847 997668 0 866425 0 127459 3784 1135 2649 92179 72000 20055 124 0
1892 1115873 1022904 0 888373 0 130583 3948 1184 2764 92969 72000 20840 129 0
1893 1078842 985902 0 910432 0 72312 3158 947 2211 92940 72000 20824 116 0
1894 999039 906081 0 881805 0 20569 3707 1058 2649 92958 72000 20845 113 0
15317157 13277723 1015015 11295514 106229 709238 151727 45463 106264 2039434 1456000 512728 58584 12122 分配總計
表 6-2 臺灣海關解部稅銀／臺防經費佔總關稅分配額歷年比例表
遵照臺灣海防大臣沈葆楨奏案，隨時儘數移解臺灣道衙門兌收，充作臺防經費之 需」。52 由此可見，原本應由戶部支配的稅銀，自此改由地方官掌控。
目前可以肯定的是，臺灣海防大臣沈葆楨有動支臺防經費的權力。在沈葆楨 離開臺灣之後，究竟臺防經費由何人掌握，則可從劉璈〈禀洋人請開濬旂后港口 請示籌辦由〉窺知端倪。據劉璈記載，1870 年代末期，臺灣道夏獻綸（1872－
1879 在任）和福建巡撫丁日昌（1876－1877 在任）對於是否疏濬打狗港，曾有 過下列討論：53 臺灣大學圖書館，2008），頁 246-247。
53 中央研究院歷史語言研究所，〈清代職官資料庫〉。（http://archive.ihp.sinica.edu.tw/ttscgi/ttsq uery?0:0:mctauac:TM%3D%E4%B8%81%E6%97%A5%E6%98%8C%20or%20%28%E4%B8
%81%E6%97%A5%E6%98%8C%29%40SF 以及 http://archive.ihp.sinica.edu.tw/ttscgi/ttsquery?
0:0:mctauac:TM%3D%E5%A4%8F%E7%8D%BB%E7%B6%B8%20or%20%28%E5%A4%8F
%E7%8D%BB%E7%B6%B8%29%40SF，瀏覽於 2020/6/14）
54 劉璈，〈禀洋人請開濬旂后港口請示籌辦由〉，《巡臺退思錄》，光緒九年九月初十日
（1883/10/10），臺灣文獻史料叢刊 第 21 種（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1958），頁 179-180。
55 臺南知府唐贊袞，《臺陽見聞錄》，臺灣文獻叢刊 第 30 種，頁 69-70。
56 中央研究院歷史語言研究所，〈清代職官資料庫〉。（http://archive.ihp.sinica.edu.tw/ttscgi/ttsqu ery?0:0:mctauac:TM%3D%E4%BD%95%E7%92%9F%20or%20%28%E4%BD%95%E7%92%
9F%29%40SF，瀏覽於 2020/6/14）
臺防經費之可觀，每年多半佔可分配稅額高達八成以上。林文凱已經對臺灣 關稅做過部分分析，並指出歷年來總計1,015,015 兩撥解中央層級政府使用，佔 歷年總稅收 12%，而使用於臺灣自身的洋務建設，也就是臺防經費，則高達 11,295,514 兩，佔歷年總稅收 73%。57 （可參考表 6-2）這顯示，臺灣關稅幾乎 多半留用本地。即是說自臺灣開關以後，中央政府從臺灣的條約口岸所獲之稅餉，
其實僅佔臺灣開關至割讓日本後所收總稅額的12%而已。雖然，其餘的稅額多半 也用於新政上，但是實際由中央掌控的經費，不過開關頭幾年那僅佔歷年總稅額 12%的稅餉而已，相較之下實在少得可憐。
為了顯示臺防經費與關用項下及國用項下其他項目的對比，我將臺防經費與 關用項下及國用項下其他項目的年平均數，繪製為圓餅圖，如表6-4。該表顯示，
自1875 年開始，平均每年臺防經費佔總關稅分配總額的 83%，相比之下，國用 項下扣除臺防經費的歷年平均數，僅佔 11%，更不要說每年平均關用項下僅佔 6%。也就是說，按照原本的計畫，中央將會收去臺灣高達 94%的關稅，其中沒 有指定用途、可以由中央任意挪用的部分便高達83%。然而因為臺防經費留用之 故，這些稅額並未為戶部所控制，所以其實臺灣的關稅流向中央的金額並不高。
表 6-3 自 1875 年始臺灣海關平均稅額圓餅圖（以臺防經費為主）
從上述分析，可知臺灣關稅若未因臺防經費等因而留用地方，很大部分的稅 額都將繳納戶部。若臺灣非海疆要地，加上清末列強屢次發兵臺灣，清廷或許也 不會同意由臺灣本地自行控制海關稅銀。
57 林文凱，〈晚清臺灣的財政——劉銘傳財政改革的歷史制度分析〉，頁 378。
6%
83%
11%
國用項下平均數（不含 臺防經費）
臺防經費平均數
關用項下平均數
第四節 小結
本章試圖從臺灣口岸管理與關稅制度的變化，來驗證前幾章討論的閩浙督撫 及臺灣道等人何以不願開放臺灣府。嚴格說來，臺灣本地因在設置條約口岸以前，
本無海關，因此並不能說具備有獨立完善的關稅徵收制度。閩臺貿易必須至廈門 繳納關稅。從清政府對臺灣口岸的管理制度來看，便可知在開港通商以前，臺灣 的行政體制大多都與廈門綑綁，並歸福建省管轄。然而，自臺灣開港通商以後，
中央層級政府以設置新式海關為手段，企圖控制臺灣關稅，而因新式海關產生的 洋稅在海關制度下，將難以由地方層級官員所掌控。
在財政短缺的情況下，中央層級政府與地方層級官員都想掌握關稅控制權。
因此設置新式海關使中央層級政府得已干涉海關稅務，恐怕是閩浙總督左宗棠及 福建巡撫徐宗幹所不樂見的結果。更不要提最直接受到衝擊的臺灣道，他藉著臺 灣口岸經營業外收入，自然不願臺灣府開港通商。本章解釋了第四章及第五章中，
閩省督撫及臺灣道等官員對臺灣開港不積極，甚至反對臺灣府開港的理由。
在設立新式海關以後，淡水關與打狗關成為互不隸屬的獨立海關，也不從屬 於福州海關。從關稅奏報的制度來看，新式海關有自己一套關稅統計系統，各口 定時編製海關報告供總稅務司赫德閱覽，這些報告內容不僅列出各項關稅數額，
還會將各口岸的重大事項編寫進文字報告中。赫德可藉此了解每一個口岸的關稅 運作情形。淡水關與臺灣關作為兩個獨立的海關，必須各自出具一份海關報告，
它們不需聽命於福州海關，只需對赫德負責。也就是說，至少在洋人負責的海關 體系中，臺灣已無須作為福建省的附庸，這對於日後臺灣的政治發展不無影響。
至於華人官員方面，表面上看起來仍然由福州將軍向朝廷奏報關稅，但其實 其奏報的金額乃是經由海關稅務司按稅則開徵的結果，新式海關制度對地方督撫 仍啟到一定牽制作用。然而從後續海關稅額的流向可知，這種牽制作用或許除了 使地方官員挪用關稅的程序較過去麻煩外，似乎並未真的徹底使地方督撫喪失關 稅的控制權。臺灣關稅就是一個顯著的例子，至遲在1875 年以後，臺灣關稅便 因沈葆楨設立臺防經費而不再解部，全部留用臺灣，雖仍由海關監督奏報稅額，
但實際分配海關關稅的權力則落入臺灣海防大臣沈葆楨的手中，而繼沈葆楨之後，
1870 年代到 1880 年代臺灣建省錢，可動支這筆經費的人可能是福建巡撫或閩浙 總督。
從本章的分析可知，新式海關的成立將會帶來關稅收入。閩浙總督左宗棠等 人，恐怕正是清楚設立新式海關後，這筆稅款將不在自己的掌控權下，因此他們 對於臺灣開關顯得相對消極，甚至三番兩次提出臺灣府毋庸開港的提案。從湯象 龍的統計數據來看，1875 年以前，如果關稅確實皆解納戶部，則中央層級政府透 過新式海關掌控關稅的計畫，無疑是成功的。
到了1875 年，關稅控制權再度因牡丹社事件產生了變化。我們可以從關稅 的流向發現，儘管設置了新式海關，但是中央層級政府並未因此達到原先預期的
到了1875 年，關稅控制權再度因牡丹社事件產生了變化。我們可以從關稅 的流向發現，儘管設置了新式海關，但是中央層級政府並未因此達到原先預期的