第二章 相關計畫與文獻回顧
第一節 防災空間系統規劃與災害防救
壹、綜合性的災害風險分析
依 Kates and Kasperson (1983) 與 Smith (2001) 的歸納，從事城鄉發展風險分 析與評估，需包含三個層面之工作：(1) 界定可能引發災害或損害的危險源，(2) 評 估危險發生的機率，(3) 評估特定風險產生的社會經濟影響，包含財產、生態、生 命與文化的衝擊。故「災害風險管理」即指從界定危險、透過風險分析與風險評 估的成果，提出與評估對應政策（或策略）的整體動態過程稱之。在城鄉的災害 風險管理實務中，隨著處理危險源的差異，災害風險分析的課題，理論上應涵蓋 地方環境系統、科技、自然危險（如大氣、地質、水文）、人文、經濟等系統或領 域（Hewitt, 1997）。然傳統的災害風險分析或評估，較常從單一物質或危險源的界 定，及其風險評估與管理著手，較少從空間所隱含的多元危險、多途徑、多受體 與多地點的向度，綜合評估區域的環境風險特性。造成災害風險評估與分析的角 度，會侷限在單一且顧此失彼的災害認定困境中，而降低規劃內涵的實用性。
從事綜合性的災害風險評估，較困難的課題，在於難掌握不同系統內的風險 特性與系統間的互動關係。實際上，欲釐清或進行所有環境次系統風險形成機制 的一般性評估，幾乎是不可能的任務。故在規劃與管理的領域，近年來反而較強 調評估成果的應用層面，而朝多元危險源與受體的地區性綜合效應評估，突顯災 害風險效應在空間分布的特性、異質性與不確定性為主要的研究方向（Xu et al., 2004）。主要的評估方法論，包含概要評估法（synoptic assessment）（McAllister et al.,
2000; Schweiger et al., 2002）、環境風險圖（environmental risk mapping）製作或多 元風險評估法（Preston and Shackelford, 2002; Gupta et al., 2002）等。重心在於能 同時處理區域或空間的多元災害（或全災性）課題，而不強調單一災害或危險的 風險評估，以降低分析與評估災害風險複雜性，以及期望以區域災害風險評估成 果，作為規劃決策支援的資料庫與政策評估之基本工具。
貳、空間與土地使用規劃於災害防救之應用
Nelson and French (2002) 從美國 Northridge 地震的經驗，發現高品質的土地使 用與空間規劃，確實可有效降低地震損失。然地方政府欲透過都市計畫、空間或 土地使用規劃工具，推動防減災工作並非易事。因欲成功推動減災的土地使用與 空間政策，尚需具備下列條件（May, 1996; Comerio, 2004）：(1)停止對高風險土地 使用與開發行為的財政或公共設施補貼；(2)地方政府需更有彈性及有能力決定未 來適合的土地開發模式（或目標）；(3)需持續強化減災與災害風險的知識與相關政 策的落實。這些事項並非單純的土地使用管制或空間系統規劃即可達成，而需清 楚掌握都市發展隱含的災害風險特性、分布與其可能的時空變遷，以配合提出可 行的災害風險管理措施。
Olshansky (2001) 觀察美國洛杉磯郡，1971-1994 年間的地震防災經驗。發現 單純提供地震資訊，對於地方土地使用政策的推動並無太大幫助。因問題的真正 關鍵，在於災害資訊提供的內容是否能有效支援災害風險管理。地方政府執行災 害風險管理，在地震災害資訊提供上，須明確指出不同地區災害風險的相對關係 與位置，及這些災害特性的可能變遷。然現有關於土地使用、空間規劃與地震風 險分析的相關文獻，仍偏重在現況或不同土地使用計畫的情境分析（Burby et al., 1998; Olshansky and Wu, 2001; 陳亮全等，2003）。這些文獻雖對於都市現況及土地 使用計畫的風險分析，及評估不同土地使用計畫或空間規劃的減災效應具有重要 貢獻。然多忽略城鄉發展對於地震風險的衝擊，致使在應用於土地使用規劃時，
無 法 針 對 未 來 土 地 使 用 轉 變 後 的 高 災 害 風 險 地 區 ， 提 出 適 當 的 防 減 災 策 略
（Davidson et al., 2003）。
欲進行都市發展的地震風險分析，需有合適的災害損害或風險評估工具。此 工具需能提供下列資訊：(1)潛在的災害源與發生災害的可能性；(2)可能發生災害 損失的地區，(3)可能發生的災害潛勢與影響，(4)災害可能引發的社會經濟衝擊
（Olshansky, 2001; Hung and Chen, 2007）。近來在國際間，關於地震損害評估工具 的開發非常迅速，包含美國的 HAZUS（NIBS, 1999）、日本東京都地震災害評估系 統（Uitto, 1998），及國內的 HAZ-Taiwan 與 TELES 等（羅俊雄等，2002；何明錦、
洪鴻智，2007）。另對於洪災的潛勢與風險分析，國內亦有以國家災害防救科技中 心的研究為基礎，提出的洪災潛勢與風險評估系統（洪鴻智、陳羚怡，2007）。這 些系統開發的主要目的，即在於提供地震損害與風險的相關資訊，以作為土地使 用與防災空間系統規劃的決策支援（Menoni and Pergalani, 1996）。
從空間與土地使用規劃的角度，探討災害風險分析需扮演的角色，可知災害 風險資訊提供，除需考慮城鄉發展對災害風險的衝擊外，尚需瞭解影響土地使用 變遷的因素，及這些因素可能對災害風險特性與其空間分布的衝擊（Dai et al., 2001）。這些因素皆需在進行防災空間系統、土地使用規劃與災害風險管理過程，
詳細的分析及納入防減災策略，及空間系統規劃策略評估的考量（Ho et al., 2007）。 參、災害風險之估計
為利於本研究進行，災害風險之估計。故須進一步定義災害風險的相關用語。
依吳杰穎等（2007）的定義，「災害損失」指在特定災害衝擊下，引發特定地區之 社會、環境、設施與經濟之直接與間接損失。然對於何謂「風險」，則一直缺乏共 識性的定義，通常視其應用的領域而定。在風險管理領域，常將風險視為在特定 情境下，發生不同結果的變異狀況。但為使風險能量化，常使用簡化的操作性定 義（Dorfman, 1998; 洪鴻智、陳羚怡，2007）：
RISK= HAZ (hazard) × EXP (exposure) × VUL (vulnerability) (2-1) 本文沿用上述災害損失與風險的操作性定義，但災害損失只探討建物損壞的 直接經濟損失，而不討論產業、間接社會經濟相關損失。另操作性的風險定義，
如應用於災害風險評估，尚需考慮災害特性，則災害風險 = 地震潛勢（hazard）×
脆弱度（可能損失結果）。故災害風險評估，需要潛勢與脆弱度兩面層面的輸入
（Olshansky and Wu, 2001; Hung and Chen, 2007）。綜合此兩個層面，可將地震風險 函數示之如下：
EarRis = f (His, Ei, Vi) (2-2) 式(2-2)之 EarRis為 i 區地震事件 s 之地震風險，其可表為 i 區地震災害潛勢 His，與
暴露 Ei 與脆弱度 Vi 之函數。此定義隱含地震風險的評估不再只是實質的衝擊評 估，而應針對地震風險可能涉及的災害特性、暴露，與影響脆弱度的社會經濟、
實質設施與都市發展特性，進行跨領域與綜合性評估（何明錦、洪鴻智，2007）。
而關於洪災風險函數，在本計畫則假設是在同樣的災害條件下，而可將 i 區之洪災 風險函數令為：
FloodRi＝f（EXPOi, VULNi） (2-3)
由式（2-3）可知，影響洪災風險的因素應包含暴露程度（EXPO）與脆弱度（VULN）
等兩項因素。