台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫

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(1)台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 內政部建築研究所研究報告中華民國 97 年 12 月.

(2) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 研究主持人：陳建忠. 組長. 協同主持人：洪鴻智. 教授. 研. 究. 員：黃國慶王暉堯. 研究助理：簡長毅陳素櫻陳令韡林筱聆. 內政部建築研究所協同研究報告中華民國 97 年 12 月.

(3) 目次. 目次目次…………………………………………………………………………………..Ⅰ 表次…………………………………………………………………………………..Ⅲ 圖次…………………………………………………………………………………..Ⅵ 摘要…………………………………………………………………………………..XI. 第一章緒論........................................................................................................... 1 第一節研究緣起與目的................................................................................... 1 第二節研究內容與方法................................................................................... 3 第二章. 相關計畫與文獻回顧................................................................................... 7. 第一節防災空間系統規劃與災害防救........................................................... 7 第二節防災空間系統示範區計畫..................................................................11 第三節都市防災空間配置規劃程序............................................................. 13 第三章土地使用與防災規劃現況分析................................................................. 19 第一節計畫法令與都市計畫現況................................................................. 19 第二節. 土地使用與社會經濟發展現況分析................................................. 31. 第三節. 都市防災計畫與防救災設施資源提供現況分析............................. 45. 第四章. 災害潛勢與風險分析................................................................................. 65. 第一節. 地區災害特性與歷史回顧................................................................. 65. 第二節. 災害潛勢分析與模擬......................................................................... 70. 第三節. 災害損失與風險分析......................................................................... 84. 第四節. 地震脆弱度因子與風險特性分析..................................................... 95. 第五節洪災風險評估................................................................................... 105 第五章防救災設施需求分析................................................................................119 第一節. 影響防救災設施的需求因素............................................................119. 第二節. 避難收容與醫療設施需求分析....................................................... 133. I.

(4) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 第六章防災空間系統規劃................................................................................... 141 第一節防救災設施與資源提供現況的檢討............................................... 141 第二節防災空間系統規劃........................................................................... 223 第七章相關配合措施........................................................................................... 239 第一節災害管理策略................................................................................... 239 第二節. 土地使用防減災策略....................................................................... 243. 第三節救災、整備與重建策略................................................................... 252 第八章結論與建議............................................................................................... 259 第一節結論................................................................................................... 259 第二節建議................................................................................................... 263 附錄一：期初審查會議意見處理表....................................................................... 267 附錄二：期中審查意見回覆表............................................................................... 277 附錄三：期末審查意見回覆表............................................................................... 283 附錄四：第一次焦點團體專家座談會會議記錄................................................... 295 附錄五：第二次焦點團體專家座談會會議記錄................................................... 299 參考文獻................................................................................................................... 303. II.

(5) 目次. 表次表 3-1. 上位計畫對三重市發展之指導原則與方針綜合整理表 ........................ 20. 表 3-2. 北部區域、台北縣、三重市及三重都市計畫區歷年人口 .................... 35. 表 3-3. 三重都市計畫土地使用分區現況面積分析表 ........................................ 35. 表 3-4. 三重都市計畫公共設施面積分配表 ........................................................ 36. 表 3-5. 台北縣醫療資源分布狀況(區域).............................................................. 38. 表 3-6. 三重市從業結構表 .................................................................................... 39. 表 3-7. 三重市相對成長分析表 ............................................................................ 40. 表 3-8. 三重市工商及服務業企業單位經營概況表 ............................................ 41. 表 3-9. 三重市工業區產業結構一覽表 ................................................................ 42. 表 3-10. 各災害類別主管單位劃分 ........................................................................ 46. 表 3-11. 防救災與避難、收容支援系統用地 ........................................................ 50. 表 3-12. 計畫區主要聯外道路現況 ........................................................................ 52. 表 3-13. 三重市橋樑 ................................................................................................ 53. 表 3-14. 台北縣醫療資源分布狀況 ........................................................................ 55. 表 3-15. 市場用地 .................................................................................................... 57. 表 3-16. 三重市主要民生物資集散地點 ................................................................ 58. 表 3-17. 民間重機械及工程廠商救災資源 ............................................................ 58. 表 3-18. 三重市消防分隊坐落 ................................................................................ 58. 表 3-19. 三重市鄰近鄉鎮消防單位之設備 ............................................................ 58. 表 3-20. 義消人員分布 ............................................................................................ 60. 表 3-21. 民間救難團體分布 .................................................................................... 60. 表 3-22. 警察單位坐落與編制 ................................................................................ 61. 表 3-23. 加油站位置 ................................................................................................ 63. 表 3-24. 變電所位置 ................................................................................................ 63. 表 4-1. 台北縣三重及其周邊地區歷年重大颱洪災害災情節錄 ........................ 66. 表 4-2. 台北縣三重及其周邊地區歷年重大地震災害災情節錄 ........................ 69. 表 4-3. 模擬地震事件的震源特性一覽表 ............................................................ 76. 表 4-4. 交通部中央氣象局地震震度分級表 ........................................................ 79. 表 4-5. 事件一-一般建物直接經濟損失分析....................................................... 85 III.

(6) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 表 4-6. 事件一-人員傷亡評估結果....................................................................... 87. 表 4-7. 事件二-一般建物直接經濟損失分析結果............................................... 88. 表 4-8. 事件二-人員傷亡評估結果....................................................................... 90. 表 4-9. 事件三-一般建物直接經濟損失分析結果............................................... 91. 表 4-10. 事件三-人員傷亡評估結果....................................................................... 92. 表 4-11 地震風險之構成與內容 ............................................................................ 97 表 4-12. 地震脆弱度指標之因子負荷量 ................................................................ 99. 表 4-13 EaRI 之迴歸模型估計 ............................................................................. 102 表 4-14. 災害風險評估準則說明 .......................................................................... 107. 表 4-15 各項準則之權重 ...................................................................................... 108 表 4-16. 淹水深度於 1m 與 2m 間各類土地使用洪災損失評估值 .....................111. 表 6-1. 研究範圍內公園用地現況調查表 .......................................................... 145. 表 6-2. 研究範圍內學校用地現況調查表(文小)................................................ 156. 表 6-3. 研究範圍內學校用地現況調查表(文中)................................................ 160. 表 6-4. 研究範圍內學校用地現況調查表(文中小)............................................ 161. 表 6-5. 研究範圍內學校用地現況調查表(文高、文職、私高)........................ 162. 表 6-6. 研究範圍內綠帶、綠地用地現況調查表 .............................................. 164. 表 6-7. 研究範圍內兒童遊樂場用地現況調查表 .............................................. 167. 表 6-8. 研究範圍內體育場用地現況調查表 ...................................................... 170. 表 6-9. 研究範圍內廣場兼停車場用地現況調查表 .......................................... 172. 表 6-10. 研究範圍內停車場用地現況調查表 ...................................................... 174. 表 6-11. 避難設施可使用面積 .............................................................................. 178. 表 6-12. 研究範圍內人行廣場用地現況調查表 .................................................. 179. 表 6-13. 研究範圍內公家機關館舍現況調查表 .................................................. 182. 表 6-14. 道路現況調查表 ...................................................................................... 185. 表 6-15. 研究範圍內橋樑現況調查表 .................................................................. 195. 表 6-16. 研究範圍內現有大型醫療院所現況調查表 .......................................... 199. 表 6-17. 研究範圍內市場用地現況調查表 .......................................................... 204. 表 6-18. 研究範圍內車站、捷運系統現況調查表 .............................................. 208. 表 6-19. 研究範圍內消防單位現況調查表 .......................................................... 213. 表 6-20. 研究範圍內警察單位現況調查表 .......................................................... 217. IV.

(7) 目次. 表 6-21. 研究範圍內加油站現況調查表 .............................................................. 221. 表 6-22. 研究範圍內變電所現況調查表 .............................................................. 222. 表 6-23. 避難圈域各分區道路系統表 .................................................................. 226. 表 6-24. 地震災害避難圈域各階段避難處所需求面積(㎡)................................ 231. 表 6-25. 地震災害各階段可供避難據點空間統計 .............................................. 233. 表 6-26. 地震災害各階段可供避難據點空間供需統計 ...................................... 234. 表 6-27. 醫療系統供需狀況 .................................................................................. 236. V.

(8) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 圖次圖 1-1. 研究內容與流程 .......................................................................................... 6. 圖 3-1. 相關建設計畫示意圖 ................................................................................ 24. 圖 3-2. 三重市地形與位置圖 ................................................................................ 32. 圖 3-3. 三重都市計畫區地質圖 ............................................................................ 33. 圖 3-4. 三重都市計畫區土壤圖 ............................................................................ 33. 圖 3-5. 三重都市計畫區斷層分布圖 .................................................................... 34. 圖 3-6. 三重市工業區分布示意圖 ........................................................................ 42. 圖 3-7. 變更三重都市計畫(第二次通盤檢討)防災避難路網圖.......................... 47. 圖 3-8. 變更三重都市計畫(第二次通盤檢討)臨時避難場所分布圖.................. 47. 圖 3-9. 變更三重都市計畫(第二次通盤檢討)臨時收容場所(國小)分布圖....... 48. 圖 3-10. 變更三重都市計畫(第二次通盤檢討)臨時收容場所(國中、高中、文教區) 分布圖......................................................................................................... 48. 圖 3-11. 三重都市計畫區主要聯外道路系統 ........................................................ 53. 圖 3-12. 三重都市計畫區橋樑分布 ........................................................................ 54. 圖 3-13. 三重市都市計畫區消防分隊坐落 ............................................................ 60. 圖 3-14. 三重都市計畫區派出所坐落 .................................................................... 63. 圖 4-1. 台北縣活動斷層分布圖 ............................................................................ 69. 圖 4-2. 1 日降雨量 150mm 淹水潛勢區空間分布圖 ........................................... 71. 圖 4-3. 1 日降雨量 300mm 淹水潛勢區空間分布圖 ........................................... 71. 圖 4-4. 1 日降雨量 300mm 淹水潛勢區空間分布圖 ........................................... 72. 圖 4-5. 台灣地區 1900 年～1999 年淺層地震震央分布圖 ................................. 75. 圖 4-6. 事件一：宜蘭外海回歸期 100 年之模擬地震事件位置圖 .................... 76. 圖 4-7. 事件二：宜蘭外海回歸期 500 年之模擬地震事件位置圖 .................... 77. 圖 4-8. 事件三：山腳斷層回歸期 500 年之模擬地震事件位置圖 .................... 77. 圖 4-9. 宜蘭外海回歸期 100 年事件 PGA 值分布圖 .......................................... 80. 圖 4-10. 宜蘭外海回歸期 500 年事件 PGA 值分布圖 .......................................... 81. 圖 4-11. 山腳斷層回歸期 500 年事件 PGA 值分布圖 .......................................... 81. 圖 4-12. 淹水潛勢與宜蘭外海回歸期 100 年地震事件模擬圖 ............................ 82. 圖 4-13. 淹水潛勢與宜蘭外海回歸期 500 年地震事件模擬圖 ............................ 83. VI.

(9) 目次. 圖 4-14. 淹水潛勢與山腳斷層回歸期 500 年地震事件模擬圖 ............................ 83. 圖 4-15. 事件一-一般建物直接經濟損失分布圖................................................... 86. 圖 4-16. 事件一-夜間時段人員傷亡分布圖........................................................... 88. 圖 4-17. 事件二-一般建物直接經濟損失分布圖................................................... 89. 圖 4-18. 事件二-夜間時段人員傷亡分布圖........................................................... 90. 圖 4-19. 事件三-一般建物直接經濟損失分布圖................................................... 92. 圖 4-20. 事件三-夜間時段人員傷亡分布圖........................................................... 93. 圖 4-21. EaVI 估計值之空間分布......................................................................... 101. 圖 4-22. EaRI 估計值之空間分布 ......................................................................... 103. 圖 4-23. 洪災風險程度評估層級架構 .................................................................. 106. 圖 4-24. 各里與河川距離分析圖 .......................................................................... 108. 圖 4-25. 三重市地勢分布 ...................................................................................... 109. 圖 4-26. 各里與年平均降雨量 ...............................................................................110. 圖 4-27. 各里與淹水深度 .......................................................................................110. 圖 4-28. 各里與土地使用類別與分級 ...................................................................111. 圖 4-29. 各里與建築設計 .......................................................................................112. 圖 4-30. 各里與開發比率 .......................................................................................113. 圖 4-31. 各里與交通設施密度 ...............................................................................114. 圖 4-32. 各里與重要設施密度 ...............................................................................114. 圖 4-33. 各里洪災潛勢分布 ...................................................................................116. 圖 4-34. 各里土地開發分布 ...................................................................................117. 圖 4-35. 各里公共設施分布 ...................................................................................117. 圖 4-36. 各里洪災風險指數分布 ...........................................................................118. 圖 5-1. TELES 系統一般建物引致人員傷亡評估模式示意圖 ......................... 130. 圖 5-2. 三重市災後短期收容人數需求分布圖 .................................................. 136. 圖 5-3. 三重市災後短期收容戶數需求分布圖 .................................................. 137. 圖 5-4. 三重市災後中長期收容人數需求分布圖 .............................................. 137. 圖 5-5. 三重市災後病床需數求分布圖 .............................................................. 139. 圖 6-1. 研究範圍各公園之現況 .......................................................................... 142. 圖 6-2. 研究範圍內各學校現況 .......................................................................... 154. 圖 6-3. 研究範圍內綠帶、綠地現況 .................................................................. 163. VII.

(10) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 圖 6-4. 研究範圍內各兒童遊樂場現況 .............................................................. 166. 圖 6-5. 研究範圍內體育場現況 .......................................................................... 169. 圖 6-6. 研究範圍內廣場兼停車場現況 .............................................................. 171. 圖 6-7. 研究範圍內停車場現況 .......................................................................... 173. 圖 6-8. 研究範圍內人行廣場現況 ...................................................................... 175. 圖 6-9. 災害避難場所分布圖 .............................................................................. 176. 圖 6-10. 地震災害短期避難場所分布圖 .............................................................. 177. 圖 6-11. 地震災害中長期避難場所分布圖 .......................................................... 177. 圖 6-12. 研究範圍內各機關坐落 .......................................................................... 180. 圖 6-13. 研究範圍內各機關現況 .......................................................................... 180. 圖 6-14. 道路現況 .................................................................................................. 190. 圖 6-15. 研究範圍內橋樑現況 .............................................................................. 194. 圖 6-16. 醫療院所服務範圍圖 .............................................................................. 197. 圖 6-17. 研究範圍內各醫院現況 .......................................................................... 198. 圖 6-18. 物資集散與供給據點空間配置 .............................................................. 201. 圖 6-19. 研究範圍內各市場現況 .......................................................................... 202. 圖 6-20. 研究範圍內車站、捷運系統現況 .......................................................... 203. 圖 6-21. 消防服務範圍圖 .......................................................................................211. 圖 6-22. 研究範圍內消防隊現況 .......................................................................... 212. 圖 6-23. 警察服務範圍圖 ...................................................................................... 214. 圖 6-24. 研究範圍內派出所現況 .......................................................................... 215. 圖 6-25. 危險據點影響潛勢範圍圖 ...................................................................... 219. 圖 6-26. 研究範圍內變電所現況 .......................................................................... 220. 圖 6-27. 研究範圍內防救災與避難道路系統 ...................................................... 225. 圖 6-28. 研究範圍避難圈域配置 .......................................................................... 229. 圖 7-1. 台北縣三重市土地使用現況與洪災風險分布圖 .................................. 245. 圖 7-2. 台北縣三重市土地使用現況與地震風險分布圖 .................................. 247. 圖 7-3. 台北縣三重市土地使用現況與多元災害風險分布圖 .......................... 251. VIII.

(11) 目次. 附錄次附錄一：期初審查會議意見處理表....................................................................... 267 附錄二：期中審查意見回覆表............................................................................... 277 附錄三：期末審查意見回覆表............................................................................... 283 附錄四：第一次焦點團體專家座談會會議記錄................................................... 295 附錄五：第二次焦點團體專家座談會會議記錄................................................... 299 參考書目................................................................................................................... 303. IX.

(12) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. X.

(13) 摘要. 摘. 要. 關鍵詞：都市防災、防災空間系統規劃、三重市、多元災害風險分析、脆弱度. 一、研究緣起與目的本研究計畫主要目的，乃以 2007 年之防災空間系統手冊為基礎，進行防災空間系統示範區計畫操作，及透過操作的經驗提供手冊應用上的建議。故計畫進行主要目的，包含下列三個層面：1.進行台北縣三重市之防災空間系統規劃；2. 檢討三重市都市發展與防災空間系統的現況與相關之課題；3.檢視 2007 年版本手冊提出的操作程序與內容，以提出應用的相關建議。. 二、研究方法與內容本研究採取的研究方法與內容，包含下列步驟：1. 擬定防災空間規劃之目標與指導原則；2. 設定規劃範圍；3. 災害防救現況調查評估與資料蒐集；4. 確認與調查防救災資源；5. 進行災害潛勢與風險評估；6. 防災需求與供給量檢討； 7. 進行地震防災空間系統之配置與劃設；8. 研擬防災空間系統規劃之配合措施。. 三、重要發現透過本計畫之規劃，顯示三重市地震脆弱度較高的地區，集中於三重市西部（與新莊市鄰近處）、北部（與蘆洲市鄰近處）與部分之市中心地區。而地震風險程度較高之地區，則集中在西區、南區、北區與部分市中心區。經防救災設施供需估計，發現中長期避難設施不足約 13,392m2，12 個避難分區（圈）中，除第一區之需求尚可滿足外，其他十一個分區皆產生避難設施不足之現象。另醫療與警消設施，亦有供給不足之現象。故如何強化防救災設施的供給，乃災害防救工作迫切之工作。. 四、主要建議事項透過防救災供需估計，發現三重市之防救災相關設施有嚴重不足之現象。故如何透過都市計畫手段、獎勵設置、相關配套措施或與周邊鄉鎮市聯合，強化或增加防救災設施之提供，乃地方政府單位與災害防救主管機關亟需投入之處。從地震與洪災脆弱度與風險分析，發現三重市發展密度最高之市中心區，同時具有最高之地震、洪災風險與脆弱度。故如何透過土地使用管制、都市計畫通盤檢討、都市更新、強化防救災設施供給與相關配套措施的執行，降低這些地區的脆弱度與風險，乃地方政府與災害防救主管機關推動防救災工作的當務之急。 XI.

(14) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. XII.

(15) 摘要. ABSTRACT Keywords: Urban disasters prevention, Spatial system planning for urban disasters prevention, Sanchong City, Multi-hazards risk analysis, Vulnerability 1. Background and purposes The major aim of this project is to conduct a spatial system planning for urban disasters prevention of Sanchong City according to Handbook of Spatial System Planning for Urban Disasters Prevention, 2007. This project also provides the suggestions for the revision to the Handbook based on the findings in planning process. Therefore, this project consists of three portions: (1) conducting a spatial system planning for urban disasters prevention of Sanchong City, (2) discussing the issues related to the urban development and existing spatial system of disasters prevention in Sanchong City, (3) reviewing the planning procedure provided by the Handbook and making suggestions for its application. 2. Methods and contains The methods and procedure applied in this study including: (1) identifying the objective of this study; (2) identifying the geographical territory of planning in this study; (3) conducting the on-side survey and data collection; (4) identifying the underlying resources available for disasters prevention; (5) conducting hazards and risk assessment; (6) reviewing the demand and supply aspects related to disasters prevention; (7) conducting the spatial system planning for disasters prevention; (8) suggesting relative strategies for disasters prevention. 3. Major findings With our planning, it shows that the relatively higher earthquake vulnerability areas are located in the west, north and central parts of the Sanchong City. On the other hand, the relatively higher earthquake risk areas are located in the west, north, south and central parts of the city. Through the demand analysis, it shows that the deficiency in medial and long-term shelters is 13,392 m2 in total. This deficiency phenomenon exists in all the 12 shelter zones except the first zone. On the other hand, the medical, fire and police facilities are all deficient in the disasters prevention systems. Thus, how to strengthen the provision of disasters prevention related facilities are a big challenge for the local government.. XIII.

(16) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 4. Major suggestions In the planning process, it shows that there is an urgent need to enhance the provision of disasters prevention related facilities for the local government. As a consequence, how to integrate the measures, such as urban plan, urban renew, uniting adjacent towns, into the disasters prevention plan that could increase the supply of the facilities is a prominent issue for disaster management. Through the risk assessment for earthquake and flood, it indicates that the relatively high risk and vulnerable areas are located in central parts of the Sanchong, where are mainly composed of long-established developed communities with a dense mix of land uses. The risk and vulnerability mitigation are, thus, the key factors that should be involved in the decision making of development in these areas. The measures available for risk and vulnerability reduction could include urban plan review, urban renew and related strategies available to provide disasters prevention facilities for the city.. XIV.

(17) 第一章緒論. 第一章第一節. 緒. 論. 研究緣起與目的. 因全球環境變遷造成的氣候異常，又加上都市的無限制擴展與環境敏感地的過度開發，不但造成開發地區遭受自然災害侵害的機率大增（Nirupama and Simonovic, 2007），亦使城鄉發展面臨脆弱度（vulnerability）大幅提昇的威脅（Adger, 2006; Cutter et al., 2000）。故如何透過土地使用規劃或空間系統規劃策略的應用，降低天然災害的風險與損害，是許多地方政府與規劃者共同關心的課題（Nelson and French, 2002）。在「都市計畫通盤檢討實施辦法」與「災害防救法」，雖皆揭示地方政府應著手都市防災規劃或擬訂地區災害防救計畫。然而這些法令，針對如何落實城鄉規劃的空間災害防救計畫，一直缺乏明確的規範。造成都市計畫在進行通盤檢討時，無法針對地區發展、土地使用與防減災相關工作的推動，提出具體的土地使用與空間發展的整合策略，造成地方政府推動防災的土地使用與空間系統計畫的困難（陳亮全等，2003；何明錦、洪鴻智，2007）。內政部建築研究所（以下簡稱建研所）為配合上述工作的推動，及試圖解決上述的問題，乃分別於 2000 年與 2003 年，著手都市防災空間系統規劃手冊的修訂與增修之相關工作（何明錦、李威儀，2000；李威儀、丁育群，2003）。其成果對於如何推動都市防災與防災空間系統規劃相關工作，甚至如何整合防災空間系統與都市土地使用計畫具有重要之意義。為使防災空間系統規劃手冊的應用，能更落實及更有效的在地方政府推動。建研所從 2000 年，即開始推動一系列的防災空間系統示範區計畫。此相關計畫的進行，是以兩個版本手冊為依據，擬定不同地區防災空間系統規劃進行的程序、內容與進行防災相關課題的歸納。至 2007 年為止，合計推動 23 個示範區計畫。此 23 個示範區計畫，除將兩個版本手冊擬定的空間系統規劃程序，實際於案例操作外，亦將都市防災規劃的可行模式，透過系統實質規劃，提出可行的落實方法（陳建忠、洪鴻智，2005；何明錦、洪鴻智，2007）。 1.

(18) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 於 2007 年，建研所為因應時空環境的變遷，期望納入新的防災規劃方法，及為強化城鄉防災空間系統規劃、都市計畫與通盤檢討相關工作的整合，乃著手新版之都市防災空間系統手冊彙編的修訂工作。第三個版本的手冊，是以何明錦、李威儀（2000）與李威儀、丁育群（2003）的工作成果為基礎，再進一步考慮區域性的地方特色、災害風險特性、使用者需求、減災策略與多元災害或全災性（all-hazards）（何明錦、洪鴻智，2007）。但此版本的手冊完成後，仍需透過不同示範區的實際操作，檢討其執行的程序與內容，以提高應用的價值。從上述之背景說明，可歸納本研究計畫主要目的，即以 2007 年之防災空間系統手冊為基礎，進行防災空間系統示範區計劃操作，及透過操作的經驗提供手冊應用與修正上的建議。計畫進行的主要目的，包含下列三個層面：一、進行臺北縣三重市之防災空間系統規劃，及進行相關災害風險圖製作、防救災設施評估、防災設施需求估計與防災空間系統規劃；二、檢討三重市都市發展與防災空間系統的現況與相關之課題；三、檢視 2007 年版本手冊提出的操作程序與內容，以提出應用的相關建議。. 2.

(19) 第一章緒論. 第二節. 研究內容與方法. 本計畫採用之規劃程序、方法與內容，主要奠基在何明錦、洪鴻智（2007）所編撰之《都市防災空間系統手冊彙編增修》建議之規劃程序，以台北縣三重市為主要空間範圍進行規劃。研究計畫之推動步驟、內容與方法，可說明如下（研究計畫進行步驟可參見圖 1-1 之流程）：. 壹、第一步驟：擬定防災空間規劃之目標與指導原則本研究的防災規劃，主針對三重市較主要之天然災害－地震與洪災，進行對應的都市防災系統規劃。故本步驟之重心，乃依都市規劃與災害防救相關法令、上位計畫與相關文獻回顧成果，釐清整體之規劃目標，內容包含：(1)空間系統規劃項目與內容；(2)規劃程序；(3)各規劃項目欲達成之目標與規劃原則設定等。在規劃過程，將以地震與洪災的災害潛勢與風險分析結果為基礎，進行防災空間規劃，亦將規劃區的災害防救相關設施的供給與需求特性，納入相關防救災空間設施規劃配合措施的建議。. 貳、第二步驟：設定規劃範圍本研究將選定三重市為主要規劃地區（範圍），且將視該地區的地震與洪災的防救災特性，劃設防災分區與執行相關的防災空間系統規劃。三重都市計畫區之轄區面積約為 1,753 公頃，較三重市的面積為大，主要原因乃其包含部分之蘆洲市地區。在防災空間規劃過程，為利於資料蒐集，仍以三重市為主要的空間系統規劃區範圍。但在規劃過程，亦會視周邊的都市發展特性、災害風險特性，與可支援的配套設施與防救災事項，適當將周邊地區納入防災空間系統規劃之考慮。參、第三步驟：災害防救現況調查評估與資料蒐集本步驟主要的工作內容，為進行防救災資源的確認與設施防災力評估等相關工作。主要工作內容包含三重市防救災與土地使用現況的調查，及蒐集與建立相關之資料庫，以供災害損害評估、TELES 系統模擬，及防災資源供給特性評估之所需。資料蒐集與評估方式除進行土地使用現況調查外，亦包含政府統計資料的蒐集，防救災主要設施的調查與簡易評估，以及相關人員的訪談。. 肆、第四步驟：確認與調查防救災資源 3.

(20) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 本步驟主要工作內容，包含：(1) 清查規劃區之防救災資源與整備限制因素； (2) 劃設防災分區，作為執行與擬定空間系統計畫的基礎；(3) 進行不同天然災害潛勢或危險度分析；(4) 篩選並標定可符合防救災需求的設施、資源或標的物。本步驟進行之方式，係透過上一步驟的調查與評估結果，確認與瞭解規劃區現有的災害防救資源特性與空間分布。另為更深入瞭解規劃地區的環境特性、需求與資源限制，本步驟亦將召開焦點團體座談會，邀請相關之專家學者、地方政府或在地意見領袖，進行深入的討論，以強化本步驟之進行。. 伍、第五步驟：進行災害潛勢與風險評估本步驟將進行三重市的多元災害潛勢與災害風險評估。故規劃過程中，將應用國家災害防救科技中心的洪災災害潛勢模擬模組，與 TELES 進行災害境況模擬，以瞭解規劃區之地震與洪水災害危險度、風險與脆弱度的內涵與分布。模擬的項目包括：(1) 人員傷亡估計，(2) 洪水與地震直接經濟損害估計，(3) 各級建物損害機率估計，(4) 無家可歸與庇護所需求估計。境況模擬的成果可產生多種不同型態的地震風險圖或危險圖，估計成果亦可作為防救災需求估計與防災空間系統實質規劃的基礎。. 陸、第六步驟：防災需求與供給量檢討此步驟主要目的，在檢討與估計規劃區內可供地震避難之有效面積、避難需求面積及估計個人之避難平均單位面積。故本步驟的工作內容，除包含這些工作之外，亦將應用前一步驟估計之傷亡人口、無家可歸與庇護所需求之估計成果，計算避難或庇護所，及醫療與救援的需求。並藉之檢討規劃區地震防救災整備的供給現況，與歸納設施供給的相關課題。依據防救災設施供、需的契合狀況，擬定配套的防救災空間系統計畫與提出課題解決的方案。另由於三重市的都市發展較早，都市發展與人口較為密集，故在防災需求與供給特性，須強化對當地的土地使用與防救災相關設施的現況調查，以使需求與供給的分析與檢討，能更符合當地的特性。. 柒、第七步驟：進行地震防災空間系統之配置與劃設此步驟的主要工作，為規劃區實質防災空間系統的配置與劃設，內容包含：(1) 劃設防災通道、救援運輸通道及指定消防與輔助通道系統；(2) 劃設防災避難圈（分. 4.

(21) 第一章緒論. 區）；(3) 指定災害防救據點：包含避難生活據點、物資支援據點、消防據點、醫療據點與警察據點的指定。此步驟的工作，需整合第三、四、五步驟的成果，依災害風險分布特性與規劃區的城鄉發展特性，擬防災空間系統計畫。上述的防災空間規劃成果，將進一步整合與套疊都市計畫圖或地形圖，以將防災空間系統規劃的成果，繪製成不同之空間系統計畫圖，配合計畫書之說明，即可完成空間系統防災規劃。. 捌、第八步驟：研擬防災空間系統規劃之配合措施本步驟的主要規劃重心，乃在第六與第七步驟供給面的空間系統計畫外，針對規劃區所面臨的防災課題，提出配套的策略規劃。這些措施主要針對減災與防災空間系統計畫的落實，從土地使用與都市規劃的層面，提出相關之配套策略。此防救災配套策略的提出，除需參酌三重地區的都市發展現況（與未來展望）、社會經濟基特性、不同災害風險特性與災害潛勢、防救災設施分布與現況等特性外，亦需提出非供給面的防減災配套策略。包含相關配合法令的法制化與修訂、預算編列、與實施權責單位的建議。為使相關配套措施的擬定，能更集思廣益與符合防災空間系統計畫落實的需要，次步驟亦將邀請相關領域之專家學者、地方政府代表、意見領袖或相關人員，召開第二次之焦點團體座談會。另外，亦將參酌三重市周邊地區之防救資源、都市發展與社會經濟概況，提出適於三重地區之空間系統規劃與相關配套策略計畫。. 5.

(22) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 擬定防災空間規劃之目標與指導原則. 劃定規劃範圍. 進行焦點團體座談會. 以三重市為規劃地區. 現況調查與資料蒐集. 確認防災環境資源. 引用 TELES 與災害防救科技中心提供之災害評. 進行災損評估模擬. 估模組避難需求與供給量檢討. 整合供給面與需求面分析成果. 進行防災空間系統之配置與劃設. 繪製防災空間系統計畫圖. 進行各項整備與策略計畫圖 1-1. 資料來源：本研究繪製. 6. 研究內容與流程. 進行焦點團體座談會.

(23) 第二章相關計畫與文獻回顧. 第二章. 相關計畫與文獻回顧. 本章主要從三個部分進行文獻回顧：(1) 回顧防災空間系統規劃與災害防救之關係；(2) 回顧內政部建築研究所（以下簡稱建研所）之都市防災空間系統示範區規劃的相關成果；(3) 回顧建研所三個版本之都市防災空間系統手冊，對於防災空間系統規劃執行的程序、方法與內容的說明。本章共分三節，三節及分別從此三個層面進行文獻回顧。. 第一節防災空間系統規劃與災害防救壹、綜合性的災害風險分析依 Kates and Kasperson (1983) 與 Smith (2001) 的歸納，從事城鄉發展風險分析與評估，需包含三個層面之工作：(1) 界定可能引發災害或損害的危險源，(2) 評估危險發生的機率，(3) 評估特定風險產生的社會經濟影響，包含財產、生態、生命與文化的衝擊。故「災害風險管理」即指從界定危險、透過風險分析與風險評估的成果，提出與評估對應政策（或策略）的整體動態過程稱之。在城鄉的災害風險管理實務中，隨著處理危險源的差異，災害風險分析的課題，理論上應涵蓋地方環境系統、科技、自然危險（如大氣、地質、水文）、人文、經濟等系統或領域（Hewitt, 1997）。然傳統的災害風險分析或評估，較常從單一物質或危險源的界定，及其風險評估與管理著手，較少從空間所隱含的多元危險、多途徑、多受體與多地點的向度，綜合評估區域的環境風險特性。造成災害風險評估與分析的角度，會侷限在單一且顧此失彼的災害認定困境中，而降低規劃內涵的實用性。從事綜合性的災害風險評估，較困難的課題，在於難掌握不同系統內的風險特性與系統間的互動關係。實際上，欲釐清或進行所有環境次系統風險形成機制的一般性評估，幾乎是不可能的任務。故在規劃與管理的領域，近年來反而較強調評估成果的應用層面，而朝多元危險源與受體的地區性綜合效應評估，突顯災害風險效應在空間分布的特性、異質性與不確定性為主要的研究方向（Xu et al., 2004）。主要的評估方法論，包含概要評估法（synoptic assessment）（McAllister et al.,. 7.

(24) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 2000; Schweiger et al., 2002）、環境風險圖（environmental risk mapping）製作或多元風險評估法（Preston and Shackelford, 2002; Gupta et al., 2002）等。重心在於能同時處理區域或空間的多元災害（或全災性）課題，而不強調單一災害或危險的風險評估，以降低分析與評估災害風險複雜性，以及期望以區域災害風險評估成果，作為規劃決策支援的資料庫與政策評估之基本工具。. 貳、空間與土地使用規劃於災害防救之應用 Nelson and French (2002) 從美國 Northridge 地震的經驗，發現高品質的土地使用與空間規劃，確實可有效降低地震損失。然地方政府欲透過都市計畫、空間或土地使用規劃工具，推動防減災工作並非易事。因欲成功推動減災的土地使用與空間政策，尚需具備下列條件（May, 1996; Comerio, 2004）：(1)停止對高風險土地使用與開發行為的財政或公共設施補貼；(2)地方政府需更有彈性及有能力決定未來適合的土地開發模式（或目標）；(3)需持續強化減災與災害風險的知識與相關政策的落實。這些事項並非單純的土地使用管制或空間系統規劃即可達成，而需清楚掌握都市發展隱含的災害風險特性、分布與其可能的時空變遷，以配合提出可行的災害風險管理措施。 Olshansky (2001) 觀察美國洛杉磯郡，1971-1994 年間的地震防災經驗。發現單純提供地震資訊，對於地方土地使用政策的推動並無太大幫助。因問題的真正關鍵，在於災害資訊提供的內容是否能有效支援災害風險管理。地方政府執行災害風險管理，在地震災害資訊提供上，須明確指出不同地區災害風險的相對關係與位置，及這些災害特性的可能變遷。然現有關於土地使用、空間規劃與地震風險分析的相關文獻，仍偏重在現況或不同土地使用計畫的情境分析（Burby et al., 1998; Olshansky and Wu, 2001; 陳亮全等，2003）。這些文獻雖對於都市現況及土地使用計畫的風險分析，及評估不同土地使用計畫或空間規劃的減災效應具有重要貢獻。然多忽略城鄉發展對於地震風險的衝擊，致使在應用於土地使用規劃時，無法針對未來土地使用轉變後的高災害風險地區，提出適當的防減災策略（Davidson et al., 2003）。欲進行都市發展的地震風險分析，需有合適的災害損害或風險評估工具。此工具需能提供下列資訊：(1)潛在的災害源與發生災害的可能性；(2)可能發生災害損失的地區，(3)可能發生的災害潛勢與影響，(4)災害可能引發的社會經濟衝擊. 8.

(25) 第二章相關計畫與文獻回顧. （Olshansky, 2001; Hung and Chen, 2007）。近來在國際間，關於地震損害評估工具的開發非常迅速，包含美國的 HAZUS（NIBS, 1999）、日本東京都地震災害評估系統（Uitto, 1998），及國內的 HAZ-Taiwan 與 TELES 等（羅俊雄等，2002；何明錦、洪鴻智，2007）。另對於洪災的潛勢與風險分析，國內亦有以國家災害防救科技中心的研究為基礎，提出的洪災潛勢與風險評估系統（洪鴻智、陳羚怡，2007）。這些系統開發的主要目的，即在於提供地震損害與風險的相關資訊，以作為土地使用與防災空間系統規劃的決策支援（Menoni and Pergalani, 1996）。從空間與土地使用規劃的角度，探討災害風險分析需扮演的角色，可知災害風險資訊提供，除需考慮城鄉發展對災害風險的衝擊外，尚需瞭解影響土地使用變遷的因素，及這些因素可能對災害風險特性與其空間分布的衝擊（Dai et al., 2001）。這些因素皆需在進行防災空間系統、土地使用規劃與災害風險管理過程，詳細的分析及納入防減災策略，及空間系統規劃策略評估的考量（Ho et al., 2007）。. 參、災害風險之估計為利於本研究進行，災害風險之估計。故須進一步定義災害風險的相關用語。依吳杰穎等（2007）的定義，「災害損失」指在特定災害衝擊下，引發特定地區之社會、環境、設施與經濟之直接與間接損失。然對於何謂「風險」，則一直缺乏共識性的定義，通常視其應用的領域而定。在風險管理領域，常將風險視為在特定情境下，發生不同結果的變異狀況。但為使風險能量化，常使用簡化的操作性定義（Dorfman, 1998; 洪鴻智、陳羚怡，2007）： RISK= HAZ (hazard) × EXP (exposure) × VUL (vulnerability). (2-1). 本文沿用上述災害損失與風險的操作性定義，但災害損失只探討建物損壞的直接經濟損失，而不討論產業、間接社會經濟相關損失。另操作性的風險定義，如應用於災害風險評估，尚需考慮災害特性，則災害風險 = 地震潛勢（hazard）× 脆弱度（可能損失結果）。故災害風險評估，需要潛勢與脆弱度兩面層面的輸入（Olshansky and Wu, 2001; Hung and Chen, 2007）。綜合此兩個層面，可將地震風險函數示之如下： EarRis = f (His, Ei, Vi). (2-2). 式(2-2)之 EarRis 為 i 區地震事件 s 之地震風險，其可表為 i 區地震災害潛勢 His，與. 9.

(26) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 暴露 Ei 與脆弱度 Vi 之函數。此定義隱含地震風險的評估不再只是實質的衝擊評估，而應針對地震風險可能涉及的災害特性、暴露，與影響脆弱度的社會經濟、實質設施與都市發展特性，進行跨領域與綜合性評估（何明錦、洪鴻智，2007）。而關於洪災風險函數，在本計畫則假設是在同樣的災害條件下，而可將 i 區之洪災風險函數令為： FloodR ＝f（EXPOi, VULNi） i. (2-3). 由式（2-3）可知，影響洪災風險的因素應包含暴露程度（EXPO）與脆弱度（VULN）等兩項因素。. 10.

(27) 第二章相關計畫與文獻回顧. 第二節防災空間系統示範區計畫本部分的文獻回顧，主要欲說明與回顧建研所近年推動的防災空間系統規劃的主要成果。建研所推動之都市災害防救空間系統規劃，各示範區計畫的相關研究成果與內容，可劃分成下列二個階段說明之。. 壹、2000 年-2003 年 2000-2003 年之都市防災空間系統規劃研究，共包含八個示範區：(1) 台中市（何明錦、李威儀、楊龍士，2002），(2) 雲林縣斗六市（陳建忠、文一智，2002）， (3) 台中縣大里市（陳建忠、彭光輝、宋立垚，2002），(4) 南投市（蕭江碧、李泳龍、葉光毅，2002），(5)嘉義市（蕭江碧、張益三，2002），(6) 台北縣中和市（何明錦、張益三，2003），(7) 宜蘭縣礁溪鄉（陳建忠、張隆盛，2003），(8) 苗栗市（蕭江碧、黃健二、謝慶達，2003）。 2000-2003 年之示範區計畫，多以何明錦、李威儀（2000）編定之「都市計畫防災規劃手冊彙編」作為災害防救空間系統規劃之依據。內容主要以避難場所、道路、醫療、警察、消防、物資等六項實質設施系統為重心，進行空間規劃。透過不同空間層級概念，劃設不同層級的防災生活圈或避難圈，再針對各層級之防災生活圈，配合上述六項防災空間系統的功能特性，訂定設置標準與規劃原則。其中蕭江碧、張益三（2002）在嘉義市的示範計畫研究中，擴展傳統防災空間實質規劃內涵，將地區災害防救計畫，從減災、應變、整備及災後復建，進行實質空間規劃內涵的建議。另納入災害防救組織建立、決策支援系統與管理應變體系的建置，使地區防災空間計畫的內涵更為完整。另針對傳統防災空間規劃，較少考慮的規劃區災害風險特性與空間分布課題，蕭江碧、黃健二、謝慶達（2003）與陳建忠、張隆盛（2003），乃應用「情境分析法」，以災害情境模擬的方式，將災害潛勢與風險特性納入防災空間系統規劃中，乃防災空間系統規劃研究之重要突破。. 貳、2004 年－2007 年 2004-2007 年之都市防災空間系統示範區計畫，共包含 15 個示範區：(1) 台南市（何明錦、張益三，2004），(2)新竹市（何明錦、洪鴻智，2004），(3) 嘉義縣太保市及朴子市（陳建忠、張隆盛，2004），(4) 高雄縣鳳山市（陳建忠、黃建二， 2004），(5) 台南縣永康市（何明錦、李泳龍、陳建忠，2005），(6) 桃園縣龍潭石. 11.

(28) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 門地區（陳建忠、洪鴻智 2005），(7) 高雄縣岡山鎮（何明錦、張益三、陳建忠， 2005），(8) 台北縣新莊市（陳建忠、宋立垚，2005），(9) 台東市（葉世文、王聖銘，2005），(10) 台南縣新化鎮（何明錦、李泳龍、陳建忠，2006），(11) 苗栗縣頭份鎮竹南鎮（何明錦、黃健二，2006），(12) 嘉義縣民雄鄉（陳建忠、文一智， 2006），(13)高雄市鼓山區（何明錦、李泳龍，2007），(14)彰化縣鹿港福興地區（李玉生、楊龍士，2007），(15)台北市內湖區（陳建忠、李威儀，2007）。本階段各示範區之都市防災空間系統規劃研究，乃進一步結合建研所關於 HAZ-Taiwan 系統（或 TELES）、都市防災空間系統規劃作業程序與防災空間系統示範區計畫三個層面的研究成果。此階段之各示範區計畫規劃程序與內容，主要根據第二版「都市防災空間規劃手冊」，進行防災空間系統規劃。第二版手冊重要之突破，乃納入災害風險分析工具應用的概念。特別是何明錦、洪鴻智（2004）、陳建忠、宋立垚（2005）、葉世文、王聖銘（2005）、陳建忠、洪鴻智（2005）等，皆應用 HAZ-Taiwan（或 TELES）工具進行地震災害境況模擬。另何明錦、張益三、陳建忠（2005）則應用淹水潛勢資料，進行災害潛勢疊圖分析，而使此階段的示範區計畫，已漸跳脫傳統主要以供給導向的規劃模式。另陳建忠、洪鴻智（2005）的示範區計畫中，則開始綜合探討「都市防災規劃手冊」應用於非都市地區的可行模式。其提出在非都市地區的應用，應以建立社區的防災組織、宣導、疏散機制與整備系統，資源匱乏的支援與支援網絡的建置為主要考慮的層面。甚至如何強化減災系統的規劃，可能才是在非都市地區執行防災空間系統規劃重要的配套措施。在 2006 年的都市防災空間系統示範區計畫中，空間示範計畫已有更深一層的應用經驗，包含在苗栗竹南與頭份鎮、嘉義民雄鄉、台南新化鎮等地區的應用，不但納入災害風險分析與評估的概念，亦更深入考慮防災需求與居民偏好規劃模式的發展，而使防災空間系統規劃的推動更往前邁進一大步。關於 2007 年的防災空間系統示範區計畫，已擴展至高雄鼓山、彰化鹿港福與台北內湖地區。此三個示範計畫，在 TELES 的應用更為深入，且已考慮區域性的防救災體系概念（李玉生、楊龍士，2007），另對於防救災系統與相關據點的評估方法與內涵，亦有更具系統的方法論提出（何明錦、李泳龍，2007）。建研所歷年推動之防災空間系統規劃各示範區計畫，於擬定防災空間系統規劃程序上，雖已部分納入災害風險分析、需求特性與防災應變與整備計畫內涵。然對於減災規劃與相關策略，及如何更彈性納入不同類型、複合型或全災型災害與有效融入都市規劃與土地使用規劃程序，皆缺乏更周全之考量。另如何將防災空間系統計畫擴展至整體區域性，亦亟需在手冊彙編與示範區計畫推動中，更進一步考慮。 12.

(29) 第二章相關計畫與文獻回顧. 第三節都市防災空間配置規劃程序建研所從 1997 年始，即有系統的投入都市防災規劃程序與內容的相關研究（何明錦、黃定國，1997；何明錦、李威儀，2000；李威儀、丁育群，2003）。此等研究成果，對於都市防災空間配置規劃程序的研擬，具有非常重要之貢獻，以下即針對相關研究內容說明如下：. 壹、2000 年版防災空間系統手冊規劃程序依據何明錦、李威儀（2000）的建議，可將都市防災空間規劃程序歸納為下列五個步驟：一、第一步驟：都市防災規劃基本目標與原則的擬定依據規劃區之地方特性、發展現況、防災需求、相關法令與上位計畫，擬定都市防災規劃之基本目標與原則。二、第二步驟：都市防災資源調查與確定調查與確認規劃區內的防災設施整備狀況、防災需求、土地使用現況及可支援之防救災資源與設施之現況。三、第三步驟：空間系統規劃進行都市內空間系統之防災避難圈劃設、防救災交通運輸系統規劃、防災據點劃設等空間供給系統規劃與配置。四、第四步驟：資源與設施的檢討評估根據現況調查與分析之成果，進行現有防救災資源、設施與系統的檢討與評估，作為後續規劃與防災空間系統改善策略提出的依據；五、第五步驟：擬定都市防災建設計畫根據第四步驟的檢討與評估成果，擬定都市防災空間系統配置與整備計畫。 2000 年版本手冊提出之都市防災空間系統規劃程序，主要奠基在何明錦、黃定國（1997）與日本之「區域防災計畫」的基礎下擬定。惟李威儀、丁育群（2003）又進一步擴充原有的規劃機制與程序，在原有的機制下強化下列事項： 1. 加入階段性避難程序及危險度評估程序； 2. 強化防災避難圈劃設方法； 3. 補充防救災據點選擇的因素考量，透過危險度分析強化防救災據點區位選擇的分析； 4. 強化避難與救災路徑阻斷的災害風險分析； 5. 加強非都市土地防救災系統之規劃； 13.

(30) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 6. 強化防災資料庫的建立與整合； 7. 避難據點劃設與防救災道路系統的規劃，強化地方特性的納入。. 貳、2003 年版防災空間系統手冊規劃程序李威儀、丁育群（2003）將都市防災空間規劃作業程序，透過都市防災空間規劃手冊的研擬，擴充為下列之規劃步驟：一、第一步驟：制定防災規劃指導原則內容包含：(1) 針對設定的災害，擬定對應的防救災程序與估計相關之空間需求；(2) 擬定災後之緊急應變作業程序。二、第二步驟：劃定規劃範圍可以人口集中、密集或以行政區劃設為防災空間系統規劃的主要範圍。惟劃設過程，可考慮資料蒐集、調查與防救災的特性，及地區的需求特質，決定適當的規劃範圍與規劃內容。三、第三步驟：確認防災環境資源工作項目包含：(1) 清查防災之限制因素；(2) 劃設防災大分區；(3) 進行災害潛勢分析；(4) 篩選並標定可符合防救災需求的設施、資源或標的，再根據本步驟的調查成果，作為防救災需求估計與空間供給系統規劃的基礎。四、第四步驟：進行災損評估模擬選用適當之災損或災害危險度評估模組或軟體（例如 HAZ-Taiwan 系統或 TELES 等）進行境況模擬，以瞭解規劃區之災害危險度、風險與脆弱度之內涵與分布。五、第五步驟：避難需求與供給量檢討檢討規劃區內可供避難之有效面積、避難需求面積及估計個人之避難平均單位面積。六、第六步驟：進行防災空間系統之配置與劃設工作內容包含：(1) 劃設防災通道、救援運輸通道、指定消防與輔助通道系統； (2) 劃設防災避難圈；(3) 指定災害防救據點：包含避難生活、物資支援、消防、醫療與警察據點的指定。七、第七步驟：整合規劃非都市化地區之防災空間工作內容包含：(1) 指認災害潛勢地區；(2) 劃設防災避難圈；(3) 指定區域災害防救中心。八、第八步驟：繪製防災空間系統計畫圖整合都市計畫圖，繪製防災避難圈與六大防災空間整備系統之配置圖。. 14.

(31) 第二章相關計畫與文獻回顧. 九、第九步驟：實施建物耐震評估作業進行建物耐震度之評估及補強高危險建物。十、第十步驟：評估災害防救據點的防災力工作內容包括：(1) 評估防救災據點之防災力、安全性與有效面積；(2)檢測防救災據點之機能。十一、第十一步驟：評估防救災通道系統之現況評估可能影響防救災通道順暢或可及性的相關要素與現況。十二、第十二步驟：研擬防救災據點整備計畫考慮各據點之下列整備計畫：(1) 據點主體之規劃項目；(2) 據點設施；(3) 據點周邊；(4) 據點利用協定等計畫。十三、第十三步驟：研擬防救災通道整備計畫包括通道系統之下列評估事項與配合計畫：(1) 有效寬度與高度的評估；(2) 可及性確保計畫；(3) 易造成災後阻隔或危害因素排除的計畫；(4) 其他設施的配合計畫。十四、第十四步驟：研擬防災建設計畫包含下列計畫：(1) 防災空間設施之補充計畫；(2) 與都市計畫通盤檢討的結合計畫；(3) 運用土地使用管制；(4) 都市設計與基礎建設。. 參、2007 年版防災空間系統手冊規劃程序從災害風險管理的策略、災害風險與損失估計模式的應用與城鄉防災空間系統規劃的整合。可知進行防災空間系統規劃，需奠基在災害風險分析與防救災需求分析的基礎上，方能規劃符合地方風險分布與需求特徵的防救災空間系統。2000 年與 2003 年兩個版本之防災空間系統規劃程序，雖已部分納入災害風險分析、需求特性與防災應變與整備計畫內涵，然較少考慮減災策略，如何更彈性的納入不同類型災害，及有效的融入都市規劃與土地使用規劃程序。故 2007 年第三版的都市防災空間系統規劃手冊彙編修訂，即以這些層面的強化為編撰的重心。 2007 年版本之手冊彙編增修工作，是從技術支援的角度，建議天然災害防災空間系統規劃進行的可行程序、方法、內容、資料庫建置與可能需面對之課題的討論。其主要特性為（何明錦、洪鴻智，2007）： 1. 區域性的防災空間系統規劃：防災空間系統規劃，可以單一鄉鎮市或跨鄉鎮市的角度，以區域（可能同時包含都市與非都市地區）的觀點建立防災空間系統規劃的程序與內容（使用者可依計劃需求，選擇適當的規劃範圍）。 15.

(32) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 2. 強化全災型（天然災害）或多元性災害潛勢與風險分析：由於災害潛勢與風險分析，是防災空間系統規劃的基礎，故本版本手冊較強化規劃地區多元性天然災害的潛勢、風險與災損估計的方法與內容的建議。 3. 強化防救災設施需求估計與分析：由於防救災設施的需求特性與需求量估計，是檢討規劃地區防救災資源與設施供給狀況的基礎。故此版本手冊，較強化防救災需求特性與需求量估計方法的介紹，以輔助防災空間系統規劃的推動。 4. 強化減災與相關配合措施：由於防災空間系統規劃，較強調供給面的規劃。故在實際執行時，需要有相關的防救災管理、組織體系或非結構性（non-structure）的策略作為配合措施，以強化空間系統計畫的落實。尤其是減災與整備相關策略的建置與配合，是攸關空間系統計畫成敗的關鍵。基於上述特色，此版本手冊建議之防災空間系統規劃執行程序與步驟，可說明如下（何明錦、洪鴻智，2007）： 1. 第一步驟：制定防災規劃規劃目標與指導原則本步驟須依據規劃地區之城鄉發展相關的天然與社會經濟環境、發展現況、地方特性與願景、相關法令與城鄉規劃的上位計畫，研擬規劃目標。另亦須考慮地區災害防救計畫、相關的防災作業原則、災害特性、防災需求特性等，以擬定都市防災規劃短、中、長期之基本規劃目的與原則，作為後續步驟之規劃基礎。 2. 第二步驟：劃定規劃(計畫)範圍本步驟建議可納入全區域之綜合災害風險特性，考慮規劃區周邊鄉鎮或縣市的特性，並參考歷史的災害紀錄，佐以各類災害潛勢疊圖的初步分析結果，配合人口集中、密集或行政區劃，擇定規劃（計畫）範圍。 3. 第三步驟：防災環境資源調查、確認與分析進行防救災設施需求分析與防救災空間系統配置之前，需針對前述劃定的規劃區域，進行災害防救條件的供給面分析。主要的工作包含：災害環境的分析、土地使用及防救災相關設施的調查與評估，及確認與瞭解規劃區現有的災害防救資源與設施的特質與空間分布。 4. 第四步驟：災害情境設定模擬與風險損失評估本步驟的主要工作，包含規劃區的各種災害潛勢模擬與預期災損（或災害風險）的評估或模擬。進行此工作，首需進行災害情境的設定。災害情境的設定可以過去災害歷史為基礎，或透過境況模擬的方法，配合相關單位與專家之建議綜合研判，設定可能的災害條件與情境，以作為災害潛勢分析或災害風險評估的基本情境。災害情境設定後，除可藉之模擬地區的災害潛勢外，亦可透過不同之災 16.

(33) 第二章相關計畫與文獻回顧. 損或災害危險度評估模組、電腦模擬或相關方法，估計災害損失或損害。境況模擬的成果不但可產生多種不同型態的災害危險、風險圖與損失估計結果，亦可支援防救災設施的需求估計。 5. 第五步驟：防救災設施需求分析本步驟主要目的，在於估計與分析各項防救災設施的需求。防救災需求估計，需考慮不同防救災設施的潛在需求者，及影響需求的相關因素，以助於分析需求特性與估計需求量。考慮之項目包含：(1) 災害潛勢與風險因素，(2) 地區的社會經濟特性，(3) 防救災設施的需求特性。 6. 第六步驟：防救災設施與資源提供與供給現況檢討防救災設施需求估計後，需進行設施的供給系統規劃與空間配置工作。故檢討與評估規劃區內各類災害（例如地震、洪水、坡地災害）防救據點與動線的防災力，即為此空間系統規劃的前期作業。防救災設施與資源供給現況檢討工作，可包含：(1) 依各類災害潛勢與覆蓋敏感範圍，評估防救災據點位置適宜性；(2) 評估各項防救災動線系統的阻斷風險，包含可及性、有效寬度、高度、道路現況評估等工作；(3) 進行建物耐災力評估，包括建物或據點的結構與安全性評估；(4) 進行據點通達性、安全性評估，並估計實際可供避難之有效面積（包含開放空間與室內空間）。 7. 第七步驟：防災空間系統配置與劃設此步驟主要工作，為實質防救災空間系統的規劃，特別是針對六項基本空間防救災設施系統的劃設與空間配置。此工作需建立在第五步驟的設施需求分析，與第六步驟之防救災設施與資源供給現況檢討工作之基礎上。規劃內容可包含下列工作：(1) 劃設防災通道、救援運輸通道、指定消防與輔助通道系統及避難路徑； (2) 劃設防災避難圈；(3) 指定災害防救據點：包含避難生活據點、物資支援據點、消防據點、醫療據點與警察據點的指定。 8. 第八步驟：課題發掘與配合對策的研擬本步驟可擬定下列之配合措施：(1) 土地使用防災規劃策略，(2) 災害管理與防減災策略，(3) 救災、整備與重建策略，以助於防災空間系統計劃的落實。此三個版本的防災空間系統規劃手冊，乃代表在不同時空背景與技術條件下，衍生的空間系統規劃程序與方法論。在本計畫的規劃方法論，及規劃程序與內容，將依循 2007 年版手冊建議的程序與方法進行規劃。期望透過規劃過程，評估 2007 年版手冊的可行性，及檢討其應用過程可能產生的課題。此成果可提供在實務應用的參考經驗，作為後續該手冊應用與修訂之參考。. 17.

(34) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 18.

(35) 第三章. 第三章. 土地使用與防災規劃現況分析. 土地使用與防災規劃現況分析. 本章主要針對防災空間系統規劃推動時，透過規劃區之二手資料的蒐集與分析，包括政府統計資料、相關上下位計畫的蒐集等，以助於瞭解規劃區內自然及社經背景、計畫現況、防救災設施資源供給等特性，再以之作為三重市防災空間系統規劃的基礎。本章結構如下：第一節為介紹規劃區之計畫法令與相關上位計畫之現況回顧；第二節為規劃區內土地使用與社經發展之背景與現況說明；第三節為說明規劃區內防災計畫與防救災設施資源提供情形。. 第一節計畫法令與都市計畫現況城鄉規劃的推動，乃立基在地區之都市計畫及其上位相關計畫之指導與規範而形成。國內現行都市規劃的概念乃依循上、下位計畫關係，即從國土綜合開發計畫、區域計畫的指導原則，據以擬定都市計畫的主要計畫，而細部計畫則為落實與執行之階段。本研究將以三重市都市計畫區，城鄉發展的相關上位計畫與相關計畫現況等說明之。. 壹、上位計畫三重市都市計畫之上位計畫包含：國土綜合開發計畫、台灣北部區域計畫(第一次通盤檢討)、台北都會區實質規劃及修定台北縣綜合發展計畫，以下即將有關三重市發展之各項指導原則與方針整理如表 3-1 所示。從表 3-1 所示，從北部區域計畫所訂，三重市定位為台北都會區的一環，故不管是生活機能與都市發展，皆與台北市有重要的互動關係。在台北都會區實質計畫中，則將三重、新莊與蘆洲視為同一空間規劃單元，此在防災與相關設施規劃與配置過程，需考慮此一特性。此發展特性在修定台北縣綜合發展計畫，亦有類似的規劃說明。惟在台北縣綜合發展計畫，更強調三重都市發展，面臨都市更新與產業再發展的重要課題。此在防災空間系統規劃過程，亦需特別納入考慮。. 19.

(36) 台北縣三重市都市防災空間系統規劃應用示範計畫. 表 3-1 計畫名稱. 上位計畫對三重市發展之指導原則與方針綜合整理表. 計畫年期. 核定機關. 對三重市發展指導原則與方針 . 國土綜合民國 100 年開發計畫. 行政院. . . . 台灣北部區域計畫民國 94 年 (第一次通盤檢討). 內政部 (84.11) . . 台北都會區實質規民國 100 年劃. 內政部營建署(80.01). . . . . 修定台北縣綜合發展計畫. 民國 99 年. 台北縣政府 (89.12). . 國土綜合發展目標及政策主要包括調整產業結構及區位，以健全經濟發展。加強公共建設及落實生活圈建設構想，以促進區域均衡發展、縮小城鄉差距、改善生活環境品質及增進公共福利。指定限制開發地區，以確保國土資源永續利用。依台灣北部區域計畫的指導，三重屬於台北都會區，都市階層為地區中心都市，服務範圍屬地區性，提供設施與服務品質亦屬日常生活等級。未來發展的基本方向為：(1)考慮資源限制，研擬都會區合理之人口發展規模，以達人口與產業之合理成長；(2)強化多核心都會發展之功能，建立階層性的多核心都會空間結構；(3)改善並創造舒適的都會生活環境；(4)配合都會區多核心發展及通勤型態之需要，加速運輸系統整合建設。對計畫區內的工業區開發應做定期通盤檢討，全面清查都市計畫工業區土地利用情況，嚴格落實土地使用分區管制，對於工業區的發展使用，應擬定開發及經營管理計畫構想，亦或檢討變更為其他土地使用方式。三重市屬於都會區域功能配置三環中的產業環境中環，六心中的淡水、三重、新店地區中心，六軸中台北—三重軸。 (含三重、新莊、蘆洲、五股、泰山、林口、八里、龜山)。三重市於台北都會區之空間規劃單元是屬三新地區，係以三重為地區中心，屬中密度住宅使用，強化三重、新莊中心商業機能，配合既有工業及交通條件，發展技術密集工業園區，並開發商業園區。三重市於地區發展計畫係屬重新地區(含新莊、蘆洲、泰山、五股、林口、八里)，發展的目標：打造新興都會核心健全生活環境。三重市未來施政主軸：(1)三蘆共同生活圈；(2)都市更新發展示範地區；(3)成功轉型的製造業中心。三重市未來規劃的機制：(1)接合三蘆都市發展；(2)重構捷運生活圈；(3)打通地方交通動脈；(4)提昇產業競爭力；(5) 營造宜人的都市空間；(6)舊市區活力再造。十五個策略地區：(1)研擬重大建設的交通衝擊因應方案； (2)建設捷運新莊線及蘆洲支線；(3)獎勵民間參與建設機場捷運線及增設車站；(4)開闢台北縣側環河快速道路；(5) 增闢重翠大橋；(6)加速推動東西向快速道路八里新店線； (7)高速公路高架橋下空間活化利用；(8)改善三重交流道南下出口匝道；(9)塑造河岸及疏洪道的都會綠帶公園；(10) 推動社區參與地方環境改造方案；(11)審慎實施都市更新；(12)獎勵民間參與公共設施多目標建設；(13)合併三重、蘆洲都市計畫；(14)鞏固頂崁工業區的製造業中心地位；(15)發展捷運站及鄰近地區為中心商店街。. 資料來源：變更三重都市計畫第二次通盤檢討書，2005。 20.