第二章 文獻回顧
2.1 電子化政府計畫評估
2.1.1 電子化政府之價值鏈
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估模型包含流程評估以及因果評估，透過此部分的文獻回顧奠定本論文的研究 架構，在流程評估的部分，本論文主要聚焦於 Heeks (2006)的電子化政府價值 鏈；在因果模型的部分，則以 DeLone & McLean 資訊系統成功模型為主。
2.1.1 電子化政府之價值鏈
電子化政府計畫評估常見的流程模式為 Heeks (2006)的電子化政府價值鏈 (e-Government Value Chain)、Millard & Shahin (2006)電子化政府評估流程與 Gupta (2007)的電子化政府成果─促動(Result-Enabler)模式。
價值鏈並非一個新概念，早在二十多年前就已經被提出來(Porter, 1985)，
並且在企業使用，主要用來提供企業確認與評估其所創造產品或是傳遞給顧客 的一些價值活動。組織價值鏈主要是由供應商、製造商、批發商、零售商一起 工作的網絡所組成，以創造產品，並將其帶往市場。隨著資訊與科技的進步，
使得價值鏈發展為更成熟的概念，透過網際網路或是世界各地的網站作為企業 經營的管道，促使公司運作地更具效率與效能，甚至發展新的營運方式(Holden
& Fletcher, 2005)。因此，Rayport & Sviokla (1994)提出虛擬價值鏈(Virtual Value Chain) 的 概 念 ， 認 為 實 體 世 界 的 市 場 (marketplace) 與 虛 擬 世 界 的 市 場 空 間 (marketspace)是不同的，虛擬價值鏈為在虛擬環境中，用來連結組織的供應端 與需求端的一系列價值增加活動。在私部門中，價值鏈的分析相當廣泛，因為 私部門中較能掌握銷售管道與製造過程，相反地，公部門較難掌握其傳遞管道，
且無法明確地管理這些關係(Holden & Fletcher, 2005)。
Heeks (2006)提出電子化政府價值鏈模型，從機關政策制定者的角度來評估 電子化政府從投入(input)到成果(outcome)一系列的政策階段過程。電子化政府 的計畫過程可以被分為四大發展階段，準備(readiness)、可得性(availability)、
運用(uptake)以及影響(impact)。上述四大發展過程由前置作業(precursors)、投 入(inputs)、媒介(intermediates)、產出(outputs)、影響(impacts)與成果(outcomes) 組成（參見圖 2-1）。為了提供電子化的服務，政府必須要進行前置作業，如 資訊系統的建置、相關法律制度的規範等等，其衡量指標為電信的基礎建設、
人力資源的基礎建設，這部分屬於準備階段；接著需要運用一些策略來推動計 畫，包含有形（金錢、人力）與無形（政治支持）資源的投入，其衡量指標為 金錢的投入；之後發展出具體的中介平台，如網路、系統等實際提供電子化服 務的媒介，其衡量指標為網站特徵、功能與品質等，由於電子化的系統會經由
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不同的利害關係人使用，此部分的評估指標為使用數量、人數等；使用系統後 的產出評估指標為使用者的滿意度、抱怨等；接著再產生電子化政府服務的實 質影響，包含財務上的效益，如財務成本減少等，與非財務上的效益，如時間 的減少等；最後成果的部分，則為公共價值的體現。過程中，產出、影響與成 果的差異在於產出為短期且較可被直接測量；而影響與成果則為透過產出後所 欲達成的目標，其時間較長且較不易被清楚定義與衡量。
圖 2-1：電子化政府價值鏈模型
資料來源：“Benchmarking e-government: Improving the national and international measurement, evaluation and comparison of e-government,” by Heeks, R., 2006, IDPM i-Government Working Paper, 18, 14.
使用 Heeks (2006)提出的電子化政府價值鏈的評估方式，有一些優點：(1) 可以了解電子化政府計畫過程中發展與演進的重要性；(2)得以檢視不同發展階 段中的評估要素；(3)符合一般對於公共政策或政策計畫／方案過程的理解與分 析（黃東益等，2009）。
不少研究採用類似 Heeks (2006)提出的電子化政府價值鏈來評估相關政策 或計畫，如 Wauters (2006)透過電子化歐洲計畫(e-Europe programme)了解歐盟 (European Union, EU)的電子化政府政策，其會員國是否能提供線上的公共服務 (online public service)，文章中提到不同時期電子化政府所關注的焦點，如 2002 電子化歐洲計畫，關心基本服務是否在線上獲得；i2010 歐盟計畫，則關心使
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用者導向，聚焦於成果面向，利用多元管道傳遞服務，其提出一個五階段的模 型，用以評估電子化政府計畫：背景(setting)階段，衡量的是電子化政府的準備 程度，衡量指標為政治領導、財務與締約等；傳遞(delivery)階段，衡量電子化 政府服務的可得性與品質，衡量指標為線上可得性、多元管道傳遞等；改變 (change)階段，衡量政府的轉變，評估指標為組織整合、知識管理等；使用(use) 階段，聚焦於利害關係人的參與，如公民、企業、員工等；影響(impact)階段，
衡量電子化政府計畫對於公共價值之影響，屬於較長期的影響，如對於經濟、
社會、民主等面向之影響。每一個流程皆須評估結構性生態，如政治、社會、
文化、歷史、經濟、地理等（參見圖 2-2）。
圖 2-2：電子化政府衡量架構
資料來源：“Benchmarking e-government policy within the e-Europe programme,” by Wauters, P., 2006, Asilib Proceeding, 58(5), 402.
Schellong (2009)研究歐盟電子化政府標竿計畫(EU eGovernment benchmark, EUeGovBe)，提出一些準則用以評估歐盟電子化政府標竿計畫的指標，如易懂性 (understandability)、影響(impact)、及時性(timeliness)、可控制性(controllability) 等，其中可控制性主要衡量計畫成果，其評估指標包含成本衡量(cost measures)、
時間衡量(time measures)、工作量的完成程度(workload-accomplished )、效能／品 質指標(effectiveness/quality measures)、效率／生產力指標(efficiency/productivity measures)、目標衡量(target measures)。這些評估指標的評估範圍，可以運用在目 標／趨勢(goal/trends)、投入(input)、過程(process)、產出(output)、成果(outcome)、
效率(efficiency)、效能(effectiveness)、需求(demand)、使用／採用(usage/adoption)。
Schellong指出如果政策的目標是可以衡量的，就可以提供產出與成果比較的機會。
一旦目標被定義，就會在各類活動中分配不同類型的投入（資源使用如勞力、經 費或基礎建設等）。而過程會影響產出，過程的測量可以透過時間間隔以及投入 與產出的比例。效率的衡量反映了投入與產出之間的關係，如果它們之間具有直
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接連結的關係。成果之衡量係基於先前已決定的產出與成果之間的因果關係，例 如資訊與通訊科技(Information and Communications Technologies, ICTs)的使用減 少公民的等待時間。然而，成果因涉及多種因素，例如成熟的電子採購是解釋經 濟成長的因素之一。效能之評估在於了解產出與目標之間的關係，但是政府在測 量效能方面是受到一些限制的，因為政策目標與使用者的偏好可能會互相衝突。
蕭乃沂、羅晉(2010)以數位台灣e化政府計畫為例，透過Heeks (2006)電子化 政府價值鏈全面性地衡量電子化政府整體計畫過程。其研究發展出與Heeks電子 化政府價值鏈相互對應的三大構面為：(1)計畫主管機關與計畫概況；(2)計畫管 理運作；(3)計畫產出服務的特性與影響。從研究中可以發現多數e化政府計畫仍 聚焦於價值鏈中的可得性階段（中介平台）、以及運用階段（接受、使用），而 非更上游的準備階段（前置、投入）、或下游的影響階段的（產出、成果與影響），
蕭乃沂、羅晉認為就計畫發展過程與評估實務上的價值而言，上下游的重要性實 不亞於可得性階段與運用階段。在此研究中已經找出對應於Heeks電子化政府價 值鏈相關構面的衡量指標，但對於各個構面之間的因果關係並沒有加以討論。
除了 Heeks (2006)的電子化政府價值鏈流程評估架構外，Millard & Shahin (2006)的電子化政府評估流程與 Gupta (2007)的成效─促動(Result-Enabler)模式 也是常見的電子化政府流程評估模型，分別討論如下：
Millard & Shahin (2006)的電子化政府評估流程（參見圖 2-3），將電子化 政府計畫評估分成四個階段：(1)基礎層的投入(input)：衡量指標包含 ICT、人 力資源、組織資源等；(2)操作性目標(operational objects/outputs)：評估透過投 入所獲得的產出，衡量指標為完成人力訓練課程、組織改變等；(3)特定性目標 (specific objectives/outcome)：將產出轉換為成果：其衡量指標為增加效率，如 減 少 花 費 、 提 高 生 產 力 、 增 加 人 員 滿 意 度 等 ； (4) 一 般 性 目 標 (general objectives/impacts)：評估對於社會層面的影響與完成電子化政府的成果應該有 的貢獻，衡量指標為經濟成長率、地方發展等。在各階段間存在一些中介邏輯 層(intervention logic level)，作為評估從上一階段至下一階段的能力評估，分別 為 ICT 管理與轉換過程層級(ICT management and conversion process)、ICT 使用 與適用過程層級(ICT appropriate/use process)、ICT 促動的政策達成過程層級 (ICT-enable policy achievement process)。
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圖 2-3：電子化政府評估流程
資料來源：“Towards the eGovernment vision for EU in 2010: research policy challenges,” by Millard, J., & Shahin, J., 2006, for the Institute of Prospective Technological Studies, Seville, Spain, European Commission, DG JRC.；本研究改製。
Gupta (2007)有鑑於電子化政府已經對全球造成很大的益處，但由於在電子 化政府計畫投入了大量的資源，必須評估計畫是否有達成預期的目標，因此其 提出了一個循環評估模式，主要構成要素為利害關係人(stakeholders)、期望 (expectations)、計畫獲益(project benefits)、結果(results)、促動(enablers)、回饋 (feedback) 、 改 善 驅 力 (improvement drivers) ， 利 用 基 本 的 成 效 ─ 促 動 (Result-Enabler)模式，作為電子化政府計畫評估（參見圖 2-4）。
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圖 2-4：電子化政府成效─促動模式
資料來源：“Challenges and issues in e-Government project assessment,” by Gupta, P., 2007, 261.
Retrived from: http://www.nisg.org/knowledgecenter_docs/A03040005.pdf.
Heeks (2006)的電子化政府價值鏈與 Millard & Shahin (2006)的電子化政府 評估流程，兩者之差異在於 Heeks 的計畫評估的最前端為前置作業，而 Millard
& Shahin 的計畫評估最前端為投入；Millard & Shahin 在各階段中設置了中介邏 輯層，作為各階段間的連結，而 Heeks 對於各階段的連結，並未多加描述。Heeks 的電子化政府價值鏈與 Gupta (2007)成效─促動(Result-Enabler)模式的差異，在 於 Gupta 特別關注於多元利害關係者所期待的成效，且電子化政府的方案須重 視促動因素，在成效與促動因素之間，存在持續的回饋機制，作為計畫改善的 驅力，這部分是 Heeks 未討論的。
上述三種流程評估模型，各有其優缺點，但本論文認為 Heeks (2006)的電 子化政府價值鏈，將從投入至成果各階段應考量的面向界定地非常清楚，使本 論文可以清楚地了解不同階段應該評估的重點，縱然有些不足，也可以從其他 模型中補充，Heeks 的電子化政府價值鏈中包含媒介、產出以及影響階段，與 本論文的研究架構建立有關。