電子化政府之內部顧客

其 實 資 訊 科 技 （ICT） 運 用 在 政 府 部 門 已 有 相 當 長 的 歷 史 ， 起 初 是 為 了 將 原 本 大 量 的 業 務 進 行 電 子 資 料 處 理 ， 因 而 開 始 有 了 「 辦 公 室 自 動 化 」、「 政 府 業 務 電 腦 化 」 等 自 動 化 的 應 用 ， 後 來 逐 步 發 展 到 「 決 策 支 援 」（DSS）、「知識管理」及「提供電子化服務」等多元互動的資 訊 化 應 用 ， 這 些 在 在 都 與 公 務 人 員 的 工 作 密 切 相 關 。 而 我 國 在 電 子 化 政 府 的 發 展 上，諸 如：「 課 股 有 信 箱 」、「 電 子 公 文 」、「 電 子 人 事 」、「 電 子 採 購 」 等 具 體 措 施 ， 更 是 使 得 公 務 人 員 的 工 作 型 態 ， 以 及 政 府 機 關 間 的 溝 通 方 式 等 ， 產 生 了 極 大 的 變 化 。 所 以 可 以 說 ， 電 子 化 政 府 對 政 府 、 甚 至 公 務 人 員 的 影 響 ， 更 早 於 一 般 民 眾 。 因 此 ， 在 評 估 電 子 化 政 府 的 影 響 時 ， 電 子 化 政 府 對 內 部 公 務 人 員 各 種 層 面 的 影 響 ， 將 是 首 要 掌 握 的 方 向 。 關 於 電 子 化 對 於 工 作 的 影 響 ， 尤 其 是 電 子 化 政 府 對 公 務

人 員 影 響 層 面 ， 一 般 學 者 咸 認 為 在 工 作 型 態 、 組 織 結 構 、 人 際 關 係 等 方 面 皆 會 產 生 比 較 明 顯 及 重 大 改 變（Kling,1978），根據既存的相關文 獻 大 致 可 以 分 為 下 列 三 個 層 面 來 探 討 ：

一 、 電 子 化 政 府 對 於 公 務 人 員 組 織 行 為 層 面 的 各 種 影 響

關 於 電 子 化 政 府 對 公 務 人 員 職 業 生 活 與 工 作 環 境 層 面 的 各 種 影 響 ， 包 括 ： 組 織 的 去 人 性 化 、 人 員 的 工 作 績 效 、 成 就 感 ， 以 及 與 組 織 權 威 有 關 的 公 務 人 員 的 自 主 性 、 權 力 和 責 任 議 題 等 。 首 先 ， 從 組 織 權 威 的 角 度 來 看 ， 可 以 發 現 不 同 的 層 級 在 權 力 、 自 主 與 責 任 等 各 方 面 ， 都 有 不 同 程 度 的 影 響 。 例 如 ：Shaul 在一九六四年的調查發現，組織 中 的 中 階 管 理 階 層 ， 其 能 力 與 責 任 會 隨 資 訊 科 技 的 引 進 而 增 加 。 而 Whisler（1970）的研究則發現，資訊科技的引進，增加了高層主管層 級 的 權 威 與 回 應 性 ； 相 對 於 此 ， 被 視 為 最 可 能 被 自 動 化 所 取 代 的 文 書 人 員 ， 他 們 的 工 作 反 倒 變 得 相 當 的 制 式 化 ， 甚 至 成 為 只 是 一 個 鍵 盤 的 操 作 者 ， 責 任 並 未 顯 著 增 加 ， 但 是 他 們 的 薪 水 卻 因 文 書 準 確 性 的 要 求 反 而 有 所 提 升。Klatzky（1970）則從美國五十三州（區）政府用人機 關 採 取 自 動 化 的 研 究 中 也 獲 致 相 同 的 發 現，他 稱 之 為「 權 威 漸 層 效 果 」

（cascade effect）；也就是說，如果高層主管層級在引進資訊科技後決 定 將 權 力 下 放（downward delegation），則組織中各階層會因資訊科技 取 代 原 本 固 定 的 日 常 工 作 ， 而 使 獲 得 的 新 權 力 可 以 運 行 的 更 好 ， 往 低 層 傳 送 的 漸 次 權 力 ， 則 使 得 中 階 管 理 階 層 的 角 色 責 任 更 為 增 加 。 而 George（1986）針對兩百二十四個市政府關於電腦化對於權威的影響 研 究 也 有 類 似 的 發 現 ， 基 層 人 員 從 日 常 制 式 的 工 作 中 獲 得 釋 放 ， 而 且 權力分散，中階管理階層的責任增加，但是不同於 Klatzky 的「權威 漸 層 效 果 」，George 認 為 這 是 低 層 級 向 高 階 層 尋 來 的 權 力 （ pulled down）， 因 而 他 稱 為 是 「 地 心 引 力 效 果 」（ gravity effect）。 這 正 如 同 Henry 所言，資訊科技給予員工快速嘗試新想法的能力，而且因為沒 有 人 能 夠 獨 佔 新 想 法 ， 所 以 組 織 對 於 新 想 法 的 權 威 ， 就 會 在 組 織 中 有 創 意 的 人 之 間 轉 換 。

另 外 ，Kenneth L. Kraemer 和 James N. Danziger（1984）更針對 美 國 四 十 二 個 市 政 府 一 千 五 百 位 職 員，包 括：管 理 者（高層主管階層）、

專 業 幕 僚 人 員（ 提 供 建 議 給 管 理 者 的 資 料 分 析 員 ）、第 一 線 官 僚（ 直 接 提 供 服 務 給 市 民 的 業 務 人 員 或 那 些 在 日 常 工 作 中 必 須 接 觸 人 們 與 顧 客 的 官 僚 ），以 及 桌 上 官 僚（主要負責處理大量資訊者）等四種專業角色，

進 行 深 入 的 實 證 分 析 ， 他 們 發 現 ， 掌 握 資 訊 科 技 的 官 僚 將 在 組 織 中 獲 得 更 多 的 控 制 權 力 ， 因 為 一 個 職 員 在 組 織 階 層 中 獲 得 升 任 時 ， 其 獲 得 較 多 的 控 制 權 ， 是 可 以 歸 因 於 電 腦 所 致 。 根 據 此 項 調 查 ， 專 業 幕 僚 人 員 是 最 可 能 因 為 對 資 訊 科 技 的 瞭 解 和 運 用 ， 而 獲 得 較 大 的 組 織 權 威 ， 他 們 在 工 作 上 比 較 不 會 受 到 上 級 的 監 督 ， 並 對 其 他 人 有 較 大 的 影 響 力 ， 但 隨 著 這 種 權 威 擴 張 而 來 的 ， 則 是 強 烈 的 時 間 壓 力 ； 相 對 地 ， 桌 上 官 僚 以 及 第 一 線 官 僚，則 會 流 失 他 們 對 其 他 人 的 影 響 力。由 此 可 知，

視 一 個 人 的 工 作 中 資 料 處 理 的 廣 泛 度 ， 以 及 其 在 組 織 階 層 體 制 中 擁 有 的 自 主 性 的 不 同 ， 資 訊 科 技 的 確 影 響 了 政 府 部 門 的 工 作 控 制 模 式 。 也 就 是 說 ， 對 一 個 工 作 而 言 ， 電 子 資 料 處 理 程 度 越 廣 ， 該 工 作 擁 有 者 在 地 方 政 府 的 組 織 中 就 會 有 越 高 的 自 主 性 ， 也 因 此 ， 監 督 較 少 ， 但 時 間 壓 力 卻 較 大 ； 資 料 處 理 的 程 度 越 低 ， 自 主 性 也 就 越 低 ， 則 時 間 壓 力 相 對 也 較 低 ， 但 監 督 程 度 則 增 加 ； 換 句 話 說 ， 誰 掌 握 資 訊 最 多 ， 誰 就 擁 有 最 多 的 發 言 權 。

其 次 ， 雖 然 多 數 的 研 究 結 果 皆 表 明 ， 資 訊 科 技 對 工 作 績 效 的 提 升 有 正 面 的 效 益 （Henry,1999 ）； James N. Danziger 與 Kenneth L.

Kraemer 在一九八六年所做的調查也發現，電腦的運用提供給工作者 更 大 的 成 就 感 ， 但 同 時 它 卻 也 造 成 了 人 性 面 的 衝 擊 ， 出 現 了 「 去 人 性 化 」（depersonalize）的現象。例如：因為電腦網路的溝通特性，人和 人 面 對 面 直 接 接 觸 的 機 會 大 幅 減 少 。 組 織 引 進 資 訊 設 備 與 系 統 時 總 未 能 考 慮 到 組 織 特 性 與 社 會 結 構 和 人 際 關 係（Lacity,1991），以致於造成 對 組 織 的 傳 統 人 際 關 係 和 社 會 結 構 的 衝 擊 。 根 據 一 項 研 究 發 現 ， 比 較 傳 統 的 公 務 人 員 會 產 生 一 定 的 疏 離 感 ， 其 中 年 紀 較 大 、 具 官 僚 傾 向 的 地 方 主 義 者 （H.A.Rhee,1968）尤其明顯。

二 、 電 子 化 政 府 對 組 織 結 構 改 變 的 影 響

伴 隨 著 資 訊 科 技 對 組 織 權 威 運 用 的 影 響 而 來 的 ， 則 是 對 傳 統 政 府 組 織 層 級 結 構 上 可 能 的 一 致 性 改 變 。 即 使 專 家 學 者 對 採 用 資 訊 科 技 後 所 謂 組 織 層 級 結 構 變 化 的 看 法 不 一 ， 但 幾 乎 都 同 意 既 然 資 訊 科 技 帶 來 了 組 織 權 力 的 轉 變 ， 傳 統 維 繫 權 力 的 金 字 塔 式 的 科 層 體 制 ， 也 就 受 到 相 當 的 解 構 而 產 生 改 變 。 宋 餘 俠 （2005）曾整理歸納有三種可能的改 變 型 態 ， 如 下 ：

（ 一 ） 扁 平 的 等 腰 三 角 形 組 織 結 構：因 為 組 織 中 許 多 例 常 性 的 工 作 將 被 自 動 化 ， 管 理 階 層 將 經 由 網 路 「 連 線 」 的 關 係 更 易 掌 握 資 訊 ， 因 此 ， 控 制 層 次 將 會 縮 減 ； 另 一 方 面 因 自 動 化 項 目 的 增 加 ， 資 訊 產 生 的 基 層 人 員 將 持 續 增 加 ， 以 便 負 荷 更 多 的 資 訊 處 理 ， 而 使 組 織 型 態 呈 現 出 扁 平 的 等 腰 三 角 形 。 在 此 結 構 下 ， 高 層 主 管 得 以 透 過 資 訊 設 備 實 施 直 接 的 監 督 ， 提 高 命 令 執 行 的 成 效 與 反 應 的 速 度 ， 造 成 組 織 集 權 化，直 接 衝 擊 中 層 管 理 階 層（Leavitt & whisler，1972），使 得 中 間 管 理 階 層 所 需 員 額 減 少 ， 面 臨 失 業 危 機 。

（ 二 ） 鑽 石 型 組 織 結 構：著 眼 點 則 在 自 動 化 使 組 織 處 理 資 訊 的 能 力 大 為 增 加 ， 中 層 管 理 人 員 整 理 、 溝 通 資 訊 的 責 任 將 隨 之 加 重 ， 因 此 人 員 增 加 ； 同 樣 的 ， 上 層 主 管 也 將 會 因 資 訊 負 荷 變 大 而 以 集 體 方 式 做 決 策 ， 至 於 基 層 人 員 則 因 電 腦 化 的 代 替 而 減 少 ， 於 是 在 這 種 情 形 下 組 織 將 呈 鑽 石 型 態 。

（ 三 ） 最 後，則 是 松 樹 型 或 是 鐘 型 的 組 織 結 構：由 於 資 訊 與 通 信 設 備 使 得 組 織 上 下 資 訊 的 溝 通 更 為 快 速 詳 實 ， 因 此 ， 原 來 擔 任 溝 通 傳 達 角 色 的 中 層 管 理 人 員 在 數 量 上 將 會 減 少 ， 組 織 型 態 呈 松 樹 型 （ 鐘 型 ）。John Pfiffner 和 Robert Presthus 在 一 九 六 七 年 出 版 的 公 共 行 政 專 書 中 就 曾 如 此 預 言 ， 而 後 來 的 研 究 似 乎 也 支 持 他 們 的 預 測 （Henry,1999）。

Marshall W. Meyer（1968）調查美國州、郡、市等地方政府財務 部 門 與 主 計 單 位 的 資 料 發 現 ， 對 於 資 訊 系 統 不 熟 悉 的 上 司 和 專 精 資 訊

科 技 的 部 屬 間 出 現 了 緊 張 關 係 ， 迫 使 雙 方 必 須 以 傳 統 官 僚 結 構 以 外 的 方 式 來 合 作 ， 其 中 ， 組 織 若 能 夠 調 適 資 訊 科 技 的 應 用 ， 平 行 的 互 動 會 增 加 ， 而 封 閉 模 式 之 一 般 垂 直 的 互 動 則 會 減 少 ； 又 假 如 組 織 過 於 慌 亂 而 無 法 進 行 調 整 ， 則 各 種 行 政 病 態 就 會 很 快 地 浮 現 。Whisler（1970）

更 指 出 ， 具 有 資 訊 技 術 的 幕 僚 人 員 在 獲 得 新 的 權 力 之 後 ， 也 使 得 傳 統 業 務 與 幕 僚 的 分 際 開 始 變 得 模 糊 ， 於 是 組 織 平 行 關 係 及 權 力 發 生 移 轉 ， 組 織 實 施 電 腦 化 後 第 一 種 常 看 到 的 改 變 是 ， 資 訊 作 業 單 位 則 會 部 門 化 或 是 新 成 立 資 訊 部 門 ， 並 且 隨 著 整 體 管 理 資 訊 體 系 的 規 劃 及 需 求 ， 某 些 部 門 的 工 作 甚 至 被 電 腦 取 代 ， 造 成 人 員 縮 減 ； 另 一 種 情 形 是 將 舊 有 部 門 因 電 腦 化 而 調 整 ， 亦 即 組 織 將 重 新 加 以 編 組 （ 宋 餘 俠 ， 2005）。

國 內 在 探 討 電 子 化 政 府 推 動 與 組 織 結 構 方 面 ， 事 涉 政 府 再 造 工 程 ， 受 到 相 關 法 令 規 章 的 限 制 ， 無 法 單 獨 就 電 子 化 面 向 來 看 待 。 然 而 組 織 層 級 、 工 作 流 程 、 作 業 章 程 、 人 事 配 置 等 法 制 化 的 事 項 ， 若 無 法 配 合 資 訊 科 技 快 速 變 遷 而 作 出 相 對 應 的 彈 性 調 整（ 陳 文 賢、司 徒 達 賢，

1991；劉兆明，2000），則將使得電子化政府推動成效打折扣。

三 、 電 子 化 政 府 對 於 公 務 人 員 工 作 結 果 品 質 層 面 的 影 響

電 子 化 政 府 對 於 公 務 人 員 工 作 結 果 層 面 的 影 響 ， 主 要 是 指 對 組 織 決 策 品 質 的 影 響 。 對 此 ， 多 數 學 者 似 乎 都 同 意 資 訊 科 技 並 不 會 對 高 階 決 策 層 級 有 太 大 的 影 響 ， 決 策 高 層 本 身 甚 至 不 認 同 未 來 會 有 出 現 取 代 高 階 管 理 人 員 的 科 技 官 僚 ， 也 不 認 為 科 技 背 景 是 執 行 他 們 工 作 的 必 要 條 件 （Rodney H. Brady,1967；H.A.Rhee,1968）。不過，Steve Molloy 與 Charles R. Schwenk（1995）卻發現，早期的研究並沒有對高階主管 運 用 資 訊 科 技 做 進 一 步 精 確 的 分 析 ， 他 們 的 研 究 顯 示 了 ， 資 訊 科 技 的 使 用 確 實 加 快 了 問 題 的 早 期 發 現 ， 提 升 了 決 策 活 動 與 過 程 的 效 率 與 效 能 ， 並 進 一 步 增 進 並 創 造 了 更 高 品 質 的 決 策 。 另 一 方 面 ，Ralph F.

Shangraw, Jr.（1986）則指出，資訊科技在決策面向上，對中階管理層 級 卻 有 所 不 同 ， 當 資 訊 科 技 被 引 進 政 府 時 ， 懂 電 腦 與 不 懂 電 腦 的 中 階