非營利組織的意涵

一、 非營利組織的概念

一般而言，當我們提到非營利組織時，實際上涵蓋了相當多的名詞，包括有 慈善組織(philanthropic organizations)、鄰里組織(neighborhood organizations)、私 人 志 願 組 織(private voluntary organizations) 、 基 金 會(foundation) 、 社 區 組 織 ( community organization)、獨立部門(independent sector)、免稅部門(tax-exempt sector) 、 第 三 部 門 (the third sector) 、 非 營 利 部 門 (non-profit) 、 非 政 府 部 門 (non-government)等。各種名詞眾說紛紜，有其共同的特質與各自強調的不同面 向，也在相關論文中不斷的被交替使用，相關名詞界定如下。(Hodgkinson，1989；

Salamon & Anheier，1997；陳金貴，1994；江明修，2000)

(一) 慈善組織(philanthropic organizations)：為救濟弱勢者所提供的慈善服 務。沃克(Wolch, 1990)的界定說「非營利組織是一種私有的法人組織，並且 採取慈善活動為設立之目標」。

(二) 私人志願組織(private voluntary organizations)：由一群有志一同的人組 成，並以志願人員為主的團體，稱為志願組織。

(三) 獨立部門(independent sector)：1980年，由一群專業性團體和非政府組 織所組成服務社區的團體。這些團體雖然由政府和企業所支持，但是其特性 與貢獻確是獨立的，因此團體自稱為獨立部門。

(四) 免稅部門(tax-exempt sector)：是相應某些國家稅法規定，可以免除所得 稅與財產稅的組織。

(五) 第三部門(the third sector)：此一部門相對於政府部門、市場部門而存在 的第三種社會力量，其本身兼貝有市場的彈性和效率，以及公部門的公平性 和可預測性多重優點，同時，它又可以避免掉追求最大利潤與科層組織僵化 的內在缺失。

(六) 非營利部門(non-profit)：此部門強調這些組織的存在，並非是為擁有者 生產利潤，但是這些組織卻不排除營利的行為，只不過非營利部門嚴禁將所 剩餘的收入與利潤，分配給股東或特定的對象(non-distribution constraint)。

由以上可知，非營利組織的範圍很大，不易分類，Henry Hansmann依照組織

的財源與控制權做分類，他以財源的籌措方式為縱軸，將財源分為來自補助或捐 (Common Cause)

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資料來源：修訂自H. Hansmann. “The Role of Nonprofit Enterprise.” Yale Law Journal,89, 1980: 835-901 (引自江明修、梅高文，1999)

二、 非營利組織的公共功能

從公共行政的角度觀察，Jong S. Jun (1986：117)發現非營利組織具有下述 六項的公共功能：

(一) 非營利組織與大多數政府部門一樣，均為服務導向。

(二) 非營利組織可擔任政府與民眾之間的橋樑。

(三) 非營利組織乃行動導向，針對其服務對象直接提供服務。

(四) 非營利組織之組織結構較諸商業團體與政府來說，更少（甚至沒有）層 級節制的限制，也較有彈性。

(五) 非營利組織經常採取較具創新和實驗性質的觀念和方案。

(六) 許多非營利組織，如消費者和環境保護團體等，其關心的範圍，包括了 公私部門的產品與服務的品質，以及其對社會和民眾的影響，因此，非營利 組織扮演著維護公共利益的角色。

三、 非營利組織的公民參與

歐德費爾德(Oldfield，1990)於其「公民資格與社區」一書中，認為參與公共 事務，不只是公民的權利，更是一種公民責任的發揮，社區成員唯有在其權益與 責任相符時，才可稱為獨立自主的公民。同時，公部門在不侵犯公民自主性的原 則下，也應鼓勵公民提昇公民道德與實踐公民資格。

江明修(1997：56-63)對於公民參與的實踐，則提出五項策略：

(一) 參與社區發展：公民參與是社區重建的重要策略，依之可減少社會疏離 感（alienation），其理念是透過民主參與公共事務的過程，使個人更加融入 社會活動，個人對社會的疏離感將日漸降低，社區意識也終得以滋生。其作 法乃是結合政府部門與社區資源、型塑社區意識，以及使政府重新回到民眾 的直接控制下等方式，許多學者已愈發同意社區是公民參與團體極合適的出 發點（Kweit and Kweit, 1981）。

(二) 傾聽民眾心聲：政府部門主動聆聽民眾心聲，進而主動整合和動員公民 直接參與公共服務。

(三) 基層行政組織：公民參與絕不可由上而下地由官僚組織來促動，仍宜在 非營利組織的指引下，由自覺且主動的公民尋求與政府共同合作，協力完成 社區公共事務。瓦爾多（Waldo, 1980：95）指出，不管是「顧客中心官僚 組織」或是「基層行政組織」均應抱有較大的開放性、敏感性和提供公民參 與管道，使行政方案的執行，較具有人道、平等與創新內涵。

(四) 代表性行政組織：行政組織的組成應反映社會結構中的不同利益與屬 性，於政策規劃與執行時，才能具有代表性及公平性地反映整個社會的需 求，也才能獲得民眾的普遍接受與支持。例如，美國聯邦政府在「代表性行 政」理念的指引下，地方醫療衛生補助款的運用和分配、地區垃圾處理的方 式、農業事務的推動、地方稅的增減等公共事務，都會邀請相關社區公民的 直接參與，或透過社區議會或經由公民直接投票決定(Meier, 1993：205-210；

Krislov & Rosenbloom, 1981)。

(五) 公私合產協力：即由公民加入公共服務的產出過程，包括：政府提供的

服務與公共財的提供、生產及輸送等。而從史料的分析可知，中國早有公私 協力和合產的案例，例如，古代之「社倉」和「鄉約」，又如民初晏陽初於 河北定縣推動的「平民教育運動」、陶行知在江蘇無錫創辦的「民眾教育運 動」，以及梁漱溟於山東鄒平從事的「鄉村建設運動」等，均廣為世人肯定。

四、 非營利組織的理論基礎

有關於非營利組織管理的理論眾說紛紜，茲採用江明修教授(1998)所統整之 相關理論，分別為志願服務理論、社群主義理論、市場失靈與政府失靈理論與第 三者政府理論為大綱，採用江教授之說法，加上補充其他學者的說法，如下：

(一) 志願服務理論

非營利組織乃基於志願主義(Voluntarism)的精神，積極投注於社會福利、慈 善救助等工作。然而，志願工作者，無論是個人、團體或組織，其動力並非來自 有形的金錢或物質報償，主要還是源於積極奉獻的利他主義(Altruism)使然。由 於係本著自由意志與積極奉獻精神，以及社會責任感的激勵，志願工作者在管理 上有別於一般以營利為導向的企業組織。(江明修，1998)

(二) 社群主義理論

在基本價值方面，社群主義(Communitarianism)不同於自由主義(Liberalism) 的傳統，旨在期望由利他主義的引導下，建立共同體成員之間的信賴關係，以及 培養其社群意識，故而反對個人主義和利己主義的原則，也不同意任由市場機制 作為公共財的分配手段，並認為在此種條件下，公共財的分配，可以不侵犯個人 自由且也不必事事依賴國家的干預。引申而論，P. Drucker(1990；余佩珊譯)即曾 表示，公共問題的解決之道，不再於透過「市場」，仰賴「政府」的年代亦已流 逝；其獨到見解在於社群(Community)問題的解決之道，並無其他妙方，必須從 社群裡面找尋。

事實上，非營利組織本身就是一種社群類型，透過公民自發結社的力量，以 及從中散發的公共關懷，可以預期非營利組織勢將成為塑造「公民社會」(Civil Society)的主要途徑。由於公民積極參與公共事務而培養的社群意識，是推展民 主政治不可或缺的動力，因此，民主政治的品質與公民社會的落實是密不可分 的。(江明修，1998)

(三) 市場失靈與政府失靈理論

新古典經濟學者聲稱市場背後有一隻「看不見的手」，此即為價格機能，因 供需價格的變化而機動調整市場的隱性機制，事實上，由於市場結構本身的缺 陷，需求過於多樣化且需求量不大的情況下，以致造成如公共財、外部性，或生 產者與消費者之間資訊不對稱等現象，此即市場失靈(Market Failure)的立論依 據。在此情況下，市場競爭並不能提供價格機能充分運用的法則，所以當私部門

運用市場機制無法滿足消費者的偏好或需求時，非營利組織因其「不分配盈餘」

（Non-distribution Constraint）之屬性，較不會降低品質以追求利潤，有助於提昇 民眾對其服務品質的信賴度。

政府失靈(Government Failure)的論點，主要指出人民對於政府的績效，特別 是公共財的供給，無法盡如人意，主因可能與民主政府的制度設計瑕疵有關。非 營利組織的特殊屬性，恰可填補此一公共服務上漏洞。(江明修，1998)

政府失靈通常係因政府需依法行政，所以講究代表性與公平，對於特殊性 的、實驗性的、開創性的民間需求，沒有辦法提供，此時非營利機構的彈性與活 力，可彌補政府的失靈。(鄭讚源，1997)

(四) 第三者政府理論

L. M. Salamon(1987)提出所謂的「第三者政府」(Thirdparty Government) 理 論，表示對市場與政府失靈理論的解釋力表示懷疑，指出非營利組織也有失靈的 可能，對非營利組織而言，政府的資源較非營利組織豐富且安定，因此政府可提 供資源讓非營利組織來使用，非營利組織可在公共服務上以較為多元、創新，與 彈性的作法，彌補政府在公益運作上的不足。而政府的監督與輔導更可以提高公 益的專業性，於是政府扮演資源提供者與服務監督者的角色，相關的執行事項則 委由民間執行，兩者之間遂形成緊密的「協力關係」(partnership)，公部門與非 營利部門合作時，雙方的優缺點正好可以相互補足。 (江明修，1998) (鄭讚源，

1997)