非營利組織與地方政府策略聯盟之研究—以沐恩之家安琪兒學園為例

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(1)♁ 國立中山大學企業管理學系碩士班碩士論文. 非營利組織與地方政府策略聯盟之研究 —以沐恩之家安琪兒學園為例. 研究生：陳心惠撰指導教授：黃俊英博士黃賀博士. 中華民國九十七年一月.

(2) 國立中山大學企業管理學系碩士論文指導教授：黃俊英博士黃. 賀. 博士. 非營利組織與地方政府策略聯盟之研究 —以沐恩之家安琪兒學園為例 The Study of Strategic Alliance between NPO and Local Government—a Case of the Angel House. 研究生：陳心惠撰. 中華民國九十七年一月. ii.

(3) 摘. 要. 青少年界於兒童期與成人期之間，是邁向成人期的過度階段，這階段的青少年在生理及心理狀態上，都面對到一些顯著性的改變，例如身體開始出現第二性徵，而心理上則是對未來產生好奇及懵懂的階段，如何教導少年在這成長的階段有正確的觀念，給予他們學習成人角色的機會，培養青少年身心靈強健的素質，對青少年發展來講是非常重要的，同樣的這也關乎到國家未來發展興旺的重要指標，但當前社會中的青少年面臨到家庭結構不完整、家庭暴力、學業中輟、少年犯罪、性侵害與性交易等威脅，導致少年的成長受到許多內在家庭功能不彰與外在環境變化的影響，所以社會有責任提供一個安全的中途關懷之家，幫助失依或誤入歧途的少年，使其有一個改過自新的場所。本論文所研究的沐恩之家安琪兒學園，即是由民間機構與地方政府共同協助成立的少女關懷之家，由高雄市政府社會局提供場地與主要經費，與高雄縣政府教育局合作成立合作式中途班。本文以文獻分析法與深度訪談法來探討其與地方政府策略聯盟的方式，分析策略聯盟的目的、期間、內容、模式、合約型態等，對地方政府與非營利組織在青少年關懷工作上的努力，做明確的解釋與說明，也彰顯雙方對於此弱勢團體的重視，除此之外，也提出此聯盟方式有問題之處，建議合作雙方修正的方向，作為未來合約擬定上與組織發展上的依據。研究結果顯示，藉著策略聯盟的合作夥伴關係，所取得的政府資源，與對外與其他機構的連結，是非營利組織賴以生存與發展的重要關鍵，安琪兒學園十分仰賴政府，實質上的補助可讓此組織有基本的服務設備，而專業上的支援更能擴展此組織有更強健的服務內容，而政府方面也需要依靠民間機構的力量，共同為社會福利努力。建議非營利組織打破處於弱勢地位的刻板印象，主動以行銷管理等活動與社會連結，除了公部門外，也透過策略聯盟機制將觸角伸入至企業界，尋求更多的資源，以更健全的組織結構強化合產協力的關係，以非營利組織本有的使命與工作熱情為台灣社會注入更多的關懷與愛心。. 關鍵詞：非營利組織, 地方政府, 策略聯盟, 公辦民營, 合作夥伴, 青少年, 中輟生. i.

(4) Abstract The adolescence, the stage between childhood and adulthood, is the transitional period for the youth to march toward maturity. The teenagers at this stage are facing some obvious changes of both physical and mental aspects. For example, their bodies begin to have apparent differences, and they start to be curious about their future. It’s very important to teach the teenagers at this stage the correct concepts and offer them opportunities to learn to be adults. The quality of adolescent education is also an index of future development of a country. As we see today, our society suffers from problems like family structure incompletion, family violence, dropout, juvenile delinquency, sexual abuse and sex transaction, etc. These problems may harm our teenagers or lead them to commit crimes. Therefore, the society has the responsibility to offer a safe and warm place for teenagers who lost their parents or have been misled. It’s a place for them to correct errors and make a fresh start. This research is a study on an organization named “House of Grace— Angel House.” It’s a place established by the local government and the nonprofit organization for dropout girls. Social Affairs Bureau of Kaohsiung City Government work with Department of Education of Kaohsiung County Government to set up a cooperative halfway home for the dropouts and provides the place and budget for living. The thesis applied qualitative research method including document analysis and in-depth interviews to study the strategic alliance between the local government and the nonprofit organization. The thesis analyzed the goal, period, content, model, and contract of the alliance. It also reveals the effort they made and showed strong concern for adolescent delinquency problems. Besides, the thesis brought up the pros and cons of the alliance as a reference for both parties to set up new contracts for future cooperation. The result showed that becoming strategic alliance and building partner relationship with local government are the key factors for nonprofit organizations’ survival and development. Angel House heavily depends on government. Government provides subsidies for its facilities and also offers professional consultancies. On the other hand, the government also needs the support from the NGO to work together for social welfare. The thesis suggested that nonprofit organizations should try to reverse the stereotype as a disadvantaged group which the society perceived. They must adopt marketing activities and connect with the citizens. In addition to the governments, they should cooperate with enterprises and seek more resources. By their passion for work and life, the nonprofit organizations will bring more love and care to society. Keywords: Nonprofit Organization, Local government, Strategic Alliance, Public-private Co-production, Partners, Teenagers, Dropouts ii.

(5) 目. 錄. 第一章緒論............................................................................................................1 第一節研究動機............................................................................................1 第二節研究流程............................................................................................2 第三節研究目的............................................................................................3 第二章相關理論與文獻探討................................................................................4 第一節非營利組織的意涵............................................................................4 第二節策略聯盟之相關理論........................................................................8 第三節非營利組織與政府互動關係模式..................................................13 第四節非營利組織與企業策略聯盟成功的要素......................................22 第三章研究方法..................................................................................................24 第一節質性研究方法..................................................................................24 第二節深度訪談的訪談對象與執行..........................................................25 第四章個案介紹—沐恩之家安琪兒學園..........................................................28 第一節認識沐恩之家..................................................................................28 第二節認識沐恩之家安琪兒學園..............................................................30 第五章安琪兒學園與地方政府的策略聯盟......................................................37 第一節安琪兒學園與高雄市政府社會局的策略聯盟..............................37 第二節安琪兒學園與高雄縣政府教育局的策略聯盟..............................46 第三節地方政府與安琪兒學園策略聯盟之研究分析..............................54 第四節安琪兒學園與地方政府策略聯盟之問題討論..............................61 第六章結論與建議..............................................................................................70 第一節結論..................................................................................................70 第二節建議..................................................................................................71 參考文獻......................................................................................................................73 附錄一高雄市政府社會局辦理「兒童少年保護案件訪視輔導」委辦業務評鑑表..................................................................................................................................78 附錄二安琪兒學園課程表(範例)........................................................................79 附錄三受訪人訪談記錄逐字稿 (依照訪談時間排列順序)..............................80 附錄四少女的悄悄話 (本文由安琪兒學園黃月娥主任提供)......114. iii.

(6) 表. 目. 錄. 表 2- 1 非營利組織的分類 .........................................................................................5 表 2- 2 策略聯盟之分析構面 ...................................................................................11 表 2- 3 非營利組織與政府互動關係之 4C 模式.....................................................13 表 2- 4 非營利組織與政府關係之四種模式 ...........................................................14 表 2- 5 THE COLLABORATION CONTINUUM................................................................23 表 3- 1 訪談對象徵選標準表 ...................................................................................25 表 3- 2 本研究訪談對象背景 ...................................................................................25 表 4- 1 安琪兒學園之工作執掌與分工 ...................................................................30 表 4- 2 兒童及少年性交易防制條例第十四條......................................................32 表 5- 1 安琪兒學園成立前重要大事紀 ...................................................................37 表 5- 2 兒童少年福利法第 19 條 .............................................................................39 表 5- 3 92 年 11 月-96 年 6 月服務人數統計 ..........................................................45 表 5- 4 92 年 11 月-96 年 8 月中途班服務概況......................................................51 表 5- 5 92 年 11 月-96 年 8 月間中途班學員發展情形..........................................51 表 5- 6 92 年 11 月-96 年 8 月中途班升學科系類別 ..............................................52 表 5- 7 安琪兒學園組織的分類 ...............................................................................54 表 5- 8 安琪兒學園與地方政府的互動關係表(1)...................................................57 表 5- 9 安琪兒學園與地方政府的互動關係表(2)...................................................58 表 5- 10 安琪兒學園與地方政府的互動關係表(3).................................................58. iv.

(7) 圖. 目. 錄. 圖 1- 1 研究流程圖 .....................................................................................................2 圖 2- 1 非營利組織與政府在資源獲取面向上之關係 ...........................................16 圖 2- 2 非營利組織與政府在政策倡導面向上之關係 ...........................................17 圖 2- 3 非營利組織與政府部門在直接服務面向上之關係 ...................................18 圖 4- 1 沐恩之家組織系統架構圖 ...........................................................................29 圖 4- 2 安琪兒學園組織工作團隊與人力資源圖 ...................................................30 圖 4- 3 安琪兒學園組織系統人力資源圖 ...............................................................31 圖 4- 4 少女關懷之家—安琪兒學園安置流程圖 ...................................................34 圖 4- 5 安琪兒學園與合作夥伴的社會資源網絡關係圖 .......................................36 圖 5- 1 92 年 11 月-96 年 6 月服務人數統計 ..........................................................45 圖 5- 2 安琪兒學園合作式中途班之安置流程圖 ...................................................50 圖 5- 3 92 年 11 月-96 年 6 月中途班服務概況(不含外學) ...................................51 圖 5- 4 92 年 11 月-96 年 8 月間中途班學員發展情形圓餅圖..............................52 圖 5- 5 92 年 11 月-96 年 8 月中途班升學科系類別圓餅圖 ..................................53 圖 5- 6 安琪兒學園的六大公共功能 .......................................................................57 圖 5- 7 安琪兒學園獲取政府資源之方式圖 ...........................................................59 圖 5- 8 安琪兒學園與政府在政策倡導面向上之關係圖 .......................................60 圖 5- 9 安琪兒學園與政府部門在直接服務面向上之關係圖 ...............................61. v.

(8) 第一章. 第一節. 緒論. 研究動機. 當前全球的政府組織面對許多社會問題，例如不公平的教育制度、貧富差距日益擴大、家庭暴力、健康威脅、侵犯人權、教育制度失敗、兒童照顧、殘障照護及暴力猖獗等問題等，因存在著這樣的社會問題，彼得杜拉克曾說：「社區問題的解決之道，就在社區裡面。非營利機構就是社區，我們正透過它來塑造一個公民社會。它是未來社會行動的中堅力量。」(Drucker 1994)，他又說「公民部門是美國的領先成長產業」，可見我們可由這些非政府機構的努力，致力的來改善這些社會問題。天下文化在 2006 年出版了一本書，書名為「志工企業家：提升人類社會的力量」，本書主要在描寫一群社會創業者(social entrepreneur)，也就是志工企業家，他們擁有新的觀念，毫不懈怠的追求遠景，追求讓所有的社會問題能得到改善的答案，用盡全力使人類生活能更美好。卡內基國際和平基金會的會長馬修絲在外交事務期刊撰文中指出，「非政府機構比政府更能處理緩慢發展的問題，更能透過累積個人的影響力來影響社會。」這些非營利機構，要求的收益不是利潤，而是上述的社會問題能夠被關切且逐漸的解決，透過這些新興的志工企業家的努力，這種公民力量正風起雲湧的展開來，他們建立了更自由、更有效能及更具有生產力的組織，開創了另一個新的關鍵性領域。研究者求學期間，不斷的接觸到這些非營利機構所進行的事工，內心深受激勵與感動，我願以企業管理所學為背景，以企業家的思維來分析社會問題，用商業策略解決貧窮困境，致力於公共事務，加入全球志工企業家的行列中，此論文即在揭露一個在南台灣的非營利機構，透過福音的治療模式，協助一些藥物濫用、酗酒者及中輟或非行少年，幫助他們尋找自我價值，重返人生舞台，回歸家庭與社會，此機構的全名為「財團法人屏東縣私立基督教沐恩之家」，機構內設有一單位名為高雄市安琪兒學園，主要的工作為協助中輟少女的安置事工，研究者將探討此安琪兒學園與地方政府在策略聯盟上合作之動機、內容、成效與影響等議題，願更多社會大眾能看到這些非營利機構的努力，喚醒更多人對社會問題的重視，也期盼這樣提昇人類社會的力量能延續，願我們的世界更為善良與美麗。. 1.

(9) 第二節. 研究流程. 本論文將使用質性研究方法，從文獻回顧、研究提問、撰寫研究動機與目的，配合個案組織的調查與訪談，深入的探討此非營利組織與地方政府策略聯盟的動機、內容、執行情形與績效，以系統式分析探討之方法，期能以企業管理領域的相關理論運用在非營利組織中的實際情形，讓理論與實務結合，也盼此研究所得的結論與建議，能夠作為日後其他非營利組織在組織經營實際運作的參考。研究動機與目的. 相關理論與文獻探討. 非營利組織. 策略聯盟. 地方政府. 非營利組織與地方政府之合作關係型態. 個案介紹—沐恩之家安琪兒學園. 內部組織與現況. 外部環境與運作. 沐恩之家安琪兒學園與政府部門之合作關係型態、互動內涵與績效評估. 結論與研究建議圖 1- 1. 研究流程圖. 2.

(10) 第三節. 研究目的. 根據研究動機之內容，本論文之研究目的有四：一、探究地方政府與非營利組織的策略聯盟方式與內容。二、探究地方政府與沐恩之家策略聯盟後所得的成效及影響。三、給予地方政府在青少年輔導工作中所面臨的問題與建議。四、此合作模式的優劣分析與非營利組織未來發展建議。. 3.

(11) 第二章. 相關理論與文獻探討. 本章擬就非營利組織的意涵、策略聯盟之相關理論與非營利組織與政府互動關係模式三部份加以說明。. 第一節一、. 非營利組織的意涵非營利組織的概念. 一般而言，當我們提到非營利組織時，實際上涵蓋了相當多的名詞，包括有慈善組織(philanthropic organizations)、鄰里組織(neighborhood organizations)、私人志願組織 (private voluntary organizations) 、基金會 (foundation) 、社區組織 ( community organization)、獨立部門(independent sector)、免稅部門(tax-exempt sector) 、第三部門 (the third sector) 、非營利部門 (non-profit) 、非政府部門 (non-government)等。各種名詞眾說紛紜，有其共同的特質與各自強調的不同面向，也在相關論文中不斷的被交替使用，相關名詞界定如下。(Hodgkinson，1989； Salamon & Anheier，1997；陳金貴，1994；江明修，2000) (一). (二) (三). (四) (五). (六). 慈善組織(philanthropic organizations)：為救濟弱勢者所提供的慈善服務。沃克(Wolch, 1990)的界定說「非營利組織是一種私有的法人組織，並且採取慈善活動為設立之目標」。私人志願組織(private voluntary organizations)：由一群有志一同的人組成，並以志願人員為主的團體，稱為志願組織。獨立部門(independent sector)：1980年，由一群專業性團體和非政府組織所組成服務社區的團體。這些團體雖然由政府和企業所支持，但是其特性與貢獻確是獨立的，因此團體自稱為獨立部門。免稅部門(tax-exempt sector)：是相應某些國家稅法規定，可以免除所得稅與財產稅的組織。第三部門(the third sector)：此一部門相對於政府部門、市場部門而存在的第三種社會力量，其本身兼貝有市場的彈性和效率，以及公部門的公平性和可預測性多重優點，同時，它又可以避免掉追求最大利潤與科層組織僵化的內在缺失。非營利部門(non-profit)：此部門強調這些組織的存在，並非是為擁有者生產利潤，但是這些組織卻不排除營利的行為，只不過非營利部門嚴禁將所剩餘的收入與利潤，分配給股東或特定的對象(non-distribution constraint)。由以上可知，非營利組織的範圍很大，不易分類，Henry Hansmann依照組織 4.

(12) 的財源與控制權做分類，他以財源的籌措方式為縱軸，將財源分為來自補助或捐贈式(donative)的組織，與財源來自財貨或勞務收入的商業型(commercial)組織；又以組織控制方式為橫軸，分為互助型(mutual)或創業型(entrepreneurial)組織，前者組織贊助人握有組織最後控制權，後者則不受贊助人控制或監督，以此將非營利組織分為四種類型，分別為捐贈互助型、捐贈創業型、商業互助型及商業創業型。表 2- 1 控制權財源捐贈型. 非營利組織的分類互助型. 創業型. 共同使命. 社會救助機構. (Common Cause) Ⅰ Ⅳ. 商業型. Ⅱ Ⅲ 鄉村俱樂部. 療養院. 資料來源：修訂自H. Hansmann. “The Role of Nonprofit Enterprise.” Yale Law Journal,89, 1980: 835-901 (引自江明修、梅高文，1999). 二、. 非營利組織的公共功能. 非營利組織的基本功能，除了傳統的慈善、文教、醫療、救助等服務工作外，還有一些新興的公共服務功能，學者 Filer(1990:84-88)提到的有四項： (一) 發展公共政策：非營利組織廣泛的運用影響力，塑造政府的決策，對於長程政策，持續地進行研究與分析，創造新觀點與新視野。 (二) 監督政府：雖然政府組織內部有防弊的設計，但仍難保完全公正無私。非營利組織則可以不斷地提醒政府與公民，使政府與公民均盡到其責任，更關心和投入公共事務的參與及廉政工作。 (三) 監督市場：在政府無法充份發揮功能的範疇，非營利組織可扮演市場的超然監督者，甚至還可以提供市場之外的選擇方案，提供更高品質的產品給社會。 (四) 促進積極的公民資格與利他主義：非營利組織最重要的功能，不在做了多少的慈善或活動，而是提供了更多的參與機會。換言之，非營利組織可以提供公共精神的創造與活動的空間，持續地鼓勵利他主義，以及積極地投入公共目標的實現。從公共行政的角度觀察，Jong S. Jun (1986：117)發現非營利組織具有下述六項的公共功能： (一) 非營利組織與大多數政府部門一樣，均為服務導向。 5.

(13) (二) (三) (四). 非營利組織可擔任政府與民眾之間的橋樑。非營利組織乃行動導向，針對其服務對象直接提供服務。非營利組織之組織結構較諸商業團體與政府來說，更少（甚至沒有）層級節制的限制，也較有彈性。 (五) 非營利組織經常採取較具創新和實驗性質的觀念和方案。 (六) 許多非營利組織，如消費者和環境保護團體等，其關心的範圍，包括了公私部門的產品與服務的品質，以及其對社會和民眾的影響，因此，非營利組織扮演著維護公共利益的角色。. 三、. 非營利組織的公民參與. 歐德費爾德(Oldfield，1990)於其「公民資格與社區」一書中，認為參與公共事務，不只是公民的權利，更是一種公民責任的發揮，社區成員唯有在其權益與責任相符時，才可稱為獨立自主的公民。同時，公部門在不侵犯公民自主性的原則下，也應鼓勵公民提昇公民道德與實踐公民資格。江明修(1997：56-63)對於公民參與的實踐，則提出五項策略： (一). (二) (三). (四). (五). 參與社區發展：公民參與是社區重建的重要策略，依之可減少社會疏離感（alienation），其理念是透過民主參與公共事務的過程，使個人更加融入社會活動，個人對社會的疏離感將日漸降低，社區意識也終得以滋生。其作法乃是結合政府部門與社區資源、型塑社區意識，以及使政府重新回到民眾的直接控制下等方式，許多學者已愈發同意社區是公民參與團體極合適的出發點（Kweit and Kweit, 1981）。傾聽民眾心聲：政府部門主動聆聽民眾心聲，進而主動整合和動員公民直接參與公共服務。基層行政組織：公民參與絕不可由上而下地由官僚組織來促動，仍宜在非營利組織的指引下，由自覺且主動的公民尋求與政府共同合作，協力完成社區公共事務。瓦爾多（Waldo, 1980：95）指出，不管是「顧客中心官僚組織」或是「基層行政組織」均應抱有較大的開放性、敏感性和提供公民參與管道，使行政方案的執行，較具有人道、平等與創新內涵。代表性行政組織：行政組織的組成應反映社會結構中的不同利益與屬性，於政策規劃與執行時，才能具有代表性及公平性地反映整個社會的需求，也才能獲得民眾的普遍接受與支持。例如，美國聯邦政府在「代表性行政」理念的指引下，地方醫療衛生補助款的運用和分配、地區垃圾處理的方式、農業事務的推動、地方稅的增減等公共事務，都會邀請相關社區公民的直接參與，或透過社區議會或經由公民直接投票決定(Meier, 1993：205-210； Krislov & Rosenbloom, 1981)。公私合產協力：即由公民加入公共服務的產出過程，包括：政府提供的 6.

(14) 服務與公共財的提供、生產及輸送等。而從史料的分析可知，中國早有公私協力和合產的案例，例如，古代之「社倉」和「鄉約」，又如民初晏陽初於河北定縣推動的「平民教育運動」、陶行知在江蘇無錫創辦的「民眾教育運動」，以及梁漱溟於山東鄒平從事的「鄉村建設運動」等，均廣為世人肯定。. 四、. 非營利組織的理論基礎. 有關於非營利組織管理的理論眾說紛紜，茲採用江明修教授(1998)所統整之相關理論，分別為志願服務理論、社群主義理論、市場失靈與政府失靈理論與第三者政府理論為大綱，採用江教授之說法，加上補充其他學者的說法，如下： (一) 志願服務理論非營利組織乃基於志願主義(Voluntarism)的精神，積極投注於社會福利、慈善救助等工作。然而，志願工作者，無論是個人、團體或組織，其動力並非來自有形的金錢或物質報償，主要還是源於積極奉獻的利他主義(Altruism)使然。由於係本著自由意志與積極奉獻精神，以及社會責任感的激勵，志願工作者在管理上有別於一般以營利為導向的企業組織。(江明修，1998) (二). 社群主義理論在基本價值方面，社群主義(Communitarianism)不同於自由主義(Liberalism) 的傳統，旨在期望由利他主義的引導下，建立共同體成員之間的信賴關係，以及培養其社群意識，故而反對個人主義和利己主義的原則，也不同意任由市場機制作為公共財的分配手段，並認為在此種條件下，公共財的分配，可以不侵犯個人自由且也不必事事依賴國家的干預。引申而論，P. Drucker(1990；余佩珊譯)即曾表示，公共問題的解決之道，不再於透過「市場」，仰賴「政府」的年代亦已流逝；其獨到見解在於社群(Community)問題的解決之道，並無其他妙方，必須從社群裡面找尋。事實上，非營利組織本身就是一種社群類型，透過公民自發結社的力量，以及從中散發的公共關懷，可以預期非營利組織勢將成為塑造「公民社會」(Civil Society)的主要途徑。由於公民積極參與公共事務而培養的社群意識，是推展民主政治不可或缺的動力，因此，民主政治的品質與公民社會的落實是密不可分的。(江明修，1998) (三). 市場失靈與政府失靈理論新古典經濟學者聲稱市場背後有一隻「看不見的手」，此即為價格機能，因供需價格的變化而機動調整市場的隱性機制，事實上，由於市場結構本身的缺陷，需求過於多樣化且需求量不大的情況下，以致造成如公共財、外部性，或生產者與消費者之間資訊不對稱等現象，此即市場失靈(Market Failure)的立論依據。在此情況下，市場競爭並不能提供價格機能充分運用的法則，所以當私部門 7.

(15) 運用市場機制無法滿足消費者的偏好或需求時，非營利組織因其「不分配盈餘」（Non-distribution Constraint）之屬性，較不會降低品質以追求利潤，有助於提昇民眾對其服務品質的信賴度。政府失靈(Government Failure)的論點，主要指出人民對於政府的績效，特別是公共財的供給，無法盡如人意，主因可能與民主政府的制度設計瑕疵有關。非營利組織的特殊屬性，恰可填補此一公共服務上漏洞。(江明修，1998) 政府失靈通常係因政府需依法行政，所以講究代表性與公平，對於特殊性的、實驗性的、開創性的民間需求，沒有辦法提供，此時非營利機構的彈性與活力，可彌補政府的失靈。(鄭讚源，1997) (四). 第三者政府理論 L. M. Salamon(1987)提出所謂的「第三者政府」(Thirdparty Government) 理論，表示對市場與政府失靈理論的解釋力表示懷疑，指出非營利組織也有失靈的可能，對非營利組織而言，政府的資源較非營利組織豐富且安定，因此政府可提供資源讓非營利組織來使用，非營利組織可在公共服務上以較為多元、創新，與彈性的作法，彌補政府在公益運作上的不足。而政府的監督與輔導更可以提高公益的專業性，於是政府扮演資源提供者與服務監督者的角色，相關的執行事項則委由民間執行，兩者之間遂形成緊密的「協力關係」(partnership)，公部門與非營利部門合作時，雙方的優缺點正好可以相互補足。 (江明修，1998) (鄭讚源， 1997). 第二節. 策略聯盟之相關理論. 傳統的公共行政工作，一向在「政府管制」與「市場機制」兩種對立的世界觀的思維邏輯之間擺盪，很難找到平衡點，而且一向忽略「公民參與」(citizen participation) 的重要性。使得行政組織（ bureaucracy）不是被視為「巨靈」 (Leviathan)，就是被貼上「政府失靈」(government failure)、「必要之惡」(necessary evil)、或「不可治理性」(ungovernability）的標籤。面臨此種窘境，「自願性非營利組織部門」(voluntary non-profit organization/sector)，由於其「取私為公」、「去私存公」的特性，加上緊扣公共利益和公共目的的核心價值，從「公民參與」角度思考，相當可以擔負政府與民間社會合作的使命，成為政府在執行各項行政革新方案和加強政府與民間合作策略時所選擇的合作夥伴。因此本篇論文探討江明修、梅高文(1999，p. 7-11)在影響公共政策的途徑中的策略聯盟與公私合產協力，及方至民、鍾憲瑞所著的策略管理一書中提到的有關策略聯盟的概念，配合其他學者的說法，對此種模式做更深入的之研究。 8.

(16) 一、. 策略聯盟之相關理論Ⅰ. 非營利組織介入公共政策運作，已成為現代民主國家的普遍現象，由於其深入民間追求公益的特性，往往能將民眾實際的需求與建議，反應給政府並作為政府制定或執行公共政策之參考。若是將非營利組織參與公共政策過程加以細分，種類可謂極其多樣化，我國學者江明修、梅高文(1999，p. 7-11)則認為，非營利組織影響公共政策的途徑有以下七類，說明如下。 (一) 政策倡導：是非政府組織基於社會現況應有所改變的理念，試圖影響涉及廣大民眾或特定弱勢族群福祉的公共議題，進而促使政府制定或改善相關的公共政策。 (二) 遊說：非政府組織秉持公民參與的精神，透過義工或職工的游說活動，向政府部門的政策決定者溝通，以影響公共政策或議題設定並說服政策決定者支持並通過非政府組織所關切的法案或政策。； (三) 訴諸輿論：非政府組織與媒體合作的目的即在於型塑輿論公意，以期影響民眾觀念與政策之制定。 (四) 自力救濟：係非政府組織無法透過正常合法的管到表達其意見，或是非政府組織所提出的意見不受到政府回應或有效解決，為引起社會廣泛注意，進而塑造輿論力量，迫使政府正視處理的方式。 (五) 涉入競選活動：非政府組織為了在政治競技場上獲得更有利的地位，以便有助於影響公共政策過程，因此支持若干候選人或是自行推舉代表參加競選。 (六) 策略聯盟：係指不同的非政府組織團體為促進其共同利益，而聚集在一起從事長期或短期的合作、互動。 (七) 合產協力：另一種參與公共政策的途徑則是直接參與政府政策的執行，亦即非政府組織加入公共服務的產出過程，此即公私部門的「合產」(public-private coproduction)。. 二、. 策略聯盟之相關理論Ⅱ. 策略聯盟是指兩個或兩個以上的企業合作進行某一價值鏈活動，以達成其個別或共同的目標，在策略聯盟中，兩個以上的夥伴之間透過緊密、長期、互惠的協定關係，共享資源、知識和能力，以強化每一位夥伴的競爭地位，但是聯盟成員仍保持一定的自主性與獨立性。(方至民，2006) 根據方至民、鍾憲瑞所著的策略管理：建立企業永續競爭力一書中提到，企業之間的策略聯盟有 11 種模式，說明如下。 (一) 同業/異業學習型合作雙方透過合作，互相學習對方的長處。除了同業可以互相學習彼此的優點外，異業之間也可以相互學習，近年來政府及某些機構推動的異業交流，雖然沒 9.

(17) 有正式的合約關係，但是彼此間的相互觀摩、學習卻可以協助企業跳脫原有的產業框架，去吸收其他產業的長處，再者，因為彼此間沒有競爭關係，傾囊相受的機會更高。 (二) 同業互補合作—提升市場競爭力相同產業的兩個企業，不管目前是否為競爭對手，透過合作方式，提升整體的市場競爭力。 (三) 異業互補合作—增加競爭力兩種不同行業的企業，合作後獲得更大的範疇經濟，即不同領域的事業體之間，由於某些特點，會產生一加一大於二的效果。 (四) 異業互補合作—開創新的經營模式及產品線不同領域的企業，透過夥伴間的專長整合，可以達到經營模式的創新。 (五) 同業合作—技術擴展建立產業標準，攻佔市場對於企業所發展出來的新產品，採取開放式的策略，而未採取專利保護，使同業能使用其新產品設計的各項規格，而將新產品規格的市場佔有率中迅速提升，而成為產業標準。合作研發(或研發聯盟，R&D Consortium)也是屬於這種模式的合作，主要是透過同業廠商共同投入資源，開發某項產品或製程技術，國內的汽車產業及資訊產業都曾使用過，前者並不成功，而資訊產業則曾在筆記型電腦的開發獲致成效。 (六) 技術分工—利用別人技術當本身缺乏製造某項產品的相關技術能力，而自行研發又具困難，因此透過合作方式，取得所需技術，以利製造該項產品，這種合作可視為一種技術的垂直分工。例如，台灣的電子科技產業，以製造能力為主要的核心能力(core competency)，而在基礎技術方面的研發能力則較為欠缺，因此常需藉助美國、日本所研發出來的成果，來提升產品的等級。在引進新技術時，可能是透過購買技術來進行技術移轉，也可能是透過合資方式，將技術移轉費用作為股金。 (七) 上下游合作上、下游的夥伴關係代表雙方有形的協定或無形的默契所產生的一種合作，這種合作基本上所包含的內容有穩定的交易關係、交易量及價格等，而雙方也可能有進一步的合作內容，例如資金、新產品研發，及其他有利雙方的企業活動。這種做法主要在於上下游所建立長期互動的關係，甚至雙方持股的作法，因為穩固、互相扶持的關係，雙方都肯為未來的關係進行投資。許多資訊業者也利用這種作法積極推動「供應鏈管理」及「企業資源規劃」，透過網際網路的低交易成本，進行企業間的電子商務，但真正的上下游合作的關鍵在於雙方互動關係的建構，彼此互信，有共存共榮的基本信念，才能成功。 (八) 聯合產、銷、採購這種合作式的夥伴關係可以是同業，例如某些企業缺乏單獨到海外市場直接設立行銷與服務據點的能力，因此就聯合數個同業一起投入資金，在主要市場設立據點。也可能是異業合作，當雙方使用同一通路，或共同的零組件，或使用相 10.

(18) 同的生產設備時，就構成合作的條件了，例如 PC 製造商可和通訊製造商共同成立全球採購中心，就是運用這種方式的合作。 (九) 異業聯合品牌，開發市場這種少見的合作方式，出現再日本的五個品牌形象不差的產品線，包括豐田汽車、進畿旅行社、花王、松下、朝日啤酒等，聯合以「Will」品牌來促銷其產品，這些品牌的區格原本在壯年人，想藉由這個合作計畫，一舉攻佔年輕的消費者市場，這個創新模式是在相對無形、價值較難評估的品牌上進行合作，這個聯合品牌的重點放在年輕消費群，藉由結合大家的品牌權益(brand equity)形成一股綜效，可說是品牌的一支夢幻隊伍，若五個品牌在行銷支出上可做統合性的運用，其所產生的效果是可預期是十分具震撼力的。 (十) 同業合作—開發市場當一個企業在某市場表現突出，而希望往其他市場擴張版圖時，經常會面對市場熟度不足的問題，而透過合作的方式進入新市場，尤其是國際市場，例如台灣的百貨業幾乎都是中日合資，量販店也都是中外合資，以一個外來者而言，這些產業較難掌握當地消費者的生活及消費習性，因此找對當地市場熟悉的同業合作，可以減少很多摸索市場的成本與風險。 (十一) 企業網絡這種合作模式將許多的聯盟關係，同時納入一個體系中而形成一個網絡 (network)。Porter 在國家競爭優勢一書中提到相關產業如能形成一個群聚 (cluster)，則能有效提升該群聚產業中各業者在國際市場的競爭優勢，例如台灣的資訊和半導體產業，由於竹科的設立，使得各業者在地理上能集中，而產生技術資訊、人才、產品等之流通，再加上交通大學與工研院都在新竹，逐漸形成類似群聚的現象，而享有網絡的優勢，在網際網路應用越發達的環境下，從策略角度來看價值網絡綜效的建構，所產生的競爭優勢及市場競爭力的提升，是與國際性大企業所抗衡的方法之ㄧ。針對上述的 11 個模式，我們可以進一步歸納，由策略聯盟之合作期間、對象、型態及目的等構面，來得知雙方合作的主要內容及意涵。表 2- 2. 策略聯盟之分析構面. 構面. 分類. 合作期間. 長期或短期，長期合作帶來穩定的關係，而短期合作可能是為某一個特殊的事件或專案，例如新產品研發，或促銷活動。. 合作對象. 同業、異業或上下游，也可分為是本國或外國企業。. 合作型態. 雙方合資或契約式合作。. 合作目的. (1)產品技術開發、(2)市場開發、(3)提升市場競爭力、(4)提升持續性的競爭優勢、學習。. 11.

(19) 三、. 策略聯盟之相關理論小結. 機構間合作的方式很多，各專家學者對各種合作關係賦予不同的名詞與定義，例如「合作」、「合作協定」、「策略聯盟」、「企業間合作關係」、「產業合作」、「合產協力」等。其中江明修、梅高文對「合產協力」的解釋是說，這意指直接參與政策的執行，亦即非營利組織加入公共服務的產出過程，此即公私部門的「合產」 (public-private co production)。這種由非營利組織與政府合作，共同推動與民眾利益有關的公共事務。大致上來說，民眾及非營利組織並不只是公共行政組織的顧客，更是公共服務產出的共同提供者，也是服務品質好壞的共同負責者。「合產」對政府服務功能、績效及其品質的增進，有相當實際和正面的貢獻，已受到許多肯定；更進一步，「合產」工作經由人與人面對面的接觸，可加強民眾對其鄉里和社區的忠誠感。「合產」的範圍包括政府服務與公共財的提供( provision )、生產( product ion )及輸送( delivery )，主要為建立民眾個人及非營利組織與政府之間的合作關係，雖然此種合作關係的建立，並不排斥企業部門的加入，但是其共同確保「公共利益」，及共同解決公共問題的「非營利」( not -for-profit )特性仍應強調及維繫，以免合作關係腐化成「圖利私人」或「官商共犯結構」。除了「合產」關係之外，以「公民參與」為基礎的政府與社會資源整合關係，尚有公私部門「協力」( partake)或「合夥」( partnership )關係的建立。此種合作關係建立的目的，不僅是試圖將民間「創業精神」及「成本效益分析」帶入政府服務功能中，更重要的是邀請民間組織基於「公民參與」和共同承擔公共責任的自覺，與政府共同從事公共事務執行和公共建設工作。其實，即使參與都是私部門，只要合乎公共利益者，均可視為「合夥」關係之建立。而在企業組織間，則是慣用「策略聯盟」來指企業之間的合作協議，它是一種介於市場及科層組織之間的混合性安排(hybrid arrangement)，在策略聯盟中，兩個以上的夥伴之間透過緊密、長期、互惠的協定關係，分擔共同的責任，共享資源、知識和能力，以強化每一位夥伴的競爭地位，達成其個別或共同的目標，也是組織在面對變動複雜且競爭的環境下，為了解決技術、人力、財力、生產力、行銷能力等窘境，所提出的一種方式，雙方都可提升組織競爭力，建立優勢。(方至民、鍾憲瑞，2006；江明修、許世雨、劉祥孚，1999。) 所謂「聯盟」係指不同的團體組織為促進其共同利益，而聚集在一起，從事長期或短期的合作或互動。江明修曾具體指出，「聯盟」的意涵包括：(1)組織因應環境變遷與挑戰的一種策略應用；(2)是不同組織間的一種長期合作(合夥)，但非合併關係；(3)各組織享有共同目標，並共同付出資源；(4)是一個互利的過 12.

(20) 程，彼此間相互依賴；(5)是一種契約行為；(6)提昇彼此的競爭優勢是籌組聯盟的目的之一。其實，就政策過程來說，籌組聯盟的主要目的是為達成政治目標；其中「政治目標」乃是指獲得政府資源或其他政策行動資訊。此外，組成聯盟的另一重要目的則是製造聲勢，擴大影響社會的層面，讓執政當局感受到明顯的壓力來源，瞭解民間看法，而使政府制定出符合公意的公共政策。吳青松(1992)整理各專家學者的說法後，認為「策略聯盟」與「合作協定」、「合產協力」有相似的意義，均在闡述機構間組織為策略的理由而產生之合作關係，本論文採用「策略聯盟」一詞作為此種合作關係的統稱。. 第三節. 非營利組織與政府互動關係模式. 面對多元化的社會問題的需求，政府與非營利組織的合作聯盟是非常必要的，兩部門可依據各自擁有的資源來互補，達成截長補短的綜效，此種互補性的關係是說非營利組織提供與政府不同的服務內容，這些服務內容是政府無法提供的，而非營利組織就擔負起填補滿足這需求的責任。另一種互補性的關係是，政府與非營利組織簽訂契約關係，由政府出資，而非營利組織提供服務，這樣的互補關係，強調兩部門需要互相了解彼此在社會服務供給過程中的缺陷後，才能以互補的型態互相合作。. 一、. 非營利組織與政府互動關係模式Ⅰ. 此 4C 模型為學者 Najam(2000)提出，他以非營利組織與公部門的「所欲達成目標」與「所偏好使用策略」為分類，共提出四種互動關係模式，說明如下：表 2- 3. 非營利組織與政府互動關係之 4C 模式. 所欲達成目標所偏好使用策略相似不相似. 二、. 相似. 不相似. 合作. 籠絡吸納. cooperation 互補. co-optation 衝突. complementation confrontation 資料來源：Najam, 2000:383. 非營利組織與政府互動關係模式Ⅱ 13.

(21) 學者 Girdon、Kramer 及 Salamon(1992)等在探討非營利組織與政府互動關係時，認為公共服務可由兩個指標來區分，第一個是「服務的財務與授權」(Financing and Authorizing of Services)，另一個是「實際的服務輸送者」(Actual Delivery of Services)，依此發展出四種競爭合作的關係模式： (一) 政府主導模式(Government-Dominant Model) 政府扮演經費與服務提供的雙重角色，透過財稅體系與政府基金來擔負大部分公共服務經費及執行的責任，此為所謂的福利國家模式。 (二) 雙元模式(Dual Model) 政府與非營利組織各自提供社會需要的服務，由消費者自行決定向誰取得服務，兩者無經費上的交集，而是處在平行競爭的地位上，非營利組織可補充原應由政府提供的服務，或是可自行設計服務方案提供給服務對象，雖雙方處於競爭狀態，但又可達到互補的合作效果，兩者藉由不同領域的服務讓大眾的每個需求面向都得到滿足。 (三) 合作模式(Collaborative Model) 此模式是說政府為經費的主要提供者，非營利組織為服務的主要提供者，合作的形式有很多，例如採購服務或委託辦理等，此模式在理論上又可細分為「共銷模式」與「合夥模式」。 1. 共銷模式(Collaborative-vendor model)：非營利組織承攬政府的業務，政府部門扮演上游的福利決策與資源供給的角色，非營利組織擔任下游執行者的角色。 2. 合夥模式(Collaborative-partnership model)：雙方福利服務的內容範圍、資源配置、服務輸送等層面來共同討論及協商，以此模式下，非營利組織除了執行外，尚可發揮影響力來參與政府社會福利決策的制定。 (四) 第三部門主導(Third-Sector Dominant Model) 非營利組織不受政府的約束，在經費與服務輸送上可獨立自主，公共服務的提供上兼具彈性、創新性，且服務內容具有多元性、快速回應性及效率性等。表 2- 4. 非營利組織與政府關係之四種模式模. 功能. 式. 政府主導. 雙元模式. 合作模式. 非營利組織主導. 經費提供者. 政府. 政府與非營利組織. 政府. 非營利組織. 服務提供者. 政府. 政府與非營. 非營利組織. 非營利組織. 14.

(22) 利組織資料來源：Benjamin Girdon, Ralth M. Kramer and Lester M. Salamon, 1992, Government and the Third Sector: Emerging Relationship in Welfare States. San Francisco, CA.: Jossey-Bass Publishers. p18. 三、. 非營利組織與政府互動關係模式Ⅲ. 國內學者江明修等人(1990)在政府與非營利組織關係之理論辯證與實務析探(Ⅱ)之研究中，以「資源獲取」、「政策倡導」及「直接服務」三個面向切入來探討非營利組織與政府的關係，將綜合為以下的三個圖示：. 15.

(23) 圖 2- 1. 非營利組織與政府在資源獲取面向上之關係. 資料來源：江明修，政府與非營利組織關係之理論辯證與實務析探(Ⅱ)，行政院國家科學委員會八十九年度專題研究計劃成果報告，1990：8. 16.

(24) 圖 2- 2. 非營利組織與政府在政策倡導面向上之關係. 資料來源：江明修，政府與非營利組織關係之理論辯證與實務析探(Ⅱ)，行政院國家科學委員會八十九年度專題研究計劃成果報告，1990：9. 17.

(25) 圖 2- 3. 非營利組織與政府部門在直接服務面向上之關係. 資料來源：江明修，政府與非營利組織關係之理論辯證與實務析探(Ⅱ)，行政院國家科學委員會八十九年度專題研究計劃成果報告，1990：10. 18.

(26) (一). 非營利組織獲取政府資源之方式. 非營利組織可透過以下三種：補助制度、專案委託、方案上的合作，獲取政府相關的資源外，其內容如下：補助制度對於不同服務宗旨的非營利組織，政府相關單位每年會編列一定的預算經費，供民間團體申請，凡符合申請資格者之非營利組織，便能透過申請，取得補助款。公辦民營是政府補助民間非營利組織經費或硬體設施等資源之制度之一，雖然公辦民營中，仍以政府為主導者，非營利組織只是服務提供者，但透過制度，非營利組織也能從政府獲得一定比例的資源，對其組織資源亦有助益。 1.. 專案委託對於專案活動或某一主題計畫之委託，政府與非營利組織之間並不一定是由政府主動提出，有時非營利組織也會採取主動，以爭取計畫執行或主辦權，茲從兩方面分析： (1) 非營利組織主動：有些非營利組織是採取主動申請的方式，透過遞交計畫書，爭取政府的委託案。 (2) 政府主動：也有些非營利組織由於過去舉辦活動成效卓著、口碑好，因此政府會主動委託活動或計畫給這些非營利組織，讓他們辦理執行。 2.. 方案合作有的非營利組織基於先前與政府的合作經驗，有的是因為政府政策走向與組織倡導議題相關，或者與組織走向一致，所以會與政府共同合作舉辦活動或方案的執行。 3.. (二). 非營利組織的政策倡導方式. 非營利組織在從事政策倡導時所用的方法與手段，包括：國會遊說、舉辦公聽會、記者會、發行刊物或投稿、直接採取抗爭手段、教育方式、策略聯盟等，茲說明如下：國會遊說當非營利組織所倡導的議題是跟法案或國會職權有關的時候，非營利組織便常會到國會殿堂進行直接的拜會，或者是與民代進行私底下個別的拜會，以尋求支持，甚至希望透過民意代表對行政機關施壓，以達到本身所預定的訴求。 1.. 19.

(27) 行政遊說當遇到政策執行上的問題時，非營利組織傾向直接找執行的行政單位進行關切及遊說，或者是當對民意代表遊說失敗時，也有可能轉向行政單位尋求支持，行政遊說的對象十分廣，上至行政院長下至基層執行人員都包含在內。 2.. 舉辦公聽會、記者會舉辦公聽會或記者會也是非營利組織常常使用的政策倡導的方法之一，此法可以廣泛邀集各方參加，針對具爭議性的議題加以討論、溝通，也可以達到影響與論的作用，更可以將這樣的事件或訊息擴大，形成強大的社會力量，促使訴求更為政府所重視。 3.. 發行刊物或投稿有些非營利組織會定期或不定期的發行刊物或書面的宣傳品，這些書面資料中會放進組織所關切的政策與議題，藉由書面資料的發放與散播對社會大眾也會 4.. 有觀念形成的作用，而公眾意見形成對政府的政策規劃也有相當的影響力。如關懷生命協會即指出，她們會在特定事件發生時以投稿的方式，將組織的訴求與立場傳遞出去，這樣的方式的確是十分有效的，因為在事件剛發生時即在報章雜誌中提出建言，一方面對民眾可以構成深刻印象，並將觀念導入所希望的方向上，另一方面利用民眾對事件尚有印象及關心之際對政府施壓，要求儘速處理相關問題。直接採取抗爭手段這樣的方式其實是一直備受爭議的，因為採取抗爭的手段較為激烈，逼使政府不得不注意，但卻未必是最能達成訴求的方法，在受訪的組織中有幾個曾經使用這樣的手段，但她們也不諱言，這樣的手段近年來較少了或者是使用上較為謹慎了。 5.. 教育方式所謂的教育方式也就是說舉辦一些與議題相關的推廣活動或與學校教育單位合作，希望透過這樣的方式讓民眾了解某些理念或訴求，增加社會的支持度，甚至形成輿論。 6.. 策略聯盟所謂「聯盟」（coalition）係指不同的團體組織為促進其共同利益，而聚集在一起，從事長期或短期的合作或互動。如關懷生命協會、北市婦女新知協會均表示這樣的策略運用確實能使她們的訴求更為政府以社會大眾所重視。 7.. 8.. 主動參與政府所舉辦的會議 20.

(28) 如消基會代表即表示，她們會主動的參加各種政府所舉辦的活動，藉由活動中與政府人員的互動順便提出自己的主張，這也不失為一種政策倡導的好方法，一方面可以節省自己舉辦活動開銷，更可以藉此熟識政府官員或相關人士。. (三). 非營利組織與政府在直接服務上的合作模式. 非營利組織與政府在直接服務上的合作模式包括了：公辦民營（外包）、專案委託、直接補助等，茲說明如下。公辦民營（外包）模式一般來說，簽約外包泛指政府機關組織透過契約關係將部分貨品或服務，委託民間個人、團體、產業主負責提供或辦理而言，亦即由政府機關組織向另一個個人、團體或企業主購買服務或約定提供貨品給社會大眾的服務傳送方式。而在公辦民營中，政府的角色仍十分強勢，移轉的只是提供服務的部分，而非政府責任之移轉。亦即原本應由政府設置專門機構去提供的社會服務，基於經費、人力與績效上的考量，轉而由政府提供硬體等相關設施以及經費，與民間非營利機構訂立限期契約，交由她們來經營運作，政府主管單位負監督之職。 1.. 專案委託方式針對一些特定主題計畫，政府編列計畫經費並公開釋放訊息，由非營利組織提出企劃案，經評比後交由獲選之非營利組織來執行。 2.. 直接補助制在政府與非營利組織合作模式上，還有直接補助制，即針對特殊的服務項目，如療養院或戒毒中心等，每年由政府各部門所編列的預算中，固定提撥一定比例的經費來協助提供這方面服務之非營利組織的運作。 3.. 志願服務事實上，除上述三種合作模式外，採志願服務方式在非營利組織的情況也很多，例如「主婦聯盟」所辦的共同購買、街頭守望相助等，都可以由非營利組織提供辦理。志願服務人員除了為非營利組織現身活動外，透過志願服務人員參與志願方案，亦成為政府輸送財貨與服務之重要途徑。 4.. (四). 從事直接服務之經費來源方式. 經費是從事直接服務工作的非營利組織在運作上最重要也最直接的動力資源，具有影響組織生存發展的關鍵力量。其經費來源方式歸納如下：. 21.

(29) 基金孳息所謂基金孳息意指運用基金會成立時的母基金，在從事投資或定存所衍生出的利息來作為營運經費。 1.. 2.. 營運收入非營利組織可成立事業團體，從事生產與銷售等商業性行為，但其營利收入. 不得從事盈餘分配，但可作為非營利組織推展公共服務之經費。民間捐助自九二一地震後，即可發現民間資源力之動員與一般民眾的人飢己飢、人溺己溺精神不容小覷。民間捐助包括企業捐款、一般民眾小額捐款以及其他公益團體之捐助。 3.. 定額補助針對特殊的服務項目，每年由政府各部門所編列的預算中，固定提撥一定比例的經費來協助提供這方面服務之非營利組織的運作。 4.. 公辦民營「公辦民營」與「公建民營」、「公設民營」、「公有民營」等意思相同，意指原本應由政府設置專門機構去運作的公共事務，基於經費、人力與績效上的考量，轉而由政府提供硬體等相關設施以及經費，由民間非營利機構來提供福利服務性的機構，並得就其所提供之設施或服務，酌收必要費用，亦即一般所謂的 5.. 「購買服務」（purchase of service）或稱「契約式購買服務」（purchase of service contracting），是屬於機構委託的形式。. 第四節. 非營利組織與企業策略聯盟成功的要素. 學者奧斯汀在“The Collaboration Challenge: How Nonprofits and Businesses Succeed Through Strategic Alliances.” (James Austin, 2000)本書中提到7個Cs，揭露了做為有效合作的共同元素，他闡明這些Cs的關鍵教導，為所有領導和可能成為所有合作結盟的共同挑戰，意指策略聯盟的雙方，在聯盟前可以針對這七個關鍵指標不斷的討論，使聯盟前的合作內容是更有共識的，在聯盟後，也可依照這七個關鍵指標來作為衡量聯盟是否成功的關鍵因素。他所提出的這7個Cs分別為：. 22.

(30) • • • • • • •. Connection with Purpose and People (與目的及人員相連結) Clarity of Purpose (明確的合作目的) Congruency of Mission, Strategy and Values (使命、策略及價值一致性) Creation of Value (價值創造) Communication between Partners (合作夥伴間的溝通) Continual Learning (持續學習) Commitment to the Partnership (合作夥伴間的承諾). 合作雙方因承諾涉入程度的高低、使命的重要性是核心或表面、資源涵蓋面大或小、資源種類是金錢或核心能力、活動範圍的窄或寬、互動程度是不經常或密集、互信程度是適度或深入、管理複雜度是簡單或複雜及策略價值是次要或主要等因素，彼此的合作涉入程度會有三階段，由Philanthropic第一階段，到 Transactional第二階段，在進階到 Integrative第三階段。表 2- 5. NATURE OF RELATIONSHIP • Level of Engagement • Importance to Mission. The Collaboration Continuum Stage I Stage II Stage III Philanthropic Transactional Integrative Low Peripheral. High Central. • Magnitude of Resources. Small. Big. • Type of Resources. Money Narrow Infrequent Modest Simple. Core competencies Broad Intensive Deep Complex. Minor. Major. • • • •. Scope of Activities Interaction Level Trust Managerial Complexity. • Strategic Value. 資料來源：James E. Austin, The Collaboration Challenge. San Francisco: Jossey-Bass,2000.. 23.

(31) 第三章. 第一節. 研究方法. 質性研究方法. 本論文為了瞭解非營利組織與地方政府策略聯盟的實況與行動，以個案分析之方式，選取特定的個案機構，採用文獻分析、參與觀察、深度訪談與綜合評述等質性研究技術(research technique)。「質性研究方法」(qualitative research)有三種資料的蒐集方式Patton(1987)及江明修(民83)，說明如下。. 一、. 文獻分析(Document Analysis). 文件分析是從組織的計畫書、臨床的或方案記錄中，產生摘錄引述或整個事件記錄、章程規約和信件、官方出版品與報告文件、個人日誌以及對問卷與調查的開放式書面答覆的資料。以此論文來說，就中外非營利組織文獻與書籍、政府出版品與法規、與實地至各案機構參與觀察所得的二手資料，例如財團法人屏東縣私立基督教沐恩之家九十六年度少女關懷之家計劃書、高雄市政府社會局委託經營少女關懷之家評鑑手冊、安琪兒學園課程表等文獻進行研究與分析。. 二、. 深度訪談(In-depth Interviews). 此資料來自於與人們做訪談的結果，訪談的內容包括從人們的經驗、意見、感受和知識等直接引述。訪談者透過開放式問題，詢問受訪者，傾聽並記錄他們的回答，並且就所回答的內容，繼續追問其他相關的問題，以探索受訪者深層的內心世界並接近其觀照取向為最終目的，故深度訪談可謂是一有目的之會談。因此在研究方法上採用深度訪談法，以跳脫研究架構的侷限，直接對研究客體做最廣泛的深入理解與詮釋，獲得最真實的訊息。. 三、. 參與觀察(participant observation). 此資料來自於觀察的結果分析，包括觀察人們的活動、行為、行動及廣泛的人際互動等行為，和可觀察的人類經驗之組織歷程等，做詳盡的描述。本研究採取深度訪談為主，參與觀察為輔的方式，利用參與安琪兒學園所舉辦的活動，例如參加民國 96 年 11 月 17 日所舉辦之懇親會，用多看、多聽的方式，收集與發覺更多的第一手資料。. 24.

(32) 第二節. 深度訪談的訪談對象與執行. 為能更深入的了解研究問題並發現真實，本論文針對沐恩之家安琪兒學園之主管、同工，及高雄市政府主管單位人員，及民間合作之團體，進行深度訪談，深入了解目前國內非營利組織與地方政府在合作上之模式與困境所在。. 一、. 訪談對象. 在選擇訪談對象上，本研究從三方面去尋找合適的對象，分別為政府單位、安琪兒學園與民間單位，在選擇訪談人的資格時，受訪者須合乎徵選標準才能接受本研究之訪問，此標準依據受訪單位的不同而有不同，在政府單位受訪者的選擇上，需在在原政府單位服務2年以上，且承辦與沐恩之家的主要業務達半年以上的時間；在沐恩之家的受訪者選擇上，則需任職於該機構兩年以上，參與機構內的重要活動及決策制定等；在民間單位的受訪者上，則需要與沐恩之家保持良好的合作關係且有多次的合作經驗，徵選標準請見表3-1。表 3- 1. 訪談對象徵選標準表. 單位. 徵選標準. 政府單位. 1. 2. 3.. 在原機構服務2年以上需與安琪兒學園合作達半年以上主要承辦人員. 沐恩之家安琪兒學園. 1. 2. 3.. 須任職於該機構2年以上參與機構內重大的決策制定參與機構內的重要活動. 民間單位. 1. 2.. 需與安琪兒學園合作達1年以上有5次以上的合作經驗. 依照徵選標準，研究者選擇有六位的訪談對象，詳細背景與介紹請見表3-2。表 3- 2 姓名. 單位. 本研究訪談對象背景機關名稱. 職稱. 黃月娥. 沐恩之家. 財團法人屏東縣私立基督教沐恩之家主任安琪兒學園. 黃寶娟. 沐恩之家. 財團法人屏東縣私立基督教沐恩之家傳道安琪兒學園. 董維淑. 沐恩之家. 財團法人屏東縣私立基督教沐恩之家督導社工 (96 25.

(33) 安琪兒學園. 年5月已離職). 葉玉如. 政府單位. 高雄市政府社會局社會工作室. 主任. 林慶峰. 政府單位. 高雄縣政府教育局學管課. 輔導員. 呂芳諮. 民間單位. 衛理公會高雄榮光堂. 師母. 二、. 訪談大綱. 訪談的提綱依據不同受訪單位之受訪者，給予不同之問題，每一受訪者之問題設定為不超過10題，題目與內容皆以事先徵得受訪者之同意，才予以訪問，以下為本研究訪談之題目內容。 1.. 對政府單位(高雄市政府社會局、高雄縣政府教育局)之受訪者的訪問題目： (1) 地方政府與安琪兒學園在青少年關懷的事工上，目前在推動公辦民營合夥的實務，合作起因與合作年限為何? (2) 請說明與沐恩之家安琪兒學園的合作模式、合作內容及執行情形。 (3) 請說明如何對沐恩之家安琪兒學園作績效評估。 (4) 從政府的觀點來看，民間機構如何配合政府的政策? 雙方的合作態度如何? (5) 在青少年關懷的事工上，目前地方政府在推動公辦民營合夥的實務上，所面臨的困難與摩擦為何? (6) 地方政府與安琪兒學園在青少年關懷事工上，未來有何合作計畫? (7) 安琪兒學園也與高雄市政府社會局、高雄縣政府教育局及法院等單位合作，請問你對這些合作模式的看法。 (8) 其他。. 2.. 對沐恩之家安琪兒學園之受訪者的訪問題目： (1) 為什麼會成立沐恩之家安琪兒學園? 當時成立的動機為何? (2) 沐恩之家安琪兒學園如何與地方政府合作?是地方政府主導或是沐恩之家主導? (3) 沐恩之家安琪兒學園與地方政府合作，其項目與內容為何? (4) 沐恩之家安琪兒學園與其他社會資源網絡的合作情形，包括與醫療(醫院)、教育團體、民間團體(教會)及相關團體的合作概況。 (5) 沐恩之家安琪兒學園如何進行績效評估? (6) 此策略聯盟的模式下的經費來源為何? (7) 在此策略聯盟的模式下所遇到的困難為何? (8) 其他。. 3.. 對民間單位之受訪者的訪問題目： 26.

(34) (1) 如何與沐恩之家安琪兒學園產生合作的關係? 是何種型態的結盟方式? (2) 何時開始與沐恩之家安琪兒學園接觸? 到目前的合作年限有多長? (3) 請簡單說明合作過後對沐恩之家安琪兒學園的了解。 (4) 沐恩之家安琪兒學園如何找志工? (5) 是何種動機導致你願意繼續留在安琪兒學園當志工? (6) 與沐恩之家安琪兒學園合作期間所看到或遇到的困難為何? (7) 其他。. 三、. 訪談執行. 訪談按結構分類有三種類型，分別是「結構式訪談法」(structured interview)、「非結構訪談」(unstructured interview)，及「半結構式訪談法」（semi-structured interview）又稱「半標準化（semi-standardized interview）或「引導式訪談」（guided interview）（潘淑滿，2003：141-143）、「半開放訪談」（陳向明，2002：229）。本研究採用一般性訪談導引法，以「訪談指引」輔助提示之半結構式訪談，事先針對論文之題目來設計問題，訪談前均以電話或電子郵件的方式取得受訪者同意，將訪問的題目事先傳送過去，正式的邀約時間進入深入訪談，每次訪談約二小時左右，訪談採取面對面、一對一的方式，使用錄音筆紀錄，錄音內容經過逐字紀錄且校對無誤後，依題綱主題抽出談話內容並做分析。. 27.

(35) 第四章. 第一節. 個案介紹—沐恩之家安琪兒學園. 認識沐恩之家. (本節之資料來源由沐恩之家所提供). 一、. 成立緣起. 「沐恩之家」應追溯於 1991 年，芬蘭差會深感台灣藥物濫用的嚴重性，差派季伯武宣教士夫婦（自北歐芬蘭來台）積極推動「福音戒毒」工作，並於 1993 年初由王銘石夫婦接棒導入本地化戒治模式，在各教會弟兄姊妹的扶持下，正式在屏東新園成立福音戒毒事工，早期使用信義會五房教會的場地。感謝上帝的恩典，帶領許多同工投入，使戒治輔導工作及服務紮下根基，有穩固的成長與發展。. 二、. 組織使命與願景. 福音本是神的大能，要救一切相信的（羅馬書一：16）。本著此一應許，我們設立「沐恩之家」，透過福音戒毒全人治療模式，協助藥物濫用、酗酒者及中輟或非行少年，認識耶穌基督成為新造的人，尋回自我價值，重返人生舞台，回歸家庭及社會。. 三、. 組織架構—各村簡介. 目前共發展有 7 處據點，簡單的組織介紹及架構圖如下：. 董事會執行長少男關懷之家. 高雄市安琪兒學園. 屏東縣亞當學園. 屏東縣長治輔導所. 高雄縣旗山輔導所. 小組長訓練中心. 高雄市行政中心. 28.

(36) 圖 4- 1. 沐恩之家組織系統架構圖. (資料來源：沐恩之家提供) (一) 高雄市行政中心（整合聯結各據點及對外聯繫之中心樞紐） 89 年 3 月在高雄市啟用行政中心，擴大專業及行政機能。主責： 1. 企劃：推廣與發展本家的服務項目，擬訂政府和民間機構合作的活動企劃方案及相關業務接洽。 2. 財務：本家各項收支、製作報表、開源節流、統合各所之財務情況。 3. 文宣：負責文字宣導工作：編輯家訊、見證集、代禱信及文書資料管理 4.. 社工：個案輔導、安排申請戒治事宜、建立檔案資料、連結社會資源，提供學員就業就學管道等。. (二) 屏東縣長治輔導所 (男性戒毒事工) 於 87 年 7 月與更生保護會屏東分會合作，設置一個專門讓藥物濫用者克服毒癮的地方。早期屏東輔導所主任為王銘石牧師。村中分成下列幾組：管理組、輔導組、工作組等。 (三) 高雄縣旗山輔導所 (男性戒酒事工) 有感於台灣喝酒文化，本家自創立以來即幫助戒酒者脫離酒癮。89 年經屏東浸信會邱生福牧師引薦，小港浸信會蘇承恩牧師同意，與浸信會聯會合作，以高雄縣旗山鎮嶺口山莊作為福音戒酒輔導村，於九十年五月正式成立，村中分成生活管理組、皮雕組、維修組、廚房組。 (四) 小組長訓練中心本家秉持有對的人，才能產生對的事工。為培育更多福音戒治過來人精兵，本家與更生保護會高雄分會自 87 年 4 月簽定合作契約，高雄輔導所是小組長訓練中心，培訓過來人投入反毒、戒癮的專業服務。目前高雄更保會已將高輔所場地收回, 故小組長訓練中心場地挪回屏輔所戒毒村內。 (五) 高雄市安琪兒學園 (中輟少女安置事工) 沐恩之家有感於台灣青少女問題日益嚴重，於 90 年開始與高雄縣教育局合作，成立合作式中途班，開始接受安置青少女，又於 92 年開始成立少女關懷之家接受少女緊急安置。 (六) 屏東縣亞當學園 (中輟少年安置事工) 在這價值混亂的世代，青少年成長環境充斥種種誘惑，家庭功能不彰、學校生活挫折，造成的失敗心理，偏差行為成了許多青少年的出口。 29.

(37) 為了不讓這些孩子因一時放縱，而一生沈淪。沐恩之家亞當學園於 92 年成立，學園提供一個結合學校與家庭功能的園地，讓迷途的青少年，在愛的環境中安頓身心；在真理教導下重新建構自己。 (七) 少男關懷之家沐恩之家自從與高雄市社會局合作少女關懷之家，開始對青少年有負擔，因此從 95 年開始承接少男關懷之家的青少年工作。青少年白天讀書，晚上在關懷之家，關懷之家為孩子建立溫馨的家庭生活，希望透過耶穌愛人的精神能夠使青少年的生命得到改變。. 第二節一、. 認識沐恩之家安琪兒學園安琪兒學園組織架構. 安琪兒學園設有主任一人，其下分有三個組，分別為教牧組、社工組及生活輔導組，其組織結構與工作執掌與分工請見圖 4-2 及表 4-1。. 安琪兒學園主任生活輔導組. 社工組. 教牧組. 圖 4- 2. 安琪兒學園組織工作團隊與人力資源圖. 表 4- 1. 安琪兒學園之工作執掌與分工. 職稱. 人數. 工作內容. 主任. 1人. 負責督導少女關懷之家內外行政事務與專業輔導的運作。. 社工員. 2人. 負責處理個案之個案管理，定期協談，與需求處遇的資源整合。 30.

(38) 生活輔導員. 7人. 負責少女的生活照顧，常規與習慣的建立，及危機處理的服務。. 傳道人. 1人. 負責信仰課程的安排與教導，教牧協談、人格教育等心靈培養。. 除了上述的核心人員之外，安琪兒學園也運用了許多外部的人力來資源，包括有次核心人力，及支援人力，次核心人力中的督導人員的工作主要是提升社工員的諮商協談能力，也可以定期給予個別或團體督導；而中途班的義工老師則負責學科、藝能科，及生命與健康等教育課程。. 支援人力. 次核心人力教會牧者. 諮商. 核心人力. 督導. 主任傳道中途班. 社工督導. 社工生輔員. 志工. 教師. 精神科醫護人員. 民間社團. 圖 4- 3. 二、. 行政人員. 安琪兒學園組織系統人力資源圖. 安琪兒學園的服務對象. 服務對象為因家庭變故、嚴重適應困難、行為偏差、中途復學或需要特別保護之少女，及兒童及少年性交易防治條例第十四條(請見表 4-2)之規定對象。入園方式由警政單位、社福單位、各學校輔導主任、教師、法院、觀護人，並經家長. 31.

(39) 或監護人同意後向安琪兒學園進行轉介申請，約談後實施之。學員年齡為 11 歲至 18 歲之青少年。表 4- 2. 兒童及少年性交易防制條例第十四條. 兒童及少年性交易防制條例. 中華民國八十四年八月十一日. 第十四條（雛妓）教育部與內政部應於本條例施行後一年內，聯合協調省市主管機關共同設置專門安置從事性交易之兒童或少年之中途學校。中途學校應聘請社工、心理、特殊教育等專業人員提供特殊教育。中途學校學生之學籍應分散設於普通學校，畢業證書應由該普通學校發給。. 三、. 安琪兒學園的服務目的與範圍. 運用社會工作的個案管理模式，針對 11-18 歲之少女，透過長短期安置，提供安置少女 24 小時的住宿服務、生活照顧、諮商輔導、危機調適、安全保護、校園適應、醫療協助、社會適應，及轉介服務等個案管理工作，佈置一個溫暖的成長環境，及安全穩定的生活空間，陪伴少女走過失依迷惘的歲月，安撫受傷的心靈，且協助少女確立未來的生涯方向，以利個人身心發展及社會安全穩定。. 四、. 安琪兒學園的程序目標. (一). 短程目標：安置初期，平復少女的身心危機，幫助生活適應與融入團體，改善錯誤行為之困擾，恢復正常穩定的就學與就業。 (二) 中程目標：安置約在第六個月至一年的階段，因為信任關係的建立，就開始預備進行深層的重建任務，如建立自我接納的概念、修復心理創傷、學習人際關係的經營、家庭關係的重整修復、價值觀的澄清與重建，與品格態度的培養等。 (三) 長程目標：安置結束的預備期，依照少女返家或獨立的需求，協助少女規劃未來的生涯計畫，訓練少女有獨立解決問題的能力，能夠順利的銜接至新的生活，致力縮短安置與實際生活的落差。. 五、. 安琪兒學園的安置流程. 安置工作分為長期安置及短期安置兩種，在安琪兒學園裡，短期安置的個案主要由高雄市社會局所轉介，個案背景多為家庭失去功能的緊急狀況，例如父母親因故雙亡，暫時無人可撫養的青少女，而長期安置的個案主要來源有三個單位，分別是司法警政單位、教育，及社政單位等，司法警政單位指的是法院少年法庭，教育單位指的是高雄縣政府教育局，社政單位指的是高雄市政府社會局， 32.

(40) 各單位依據法源的不同(教育單位依據的是國民教育法，社政單位依據的是兒少福利法，法政單位依據的是少年事件處理法)，將個案安置在安琪兒學園。由此三個單位提出安置的申請，在查詢過是否有多餘的床位後，雙方都需要做評估的工作，社工員會評估個案的背景狀況，且親自與個案接洽面談，視個案的屬性與接受程度，決定是否開案，若開案則發文安置且約定入園之時間，若不開案則回報原申請單位，或轉介至其他安置機構，安置流程請見圖 4-4。安琪兒學園可容納 28 名學員，目前園內已有 24 名學員，96 年園內所提供的服務名額如下： (一) 提供高雄市政府社會局轉介緊短個案 15 名。 (二) 提供高雄縣教育局安置中輟生 3 名。 (三) 提供各縣市法院轉介長期個案 10 名。. 33.

(41) 圖 4- 4. 少女關懷之家—安琪兒學園安置流程圖. 34.