韌性評估首先建立評估構面後，為更清楚詳細呈現每一個評估構 面的意涵，一般需要再建置每一個評估構面下的評估要素以及評估指 標。本節將針對韌性城市的評估構面、評估要素，與評估指標相關國 內外文獻進行回顧與介紹，作為第三章建構臺灣本土型韌性水城市指 標之參考。
國內文獻回顧
吳杰穎等人(民國 97 年)於「臺灣天然災害統計指標體系建構與 分析」之研究，透過衡量我國 27 個縣市之災害與受災因子，以分析 地區災害熱點。利用各防災業務相關單位現有之災害統計資料，以 民國 91 年至 95 年之既有災害統計資料為主，歸納整理具有指標意 義之項目，初擬臺灣天然災害統計指標體系架構。該研究之評估因 子包括脆弱度統計、災損統計、災害管理統計三大評估構面。其中，
脆弱度統計包括災害紀錄、社經因子、生活環境等評估要素；災損 統計包括人員傷亡、住宅損失、設施損失、一級產業損失等評估要 素；災害管理統計包括減災、整備、應變與體制等評估要素。基於 前述評估要素共研擬 24 項評估指標(如圖 2-4)，隨後針對脆弱度統 計、災損統計及災害管理統計等評估構面綜合指數化，進行各縣市 災害統計之排比與分析，藉以瞭解各縣市整體之受災特性。
內政部建築研究所(民國 98 年)於「氣候變遷下都市災害影響熱 點判別指標系統」研究中，考量在氣候變遷狀況下，根據我國本土 特性，建立可量化且易操作的災害熱點判斷指標系統，藉以衡量各 都市地區人文環境與建成環境之脆弱度因子及其風險高低，提供空 間規劃者或政府行政人員可透過簡易的災害熱點判別指標系統，掌 握某地區在氣候變遷影響下之風險高低及脆弱度因子。而氣候變遷 相關判別指標或評估因子之選取，依國家、縣市、鄉鎮等三層級之
2-8
確立氣候變遷下都市災害影響熱點指標之項目，進而完成氣候變遷 下災害影響熱點判別指標系統之建置，並以桃園縣鄉鎮市為例進行 各項指標操作之示範。其中，氣候變遷因素包含降雨、溫度等評估 要素；自然環境條件包含環境敏感地、地理環境等評估要素；社經 環境條件則包含易受災人口特性、建成環境等評估要素，共計 6 個 評估要素，16 項評估指標(如圖 2-5)。
水利署在民國 98 年以淹水潛勢圖為基礎，考慮人文社會、經濟 活動、土地利用、淹水損失等與國家發展及民生相關之因子，針對 淹水潛勢資料進行加值分析，以強化洪災研判分析能量，發展適合 應用於災害應變之水災風險圖與脆弱度圖資，完成「脆弱度及風險 地圖分析方法研究」(經濟部水利署，民國 98 年)。該研究將水災風 險圖區分為生命及財產兩面向，以提供淹水災害防救之決策支援參 考。其研究亦針對水利署產製各縣市、流域之淹水脆弱度及風險圖，
完成「水災脆弱度與風險圖製作技術手冊」之研擬，以確保研究成 果品質。民國 99 年–102 年間，水利署以「水災危險度、 脆弱度與 風險圖製作技術手冊」為基礎，完成全臺水災危險度、脆弱度及風 險地圖製作、圖資整合與應用規劃。此外，為使水災風險圖能更快 速有效應用於災中緊急應變，並達水利署「零傷亡、低損失」之防 災精神，因此於民國 105 年執行「水災風險圖資決策支援服務建置 及應用(1/2)」(經濟部水利署，民國 105 年)計畫中，針對風險度各項 因子進行調整與修正。其中危害度因子改為考量歷史淹水紀錄、淹 水潛勢區域及淹水警戒範圍等 3 項；而脆弱度因子改為考量脆弱人 口分佈、人口密度、自主防災社區、防淹設備、建物型態及經濟型 態等 6 項。
水利署在民國 100–102 年執行「強化北部水資源分區因應氣候 變遷水資源管理調適能力研究」、「強化中部水資源分區因應氣候變 遷水資源管理調適能力研究」、「強化南部水資源分區因應氣候變遷 水資源管理調適能力研究」、「強化東部水資源分區因應氣候變遷水 資源管理調適能力研究」及「臺灣地區各水資源分區因應氣候變遷
水資源管理調適能力研究」等研究計畫(經濟部水利署，民國 100 年；
經濟部水利署，民國 101 年；經濟部水利署，民國 102 年)。產出全 臺水資源各標的(農業、工業、生活)用水危害度、脆弱度及風險地圖，
並針對高風險區提出相關調適策略。危害度估算考量三個因子，包 含工業用水缺水百分日指標、生活用水缺水百分日指標，與農業用 水缺水率；而脆弱度估算則考量工業產值、人口密度，與水稻面積 等三項因子。
2-10
圖 2-4 臺灣天然災害統計指標體系
2-12
國外文獻回顧與國際減災綱領
Syed and Jayant (2012)對巴勒斯坦地震發生之可能區域的社區 韌性評估面向，將其分為社會、經濟、建成環境及制度等四面向，
以建構其韌性指標。而 Cutter 在不同的研究當中，亦提出類似評估 構面，如 Cutter et al. (2008)在地方社區天然災害韌性研究中，將韌 性分為生態、社會、經濟、組織、基礎設施及社區資本等六個面向 與 29 項指標；另一項研究則以災害、災難與緊急管理為觀點之社區 及地區韌性研究中，將韌性分為社會、建成環境和公共設施、自然 系統和暴露及災害調適計畫等四個面向與 48 項指標；隨後於 2010 年，Cutter et al. (2010)將韌性分為社會、經濟、組織、基礎設施及社 區資本等五個面向與 36 項指標(如表 2-2)，並以美國東南部為實證 地區，評估城市不同地區之韌性。
表 2-2 災害韌性選用指標
資料來源：Cutter et al.(2010)
2-14
而 Resiliance Alliance (2007)提及影響系統韌性的重要組成要素，
可分為：「社會與經濟」、「制度與體系」，以及「實質環境」三個面 向。社會與經濟指地區外在社會人文的狀態，可得知一地區在受到 天然災害衝擊下，其災害恢復的速度；制度與體系可得知一地區之 防救災能力及資源分配，在天然災害來臨時，可降低災害所造成的 損失及風險，且增加抵抗災害的能力；實質環境則可視為地區遭受 到天然災害時，地區之先天條件、對抗外來衝擊的能力。
此外，過去有關縣市評估尺度之研究，多以脆弱度之概念為主 要研究目的，其評估面向納入弱勢人口、產業經濟、歷年的傷亡損 失等條件，作為主要評估指標。評估方式多以統計資料的量化操作 為主。例如，Cutter et al. (1997)分別繪製自然脆弱度、社會脆弱度地 圖，並加以整合二者成為地區脆弱度地圖，以呈現地區災害熱點區 位所在，評估指標包含自然脆弱度與社會脆弱度兩類。Wei et al.
(2004)透過 Data Envelopment Analysis 法進行脆弱度評估，評估指標 包含人口密度與商業設施的複雜度，以及社會經濟等變數。World Bank (2008)則以質化的清單勾選方式，評估指標包含：型態與風險 特徵、不同氣候變遷情境下都市變化之脆弱度評估、面對不同災害 都市產業的整備與應變，與整備指標。
聯合國在 2000 年成立聯合國減災策略組織(UNISDR)，以永續 發展為目標，持續推動防災、減災、災害風險評估與政策層面管理 等相關事務。UNISDR 於 2015 年 3 月 18 日假日本仙台舉辦「第三 屆世界減災會議」，會議中來自世界 187 個國家的 2800 名政府代表 通過 2015–2030 年全球檢災策略－「2015–2030 仙台減災綱領」(The Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030, SFDRR)。仙 台減災綱領明確提出減災的四大優先推動項目：
1、明瞭災害風險；
2、投資降低災害風險工作以提升韌性；
3、強化災害風險治理來管理災害風險；
4、強化防災整備增效應變能力，並在恢復、復原與重建過程中達成
「更耐災的重建」(Build Back Better)。
UNISDR 配合仙台減災綱領提出之四大優先目標，於 2015 年更 進一步提出給地方政府首長的「地方政府領導人手冊」及 2017 年 5 月更新的「地方政府領導人手冊 2017 年版」中，明確提出讓城市更 具韌性十要素：
1、災害韌性的組織架構；
2、定義、瞭解並使用當前及未來風險情境；
3、強化財政能力來應對韌性相關活動；
4、追求韌性城市的發展；
5、保護自然衝資源以強化生態系統提供的保護功能；
6、強化機構對韌性的能力；
7、瞭解並強化社會對韌性的能力；
8、增加基礎設施的韌性；
9、確保有效的災害應對；
10、加速恢復且更耐災的重建 如何建構韌性城市
參考前述國內外相關文獻瞭解，對於韌性城市之建構，應從城 市的組織韌性能力、基礎設施韌性能力、社會韌性能力、經濟韌性 能力四個構面來進行，進而評估其韌性程度。而仙台減災綱領四大 優先推動項目，可視為建構韌性城市四項作為：準備、減緩、恢復、
成長，基此，本計畫可將建構韌性城市之四個構面與仙台減災綱領、
聯合國減災策略組織「讓城市更具韌性十要素」進行整併，據以作 為水韌性指標研定之依據(後續將配合韌性水城市評估指標之研訂 於第三章中進行詳細之說明)，其關聯性如圖 2-6，並先將韌性城市 各構成要素涵蓋之內容依序概述如后：
2-16
圖 2-6 韌性城市構成要項
1、組織韌性能力：係探討城市公部門對災害的適應程度，展現城 市外在的抗災能力。其內容包含災前準備能力、組織與溝通能 力、災中反應能力、災後學習能力、災後變革能力等。
2、基礎設施韌性能力：係探討城市中關鍵基礎設施在災後是否能 繼續發揮作用。其內容包含耐用能力、恢復能力、預警能力、
疏散與避難能力、醫療與衛生能力等。
3、社會韌性能力：係檢視人民對潛勢災害的意識強度與反應能力，
為影響民眾防災意識強弱之主要因素。其內容包含人口組成多 樣性、教育向下扎根之程度、地方之向心力、社會公平性、災
為影響民眾防災意識強弱之主要因素。其內容包含人口組成多 樣性、教育向下扎根之程度、地方之向心力、社會公平性、災