韌性水城市評估與調適研究(2/2) A Study on Assessment Framework and Adaptation Strategies for Water Resilient Cities(2/2)

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(1)MOEAWRA1070381. 韌性水城市評估與調適研究(2/2) A Study on Assessment Framework and Adaptation Strategies for Water Resilient Cities(2/2). 主辦機關：經濟部水利署執行單位：財團法人成大研究發展基金會中華民國 107 年 12 月.

(2) 韌性水城市評估與調適研究(2/2) A Study on Assessment Framework and Adaptation Strategies for Water Resilient Cities(2/2). 主辦機關：經濟部水利署執行單位：財團法人成大研究發展基金會計畫主持人：游保杉.

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(4) 摘要韌性水城市評估方法及相關指標，係協助地方政府自我檢視與評估之工具。透過評估結果，可促使地方政府領導人與相關局處首長面對自我城市水韌性不足之層面，據以重視並提升該層面之韌性，達成全面性韌性水城市之目標。本計畫以兩年(106~107 年)為期程，整合仙台減災綱領與聯合國減災策略署(UNISDR)所提出之建構韌性城市的要項，於 106 年以質化方式發展評估指標並進行本土化之調整。於 107 年，本計畫進一步參考國內外相關研究，提出應從城市的組織韌性能力、基礎設施韌性能力、社會韌性能力、經濟韌性能力四個構面來發展「量化」與「質化」評估指標，使之兼具量化客觀性與質化深入性之雙重優點。同時，本計畫在水利署支持下辦理數場專家會議及地方請益，最後考量評估指標不宜過度複雜及相關數據獲得難易，以利地方政府之操作，建立本「臺灣城市水韌性評估表」，作為臺灣城市在面對洪旱威脅下之城市水韌性評估方法(如摘表)。以臺南市與高雄市為例評估發現：近年透過災害防救深耕計畫之執行、成立災害防救辦公室，以及設置自主防災社區，均有效提升臺南市與高雄市組織韌性、基礎設施韌性、社會韌性等評估構面之水韌性程度，惟仍需持續精進如：(1)評估與瞭解水災保全區域市民需求、推廣使用耐災傢俱或耐災之重建設計；(2)瞭解水災保全區域內保全人口增加之狀況，強化該區域之市民防災避難意識，同時限制人口之移入；(3)依據國內旅客或外籍人士之大宗，製作其他語言版本之防災手冊，以供旅居國內之外籍人士閱覽，提升其防災意識與能力。此外，臺南市與高雄市經濟韌性能力則普遍呈現韌性程度降低之現象，建議臺南市與高雄市政府可透過與企業組織間加強連結，進而提升經濟韌性能力。此外，透過國際案例經驗之學習瞭解，民眾與政府具備共同之治水意識，且願意共同參與並討論相關治水政策，其係造就城市改變之最大動力。韌性城市之打造，絕非政府單方面之執行與推動即可達成摘-1.

(5) 之目標，民眾共同參與及支持，為政策是否成功之絕大因素。基此，如何與民眾建立共同之治水意識，並達成共識，係政府、專家學者與民眾間需共同努力之方向。. 摘-2.

(6) 摘表. 評估構面. 編號. 要素. ( 1/5). I. 權重. ( ( III. 權重 1/5). 組織韌性. 1/5). II. 權重. ( 1/5). IV. 權重. ( 1/5). V. 權重. 潛勢風險辨識能力地方政府防災意識能力組織溝通能力組織指揮調度能力防災資訊傳遞能力. 臺灣城市水韌性評估表. 評估指標. 備註. 1.認識自身風險：(權重 1/2). 水災保全區域內人口佔總人口比率. 2.氣候變遷下之風險檢討：(權重 1/2). 針對經濟、空間、有形資產及環境資產定期進行氣候變遷風險辨識或超出目前治水標準(極端降雨事件)檢討. 1.防災準備：(權重 1/4). 地方政府是否舉辦相關講習或訓練. 2.災害應變之能力：(權重 1/4). 地方政府是否連結相關機構共同提升城市水韌性(含協議之防救災參與人力、救災物資、救災機具、應急經費)? (如自主防災社區之成立有助於連結民間社會組織). 3.城市重要公眾場所應變計畫：(權重 1/4). 校園、醫院、老人收容機構與社區是否具備水患應變計畫(或教育)?. 4.韌性知識交流：(權重 1/4). 是否定期與國內外其他城市交流或學習水患防治相關知識與經驗?. 1.地方政府機構間(橫向)災害訊息互通能力：(權重 1/2). 汛期或缺水期間，地方政府使用哪些方式與工具對相關機構進行訊息傳遞?. 2.地方政府與民間組織及民眾在災害訊息的溝通與連地方政府對於水韌性及風險訊息之提供對象為何? 結：(權重 1/2) 1.第一線救災的支援能力：(權重 1/3) 2.災後檢討：(權重 1/3). 洪災後之檢討機制妥善程度，是否具有改善措施及更具水韌性之規劃. 3.重建與耐災能力強化：(權重 1/3). 地方政府針對洪災影響後復原重建工作的規劃程度，是否能讓復原時間更短?重建後是否更具耐災能力?. 防災資訊傳遞(民眾對地方政府主動發送)：(權重 1/1). 市民是否能在災前、中、後採用行動通訊設備或社群工具提供地方政府相關水災害訊息? (本問題強調由民眾主動向地方政府的資訊傳遞). 摘-3.

(7) 評估構面. 編號. 要素. 評估指標. 備註. 1.洪災相關的基礎設施整備與維護規劃程度：(權重 1/3). ( 1/4). I. 權硬重體設施. 2.旱災相關的基礎設施投入程度：(權重 1/3). 3.收容安置規劃：(權重 1/3) 1.資訊保護周全程度：(權重 1/2). 地方政府或相關機關在各種情境下，對相關重要電腦系統(或數據)保護之周全性. 2.預警系統：(權重 1/2). 洪旱災預警系統建置之成熟程度. (. 1.地方政府建設在提升蓄、排水能力的作為：(權重 1/5). 耐權災重規劃設計. 2.地方政府國土計畫分區在提升水韌性的作為?(權重 1/5). ( III. 維權生重與醫療. (. 城市的發展規劃是否考量氣候變遷調適?. 4.城市藍綠帶建設：(權重 1/5). 城市發展是否納入綠色、藍色基礎建設考量? (如：低衝擊開發、透水鋪面設計、生態工法、公園滯洪池規劃、親水環境設計). 5.高風險地區耐災考量：(權重 1/5). 針對容易發生危害地區重建規劃之投入程度. 1.維生系統風險評估：(權重 1/2). 現況與氣候變遷情境下，是否針對民眾生活相關基礎設施喪失功能所帶來風險進行評估?. 1/4). IV. 3.因應氣候變遷的耐災韌性：(權重 1/5). 1/4). 基礎設施韌性. 1/4). II. 權軟重體設施. 2.醫療人員負荷能力：(權重 1/2). 摘-4.

(8) 評估構面. 編號. 要素. 評估指標. 備註. 1.水患自主防災社區推動程度(權重 1/5). (. 社權區重韌性能力. 1/4). I. 2.社區洪災演練頻率：(權重 1/5). 針對社區或民眾定期舉洪災相關防救災演習的頻率?. 3.社區水患防災參與程度：(權重 1/5). 社區舉辦洪災檢討會議之頻率及參與程度. 4.社區聯繫能力：(權重 1/5). 洪災發生時，社區居民聯繫系統是否能互相確認居民安全、面臨問題及支援其需求?. 5.弱勢族群參與程度：(權重 1/5). 社區洪災害韌性規劃是否積極鼓勵弱勢族群(指老人、幼童、外籍人士)參與?. 校園防災教育：校園推動氣候變遷與防災教育相關課程程度. 外籍權人重士防災能力. 防災資訊國際語言版本：針對外籍居民或旅客提供外語版本的災害防救資訊. (. 校權園重防災教育. II. 1/4). 社會韌性. ( 1/4). III. (. 土權地重與生態. 1/4). IV. 1.國土發展是否落實風險評估：(權重 1/3) 2.生態調查：(權重 1/3). 城市範圍內的生態系統，是否(具備明確的管理方式)進行調查、監測與管理?. 3.土地使用政策是否重視生態保育：(權重 1/3). 土地使用政策或規劃是否對生態系統有正面維持功能?. 摘-5.

(9) 評估構面. 編號. 要素. 評估指標. 備註. ( 1/3). I. 權經重濟能力. 1.就業人口數(權重 1/2) 2.民眾所得程度(權重 1/2) 1.地方政府災害預防準備金額：(權重 1/3). ( II. 權災重害預算. 地方政府過去或未來是否有針對易淹水地區激勵提升城市水韌性之相關經費補助? 地方政府是否針對財務作長期規劃來推動提升城市水韌性? 例如：防洪工程、下水道工程、雨水儲留、防災深耕計畫…等提升水韌性相關財務規劃. 2.針對易淹水地區提升水韌性之經費補助：(權重 1/3). 1/3). 經濟韌性. 3.地方政府在水韌性之長期財務規劃：(權重 1/3) ( 1/3). III. 權企重業投入. 1.企業防救災調適能力：(權重 1/2). 企業面對現況與氣候變遷衝擊之防救災自我調適能力與反應程度. 2.企業防救災參與程度與社會責任：(權重 1/2). 企業對於水韌性議題之重視或參與意願程度. 摘-6.

(10) Abstract Enhancing city’s resilience for prevention, response and rapid recovery and reconstruction after disasters is a very essential issue. This project aims to build an assessment method to verify the water resilience of a city. The water resilience indicators can provide the self-assessment framework to guide the local or city governments setting their goals for achieving water resilient cities and detecting the gaps between the vision and planning where their efforts have to go. Four major categories are used in this project to assess the resilience of cities. These four categories, institutional resilience, infrastructure resilience, social resilience and economical resilience, are integrated from the major parts of “Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030” and “United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNISDR)” and the conclusion of Cutter et al. (2010). Both qualitative indicators and quantitative indicators are adopted as the water resilience indicators to represent the actual water resilience comprehensively. The institutional resilience, infrastructure resilience and social resilience of Tainan City and Kaohsiung City perform very well due to their well achievements in disaster prevention-protection project and community. However, they should pay more efforts on some indicators: 1. The understanding of the civil demand. The promotion of disaster-resistant furniture and rehabilitation. 2. The understanding of the population living in potential flood area. The evacuation awareness should be enhanced. And the limitation of moving into the potential flood area. 3. The disaster prevention guidebook in multi-language is necessary for the foreign tourists. Moreover, the economical resilience of these two cities do not perform very well. The link between local government and companies could be enhanced.. A-1.

(11) With the experiential learning from Holland, the public and the government have a common sense of water management, and are willing to participate and discuss the relevant water control policies, which are the greatest driving force for urban change. Based on this, how to establish a common sense of water management with the people and reach a consensus is the direction that the government, experts, scholars and the public need to work together.. A-2.

(12) 目錄摘要. ........................................................................................ 摘-1. Abstract ..........................................................................................A-1 目錄. ........................................................................................ 目-1. 圖目錄. ........................................................................................ 圖-1. 表目錄. ........................................................................................ 表-1. 第一章. 前言 .................................................................................. 1-1 計畫緣起與目的............................................................ 1-1 計畫工作項目................................................................ 1-4 工作方法與流程............................................................ 1-6. 第二章. 韌性城市 .......................................................................... 2-1 韌性之意涵與關係回顧 ................................................ 2-1 韌性城市評估系統........................................................ 2-7. 第三章. 建立韌性水城市指標 ...................................................... 3-1 城市水韌性評估系統 .................................................... 3-1 評分方式說明.............................................................. 3-24 評估中可能面臨的問題 .............................................. 3-26. 第四章. 案例評估與分析 .............................................................. 4-1 臺南市 ........................................................................... 4-1 高雄市 ......................................................................... 4-30. 第五章. 辦理溝通座談會議 .......................................................... 5-1 專家教授 ....................................................................... 5-1 地方政府單位................................................................ 5-3 國家級研究單位............................................................ 5-5 中央政府－國家災害防救辦公室 ................................ 5-6 成果說明暨專家諮詢會議 ............................................ 5-7 目-1.

(13) 106 年度溝通座談會議辦理情形 ................................. 5-9 第六章. 研提強化韌性調適策略 .................................................. 6-1 荷蘭鹿特丹概況............................................................ 6-1 氣候變遷下的治水政策 ................................................ 6-5 鹿特丹城市計畫...........................................................6-11 鹿特丹水廣場.............................................................. 6-14 韌性調適策略經驗學習 .............................................. 6-24. 第七章. 結論與建議 ...................................................................... 7-1 結論 ............................................................................... 7-1 建議 ............................................................................... 7-4. 參考文獻 ........................................................................................ 參-1 附錄一、韌性水城市概念之演進 ............................................. 附 1-1 附錄二、韌性水城市相關評估方法與案例介紹 ...................... 附 2-1 附錄三、 UNISDR 城市災害韌性積分卡 .................................. 附 3-1 附錄四、期中報告書審查會意見與處理情形.......................... 附 4-1 附錄五、期末報告書審查會意見與處理情形.......................... 附 5-1 附錄六、韌性水城市評估-地方政府首長參考手冊 ................ 附 6-1. 目-2.

(14) 圖目錄圖 1-1. 研究流程與內容 ................................................................ 1-6. 圖 2-1. 調適迴圈 ............................................................................ 2-3. 圖 2-2. 韌性於時間軸上之表現 .................................................... 2-4. 圖 2-3. 城市韌性面對災害於各階段造成之差異......................... 2-6. 圖 2-4. 臺灣天然災害統計指標體系 .......................................... 2-10. 圖 2-5. 氣候變遷下都市災害影響熱點指標架構....................... 2-11. 圖 2-6. 韌性城市構成要項 .......................................................... 2-16. 圖 4-1. 臺南市行政區域圖 ............................................................ 4-2. 圖 4-2. 臺南市水韌性程度雷達圖 .............................................. 4-23. 圖 4-3. 臺南市組織韌性評估構面水韌性程度雷達圖 ............... 4-23. 圖 4-4. 臺南市基礎設施韌性評估構面水韌性程度雷達圖 ....... 4-24. 圖 4-5. 臺南市社會韌性評估構面水韌性程度雷達圖 ............... 4-24. 圖 4-6. 臺南市經濟韌性評估構面水韌性程度雷達圖 ............... 4-25. 圖 4-7. 高雄市行政區域圖 .......................................................... 4-30. 圖 4-8. 高雄市水韌性程度雷達圖 .............................................. 4-51. 圖 4-9. 高雄市組織韌性評估構面水韌性程度雷達圖 ............... 4-51. 圖 4-10. 高雄市基礎設施韌性評估構面水韌性程度雷達圖 ..... 4-52. 圖 4-11. 高雄市社會韌性評估構面水韌性程度雷達圖 ............. 4-52. 圖 4-12. 高雄市經濟韌性評估構面水韌性程度雷達圖 ............. 4-53. 圖 5-1. 專家教授溝通座談會議 .................................................... 5-2. 圖 5-2. 臺南市水利局訪談 ............................................................ 5-3. 圖 5-3. 高雄市水利局訪談 ............................................................ 5-4. 圖 5-4. 國家級研究單位溝通座談會議 ........................................ 5-6. 圖 5-5. 國家災害防救辦公室溝通座談會議................................. 5-7. 圖 5-6 106 年度深度訪談情形(1) ................................................. 5-9. 圖-1.

(15) 圖 5-7 106 年度深度訪談情形(2) ................................................. 5-9 圖 5-8 106 年度深度訪談情形(3) ............................................... 5-10 圖 5-9 106 年度深度訪談情形(4) ............................................... 5-10 圖 5-10. 106 年度專家諮詢會議情形 ......................................... 5-10. 圖 6-1. 荷蘭高程分布 .................................................................... 6-2. 圖 6-2. 荷蘭人口分布 .................................................................... 6-3. 圖 6-3. 白鸛計畫規劃設計前空間斷面示意圖............................. 6-6. 圖 6-4. 白鸛計畫規劃設計後空間斷面示意圖............................. 6-6. 圖 6-5. 白鸛計畫計畫圖 ................................................................ 6-7. 圖 6-6. 加大河流斷面積所運用的九個工程規劃設計手法 ......... 6-8. 圖 6-7. 綠屋頂示意圖 .................................................................. 6-13. 圖 6-8. 水廣場模擬圖 .................................................................. 6-13. 圖 6-9. 多功能停車場 .................................................................. 6-13. 圖 6-10. 浮動館 ............................................................................ 6-13. 圖 6-11. 水廣場建成前(上圖)後(下圖)之對照圖 ....................... 6-14. 圖 6-12. 水廣場全景圖 ................................................................ 6-14. 圖 6-13. 水廣場不銹鋼水槽 ........................................................ 6-16. 圖 6-14. 水廣場多功能休閒空間(1) ............................................ 6-17. 圖 6-15. 水廣場多功能休閒空間(2) ............................................ 6-17. 圖 6-16. 水廣場多功能休閒空間(3) ............................................ 6-18. 圖 6-17. 可容納 350m³雨水的第一個下沉廣場 ......................... 6-19. 圖 6-18. 可容納 95m³雨水的第二個下沉廣場 ........................... 6-19. 圖 6-19. 可容納 1150m³雨水的第三個下沉廣場 ....................... 6-20. 圖 6-20. 民眾參與過程圖 ............................................................ 6-21. 圖-2.

(16) 表目錄表 1-1. 年度工作內容說明 ............................................................ 1-7. 表 2-1. 各應用領域其韌性之定義 ................................................ 2-2. 表 2-2. 災害韌性選用指標 .......................................................... 2-13. 表 3-1. 臺灣城市水韌性評估表 .................................................... 3-8. 表 3-2. 量化指標給分區間 .......................................................... 3-24. 表 3-3. 韌性得分區間代表意涵 .................................................. 3-25. 表 4-1. 臺南市水韌性量化指標統計表 ........................................ 4-6. 表 4-2. 臺南市水韌性評估表 ........................................................ 4-7. 表 4-3. 高雄市水韌性量化指標統計表 ...................................... 4-34. 表 4-4. 高雄市水韌性評估表 ...................................................... 4-35. 表 6-1. 荷蘭應對氣候變遷水議題之空間政策與規劃策略 ......... 6-9. 表 6-2. 第一次工作坊細部步驟 .................................................. 6-22. 表 6-3. 第二次工作坊細部步驟 .................................................. 6-23. 表 6-4. 第三次工作坊細部步驟 .................................................. 6-24. 表-1.

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(18) 工作項目成果表項次. 工作項目. 所在章節. 一. 建立韌性水城市指標. 第三章. 二. 案例評估與分析. 第四章. 三. 辦理溝通座談會議. 第五章. 四. 研提強化韌性調適策略. 第六章. 主要成果簡述結合水利署風險評估相關資訊、仙台減災綱領，以及 UNISDR 城市災害韌性積分卡等國際相關資訊，並透過國內相關單位訪談與專家諮詢會議討論，建置符合本土型水韌性量化與質化指標之建置。已針對臺南市與高雄市兩案例城市進行完整(結合量化指標與質化指標 )水韌性程度分析。已分別與專家教授、地方政府單位、國家級研究單位、中央政府－國家災害防救辦公室辦理溝通座談會議。篩選國際百大韌性城市與臺灣城市相同面臨水災害影響之城市：荷蘭鹿特丹，蒐集相關調適方案以供後續計畫之參考與調適策略之建議。.

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(20) 第一章. 前言. 計畫緣起與目的計畫緣起為創造新經濟動能，促進經濟更加活絡與強韌，總統揭示 2017 年政府將從「加速推動經濟結構轉型」及「全面擴大基礎建設投資」兩大面向切入。「全面擴大基礎建設投資」除積極盤點地方建設需求，優先推動促進地方整體發展與區域平衡之重要基礎建設外，亦需針對六項下一個世代基礎建設進行盤點，提出完整且具前瞻性基礎建設計畫，作為未來推動依據。其中第三項即為因應氣候變遷的防洪及抗旱工程。另外，為因應全球氣候變遷，總統指示，除強化現有防災體系，更需預先籌劃災害防救相關措施，並持續精進災害應變與加強危機管理能力，當面臨災變時方能使人民生命財產損失降至最低。前述因應氣候變遷的防洪及抗旱工程，與面臨災害應變與危機管理能力即為提升區域水韌性(water resilience)之務實作為。故透過評估區域水韌性來盤點因應氣候變遷的防洪及抗旱工程，以及面臨災害應變與危機管理能力，配合國土三法(國土計畫法、海岸管理法與濕地保育法)提出韌性不足之地區完整且具前瞻性的調適策略，有其必要性。區域水韌性係指區域(或城市)面臨洪旱災時具備災前防備、災時應變及災後迅速恢復生活機能與進行重建能力之韌性(不同領域對韌性之定義請參附錄一)。目前國際上重要城市(如歐盟國家與荷蘭鹿特丹、丹麥哥本哈根與日本東京等城市，附錄二)已致力於推動城市面臨不同災害時之韌性檢驗與評估工作，以助於跨領域整合不同防災工程設施、天然環境、土地使用、交通運輸、城市設計與公共設施規劃等，尋求可與氣候變遷、環境變遷及災害共存之調適策略。為因應前述氣候變遷之衝擊，行政院於民國 101 年核定通過「國家氣候變遷調適政策綱領」(行政院經濟建設委員會，民國 101 年) 促使氣候變遷調適作為擴及地方並促進全民參與。在調適政策綱領. 1-1.

(21) 中將災害與土地使用列為調適工作重要主軸，而各部會與地方政府再依調適政策綱領擬定部門與地方調適計畫。鑒於氣候變遷可能導致洪旱等衝擊，經濟部水利署早於民國 98 年起分階段規劃推動「氣候變遷對水環境之衝擊與調適研究計畫」，第一階段(民國 98 年)為先期規劃，其規劃四項調適主軸分別為水資源管理、洪水防護與土砂管理、海岸防護及水文情境與知識管理；第二階段(民國 99 至 102 年)則參考先期規劃，推動四項主軸的熱點研究，進行各項災害潛勢分析與脆弱度評估，並初步規劃臺灣水環境調適行動；第三階段(民國 103 至 107 年)為建構跨領域調適規劃方法，進行跨領域調適研究，並規劃跨領域調適示範計畫，以支援地方洪旱災害調適與城市洪旱災害風險管理工作。前述災害風險管理與調適策略擬定多以災害潛勢分析與脆弱度評估為主要工作，且「降低脆弱度」為其調適基礎。然而，聯合國減災策略組織 (United Nations International Strategy for Disaster Reduction; UNISDR)於 2005 年發布「兵庫行動綱領」與 2015 年發布「仙台減災綱領」中，特別強調「提升韌性」是降低氣候變遷影響下災害風險衝擊之重要基礎。另外，UNISDR 於 2017 年發布「2016-2021 戰略框架」中強調：為永續的未來，持續地減少災害風險和損失，UNISDR 將成為聯合國系統減少災害風險的協調中心並捍衛仙台減災綱領，支持各國與組織執行、監測和審查進展。同時提出三個戰略目標：(1)加強對仙台減災綱領的實施進行全球監測、分析與協調、(2)支持區域和國家實施仙台減災綱領、(3)通過會員國和合作夥伴進行催化行動，和兩個促成因素：(1)有效的知識管理、溝通和全球宣傳、(2)加強組織績效，來實現其任務。此顯示聯合國支持各國與組織「減災與提升韌性」的高度重視。當進行調適策略研究時，能否有效建置韌性評估機制及釐清其重要影響因素，乃決定調適策略能否妥善整合與推動之關鍵。 UNISDR 針對韌性之定義為：「當系統、社區或社會對抗或調整，以獲得一個可接受狀態之能力。其決定在社會系統，可自我組織、提 1-2.

(22) 升學習、調適及災害恢復能力」(UNISDR, 2002)。可見韌性定義較脆弱度更為廣泛且完整，亦非狹義之系統回復力(如水資源供需系統從缺水狀態回復至不缺水狀態)。然現有韌性評估多偏向概念性與原則性討論，較缺乏因地制宜之韌性評估機制。目前國際上無論於學術或實務領域皆非常強調透過降低既有脆弱度與強化韌性，融合地區社會經濟與建成環境條件，以及天然環境資源特色，從多元角度提出共贏、跨域合作與不悔(no-regrets)之綜合調適策略，以強化地區面臨災害之韌性。臺灣是多自然災害的國家，尤其面對氣候異常導致之洪旱威脅下，如何發展韌性水城市評估機制與指標體系以有效推動水韌性檢驗與評估，並與現有城市、區域計畫有效整合，以規劃可行之減洪紓旱調適策略，將有助於達成韌性水城市之目標，提升城市面對洪旱災害的韌性能力計畫目的過去水利署已完成氣候變遷下洪旱的脆弱圖、危險圖以及風險圖評估製作，其係針對災害管理的災害評估(risk assessment)層次，提供災害「防」及「救」的重要「預防」資訊。然而，完整的防災管理包含「預防」、「應變」及「重建」三個層面，水韌性評估則將過去完成的災害評估提升到「應變」和「重建」。基此，本計畫進一步利用前述水利署完成之風險評估成果，配合國際趨勢並考慮本土性，建立易操作的韌性水城市指標，作為臺灣各城市自我評估當面臨洪旱時之災前防備、災時應變及災後迅速恢復生活機能與進行重建需要強化之韌性能力，以落實面臨災害應變與危機管理。同時，配合國土三法提出韌性不足地區完整且具前瞻性之跨領域調適策略。期藉由建構適合臺灣城市因應氣候變遷區域防洪及抗旱韌性評估方法，作為指導與協助各地方政府設定韌性水城市之目標與排序調適策略，並確認規劃與願景之落差，作為未來努力方向。. 1-3.

(23) 計畫工作項目本計畫依據工作內容與分工，規劃二年期工作項目進行研究，本年為計畫執行之第二年期，分年度工作項目分述如后：第一(106)年 1、相關文獻蒐集與彙整蒐集國內外區域水韌性評估相關文獻，包含水韌性概念之定義與演進、評估架構與方法，以及韌性水城市建置案例等。 2、盤點因應氣候變遷防洪及抗旱工程措施與調適策略蒐集國內因應氣候變遷防洪及抗旱工程與調適策略相關文獻，並依災前防備、災時應變及災後恢復分類、彙整相關工程與調適策略。 3、建構因應氣候變遷區域防洪及抗旱韌性評估方法釐清區域水韌性運作機制，優選韌性指標，研擬區域水韌性評估準則與架構，以檢視因應氣候變遷城市防洪及抗旱韌性。 4、案例評估與分析以臺中市為研究區域，以前項因應氣候變遷區域防洪及抗旱韌性評估方法，檢視水韌性空間分布。整合水利署洪旱災害風險分析計畫成果，連結洪旱災害風險分布特性及水韌性空間分布，劃分水韌性類型。第二(107)年 1、建立韌性水城市指標透過第一年計畫之案例分析成果，反饋修正韌性評估方法，進而完整建構韌性水城市之指標。 2、辦理溝通座談會議藉由座談會議(至少四場)之召開，邀集各方專家與地方政府相關人員討論韌性水城市評估方法與指標之妥適，進而凝聚共識與後續之推廣。. 1-4.

(24) 3、案例評估與分析藉由工作會議或相關機制討論，擇定臺南市與高雄市兩案例城市進行韌性水城市分析，檢視水韌性程度之分布，劃分案例城市水韌性類型。 4、研提強化韌性調適策略依據不同水韌性類型，配合國土三法提出韌性不足地區完整且具前瞻性之跨領域調適策略，俾利提升因應氣候變遷防洪及抗旱之能力。調適策略擬定原則需配合盤點國內因應氣候變遷防洪及抗旱工程與調適策略，以及國外氣候變遷與災害調適之政策案例與相關計畫(如澳洲之水敏型城市、大陸之海綿城市、美國之低度衝擊開發等設計理念)。. 1-5.

(25) 工作方法與流程本計畫以二年期(106~107 年)工作項目進行研究，(研究流程圖如圖 1-1)。第一(106)年度與第二(107)年度工作內容差異說明參見表 1-1，整體工作項目分年度敘述如后：. 圖 1-1 研究流程與內容. 1-6.

(26) 表 1-1 年度工作內容說明. 年度第一(106)年模型質化評估模型 (初步建置) 形式. 第二(107)年 1.量化評估模型 (新建置) 2.質化評估模型 (修正調整) 結合客觀之統計數據，與深入評估項目提地方政府自我檢視與評估之水目的供地方政府自我檢視與評估之水韌性評韌性評估方法。估方法。承襲 UNISDR 主要精神，提供 1.透過公開且可蒐集之縣市統計指標建置地方政府進行自我檢視與評估「量化」評估模型。內容之水韌性評估方法，以促使地方 2.同時藉由第一年度執行經驗與研究成概述政府面對不足，據以改善以達韌果，調整並簡化「質化評估模型」，使其性水城市之目標。具備地方政府自我評估之功能。. 操作流程. 1-7.

(27)

(28) 第二章. 韌性城市. 近年，氣候變遷影響加劇，國際上許多城市遭受天然災害之衝擊往往皆已超過工程手段的極限。由此我們必須認知到，未來我們恐將無法再透過軟、硬體配套措施而百分之百免於災害的衝擊。基此，城市不應該只是「抗災」，更應該從「預防災害發生」與「減低災害衝擊」等方向來努力，據以建構一座「韌性城市」，使我們的城市可在災害造成巨大衝擊後迅速調適並重新站起來，並從災害中學習使城市更加茁壯。韌性之定義，國內外諸多研究依據其領域及評估目標，皆有不同定義與分類方式。此外，對於韌性城市之評估一般分為不同評估構面進行，而每一個評估構面下又包括不同評估要素，與其涵蓋之評估指標。故本章首先針對災害韌性相關研究與計畫所採用之定義進行釐清，並結合聯合國所提之減災綱領及全球行動，藉以說明韌性之主要意涵及建構韌性城市所涵蓋之要項，並透過國內外韌性城市評估構面與評估指標之相關文獻回顧與介紹，據以作為第三章建構臺灣本土型韌性水城市指標之重要依據。同時，可供地方政府首長藉由韌性指標之內容，作為建構韌性城市時之參考方向。茲將韌性之意涵：包含韌性之定義、韌性城市構成階段、韌性城市構成要項，以及國內外韌性指標相關研究說明如后。. 韌性之意涵與關係回顧 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change)針對「韌性」一詞，於 2012 年出版之「管理極端事件與災害風險進而適應氣候變遷：政府氣候變遷專門委員會第一與第二工作組的特別報告」中，定義為：「系統(及其組成部分)以即時有效的方式預測、吸收、容納，或從災害事件衝擊影響中復原(包括基本結構與功能的保存、恢復或改進)的能力」。韌性一詞早期已廣泛應用於各領域中，其定義亦依據該領域欲探討目的而有所不同，茲將韌性一詞之定義彙整如后。. 2-1.

(29) 韌性定義回顧「韌性」一詞廣泛應用於各領域(包含生態、社會、經濟、社會– 生態、災害、災害管理等)，其定義亦有所不同(如表 2-1)。韌性之探討大致遵循著同一大方向：除考量災害損失程度、災害對社會經濟衝擊，與災後恢復能力(Folke et al., 2002)外，甚至需考慮災前整備、災中應變與災後重建之能力(Bruneau et al., 2003; Cutter et al., 2008)，以達避災、減災、適災、恢復之效果。聯合國國際減災策略組織(UNISDR, 2002) 亦從綜合性觀點提出韌性之定義為：「系統、社區或社會對抗或調整，以獲得一個可接受狀態之能力。其決定在社會系統，可自我組織、提升學習、調適及災害恢復能力」。因此韌性評估之架構適合從綜合性角度探討(即涵蓋組織、基礎設施、社會、經濟、社區資本等層面)(Cutter et al., 2010)。表 2-1 各應用領域其韌性之定義. 應用領域. 定義 Holling(1973)認為韌性為：一個生態系統在經歷外來干擾後，恢生態復或回復至原始狀態之能力。 1.Timmerman(1981)定義韌性為：系統或地區在經歷災害事件後，吸收災害衝擊與恢復能力之量測。 2.Dovers and Handner(1992)提出社會韌性區分為主動與被動，「被社會動韌性」為強化現有條件使系統更具抗拒衝擊之能力；而「主動韌性」則指社會面對無法逃避之衝擊，重新營造一個足以接納改變之新系統。 Adger(2005)定義韌性為：一個社會與基礎建設對抗外來擾亂或壓社會-生態力，及其從擾亂後復原之能力。 Rose(2006)定義經濟韌性為：一個系統在對抗損失或毀壞時，可經濟承受或是緩和自身衝擊的能力。 Berke and Campanella(2006)認為韌性為：使災害衝擊與損害最小災害化之生存與面對災害的能力。 UNISDR(2002)定義韌性為：系統、社區或社會對抗或調整，以獲災害管理得一個可接受狀態之能力。其決定在社會系統，可自我組織、提升學習、調適及災害恢復能力。. 2-2.

(30) 此外，從生態系統的發展、破壞後到自我再組織復原的過程，一般亦可用「調適迴圈」來說明韌性代表之意義(Gunderson and Holling, 2002; Walker and Salt, 2006; Walker et al., 2004; Folke, 2006)。調適迴圈包含成長與開發(growth & exploitation, γ)，保護(conservation, Κ)，崩解(collapse, Ω)與再組織(reorganization, α)等四個階段(如圖 2-1)，代表著在時間軸上動態變化的過程：成長與開發階段至保護階段之過程稱為前循環(fore-loop)，它描述了系統中增長與資源累積的緩慢且較長之過程，最終由於過多的剛性結構、固定連接與系統中的資源累積，使之變得脆弱並且準備崩解。而崩解階段到再組織階段之過程稱為後循環(back-loop)，此過程通常是快速且相對較短。於此過程，重新組織與更新的機會相當高，係因剛性結構的釋放，造成已建立的模式以及整個系統的資源重新分配。成長，保護與再組織比較屬於長時序的變化，而崩解則多半偏重極端事件，以及所衍生的變化。請注意，崩解不只被看作是衝擊，也是一系統(包含生物物種，材料，都市等)重組與再發展的機會，以強化未來面對類似挑戰的能力。. 資料來源：http://www.resalliance.org/adaptive-cycle. 圖 2-1 調適迴圈. 2-3.

(31) 於 2016 年美國陸軍工兵團(United States Army Corps of Engineers) 呼應「美國對氣候變遷影響之準備」(Preparing the United States for Climate Change)中對韌性之描述：「預測、準備及適應不斷改變的情況，並能抵抗及回應災害，且迅速恢復」，提出韌性四個原則：準備、吸收、恢復、適應(Prepare, Absorb, Recover, Adapt, PARA)。韌性城市構成階段 Foster 在 2000 年後期研究，就城市韌性不同階段性的表現進行討論，認為城市韌性在時間軸上，可分為韌性能力的準備(preparation resilience)與韌性能力的表現(performance resilience)兩類。其中，韌性能力的準備包含評估(assessment)與準備(readiness)兩階段，偏重於災前的預防、減災，甚至避免災害發生的可能。韌性能力的表現則著重於災害發生後的回應(response)與恢復(recover)的能力及協調機制，減少因災害所造成之損失，並加快進入一個新的穩定狀態。. 資料來源：Foster,2006；Lu and Stead, 2013. 圖 2-2 韌性於時間軸上之表現. 2-4.

(32) 概括而言，欲探討一個城市面對災害造成衝擊時所展現之韌性能力，可分為維持、復原、改進三個階段(如圖 2-3)進行說明： 1、維持階段指城市現有之實質環境與社會經濟條件(內部環境)，在面對城市可能之潛在災害事件與氣候變遷(外部衝擊)產生互動，進而影響災害衝擊程度。「維持」階段需考量城市面對天然災害之特性(如災害類型、頻率、強度、持續時間、區位與範圍等)，及氣候變遷導致可能形成的相關影響(例如，極端雨量、增溫、海平面上升等)。這些災害與氣候變遷現象，可視為外來可能影響源。當城市的既有環境條件受到外在衝擊時，兩者產生互動而產生不同層面衝擊，當然也呈現出不同類型的社區或區域韌性特質。「維持」階段之構成要素，包含實質環境與天然條件、社會經濟條件、建成環境(例如，土地使用與開發、基礎設施等)，與社區內家戶特性(例如，人口特性、弱勢、教育程度等)、行為及與社區互動關係。這些要素會影響城市面對災害事件或氣候變遷威脅時的反應。構成要素之健全，可以使城市受到災害影響時，將災害影響減少到最小的程度。如圖 2-3 中之 Line-A 於維持階段中，代表城市具備韌性積極之作為時，即具備較佳之災害準備與災害減緩對策；因此，當城市受災時，Line-A 相對於 Line-B 可達有效減緩災害損失，不至於造成城市品質嚴重下降。 2、復原階段復原為城市整體或個別家戶對個別災害事件之回應、應變與適應機制(如預警機制、疏散避難計畫、庇護所設置、災害訊息提供等)。「復原」階段之韌性會決定災害對城市影響之即時或短期效應。當具備較佳應變機制或恢復能力時，有助於降低災害損失與負面衝擊。而個別家戶之應變能力，則是社區條件與家戶特性的函數(即家戶與社區整體環境的互動關係)。亦即當城市整體具備較積極之韌性作為時，則面對災害之恢復能力可由圖 2-3 中復原較慢的 Line-B，提升為復原較快的 2-5.

(33) Line-A，使城市整體面對災害時能加速復原，於較短的時間內使城市品質恢復至「原有之水準」。 3、改進階段城市具備良好之「調適力」與「學習能力」，將有助於提升對於災害衝擊之容受力與韌性，以降低災害損害與衝擊。當城市具備良好之「調適力」(即有較佳調適機制，如妥適之土地使用策略與災害保險等)，便可提升對災害容受力與受創門檻以降低災害衝擊。「學習能力」代表從對災害觀察與抗災經驗增加社會學習力以強化社區集體韌性，可改善城市原有條件的不足、增強面對災害衝擊的應變能力，及增加社區從災害衝擊恢復生活機能與進行重建至更好狀態之能力。亦即，城市若具備較佳之韌性作為時，當城市受到災害影響後，除恢復往常之生活水準外，透過調適、學習與重建，可使城市品質成長至比往常更好之程度，如圖 2-3 Line-A 於「改進」階段可成長至更高之城市品質。. 圖 2-3 城市韌性面對災害於各階段造成之差異. 2-6.

(34) 韌性城市評估系統韌性評估首先建立評估構面後，為更清楚詳細呈現每一個評估構面的意涵，一般需要再建置每一個評估構面下的評估要素以及評估指標。本節將針對韌性城市的評估構面、評估要素，與評估指標相關國內外文獻進行回顧與介紹，作為第三章建構臺灣本土型韌性水城市指標之參考。國內文獻回顧吳杰穎等人(民國 97 年)於「臺灣天然災害統計指標體系建構與分析」之研究，透過衡量我國 27 個縣市之災害與受災因子，以分析地區災害熱點。利用各防災業務相關單位現有之災害統計資料，以民國 91 年至 95 年之既有災害統計資料為主，歸納整理具有指標意義之項目，初擬臺灣天然災害統計指標體系架構。該研究之評估因子包括脆弱度統計、災損統計、災害管理統計三大評估構面。其中，脆弱度統計包括災害紀錄、社經因子、生活環境等評估要素；災損統計包括人員傷亡、住宅損失、設施損失、一級產業損失等評估要素；災害管理統計包括減災、整備、應變與體制等評估要素。基於前述評估要素共研擬 24 項評估指標(如圖 2-4)，隨後針對脆弱度統計、災損統計及災害管理統計等評估構面綜合指數化，進行各縣市災害統計之排比與分析，藉以瞭解各縣市整體之受災特性。內政部建築研究所(民國 98 年)於「氣候變遷下都市災害影響熱點判別指標系統」研究中，考量在氣候變遷狀況下，根據我國本土特性，建立可量化且易操作的災害熱點判斷指標系統，藉以衡量各都市地區人文環境與建成環境之脆弱度因子及其風險高低，提供空間規劃者或政府行政人員可透過簡易的災害熱點判別指標系統，掌握某地區在氣候變遷影響下之風險高低及脆弱度因子。而氣候變遷相關判別指標或評估因子之選取，依國家、縣市、鄉鎮等三層級之不同而有所差異。該研究以氣候變遷因素、脆弱度、暴露性、地理、社會經濟為主要考量評估要素，歸納成氣候變遷因素、自然環境條件、社經環境條件等三個評估構面，進而篩選合適的評估指標，以 2-7.

(35) 確立氣候變遷下都市災害影響熱點指標之項目，進而完成氣候變遷下災害影響熱點判別指標系統之建置，並以桃園縣鄉鎮市為例進行各項指標操作之示範。其中，氣候變遷因素包含降雨、溫度等評估要素；自然環境條件包含環境敏感地、地理環境等評估要素；社經環境條件則包含易受災人口特性、建成環境等評估要素，共計 6 個評估要素，16 項評估指標(如圖 2-5)。水利署在民國 98 年以淹水潛勢圖為基礎，考慮人文社會、經濟活動、土地利用、淹水損失等與國家發展及民生相關之因子，針對淹水潛勢資料進行加值分析，以強化洪災研判分析能量，發展適合應用於災害應變之水災風險圖與脆弱度圖資，完成「脆弱度及風險地圖分析方法研究」(經濟部水利署，民國 98 年)。該研究將水災風險圖區分為生命及財產兩面向，以提供淹水災害防救之決策支援參考。其研究亦針對水利署產製各縣市、流域之淹水脆弱度及風險圖，完成「水災脆弱度與風險圖製作技術手冊」之研擬，以確保研究成果品質。民國 99 年–102 年間，水利署以「水災危險度、脆弱度與風險圖製作技術手冊」為基礎，完成全臺水災危險度、脆弱度及風險地圖製作、圖資整合與應用規劃。此外，為使水災風險圖能更快速有效應用於災中緊急應變，並達水利署「零傷亡、低損失」之防災精神，因此於民國 105 年執行「水災風險圖資決策支援服務建置及應用(1/2)」(經濟部水利署，民國 105 年)計畫中，針對風險度各項因子進行調整與修正。其中危害度因子改為考量歷史淹水紀錄、淹水潛勢區域及淹水警戒範圍等 3 項；而脆弱度因子改為考量脆弱人口分佈、人口密度、自主防災社區、防淹設備、建物型態及經濟型態等 6 項。水利署在民國 100–102 年執行「強化北部水資源分區因應氣候變遷水資源管理調適能力研究」、「強化中部水資源分區因應氣候變遷水資源管理調適能力研究」、「強化南部水資源分區因應氣候變遷水資源管理調適能力研究」、「強化東部水資源分區因應氣候變遷水資源管理調適能力研究」及「臺灣地區各水資源分區因應氣候變遷 2-8.

(36) 水資源管理調適能力研究」等研究計畫(經濟部水利署，民國 100 年；經濟部水利署，民國 101 年；經濟部水利署，民國 102 年)。產出全臺水資源各標的(農業、工業、生活)用水危害度、脆弱度及風險地圖，並針對高風險區提出相關調適策略。危害度估算考量三個因子，包含工業用水缺水百分日指標、生活用水缺水百分日指標，與農業用水缺水率；而脆弱度估算則考量工業產值、人口密度，與水稻面積等三項因子。. 2-9.

(37) 圖 2-4 臺灣天然災害統計指標體系. 2-10.

(38) 圖 2-5 氣候變遷下都市災害影響熱點指標架構. 2-11.

(39) 國外文獻回顧與國際減災綱領 Syed and Jayant (2012)對巴勒斯坦地震發生之可能區域的社區韌性評估面向，將其分為社會、經濟、建成環境及制度等四面向，以建構其韌性指標。而 Cutter 在不同的研究當中，亦提出類似評估構面，如 Cutter et al. (2008)在地方社區天然災害韌性研究中，將韌性分為生態、社會、經濟、組織、基礎設施及社區資本等六個面向與 29 項指標；另一項研究則以災害、災難與緊急管理為觀點之社區及地區韌性研究中，將韌性分為社會、建成環境和公共設施、自然系統和暴露及災害調適計畫等四個面向與 48 項指標；隨後於 2010 年，Cutter et al. (2010)將韌性分為社會、經濟、組織、基礎設施及社區資本等五個面向與 36 項指標(如表 2-2)，並以美國東南部為實證地區，評估城市不同地區之韌性。. 2-12.

(40) 表 2-2 災害韌性選用指標評估構面. 社會韌性. 經濟韌性. 組織韌性. 基礎設施韌性. 社區資本. 評估指標教育程度年齡交通通訊能力語言能力健康程度健康保險置產能力就業狀況收入水平農漁牧業就業狀況女性就業狀況企業規模醫療人力處在危害地區減緩計畫之人口比率潛勢洪災範圍緊急救援能力水患社區人數政治分裂狀況災害預防經驗市民團體災害準備狀況建物類型避難空間收容能力醫院病床數疏散能力房舍新舊程度旅館個數公立學校數地區依附性-國際移民地區依附性-原始當地居民政治參與度宗教信仰公民參與非營利組織社會職業構成結構. 資料來源：Cutter et al.(2010). 2-13.

(41) 而 Resiliance Alliance (2007)提及影響系統韌性的重要組成要素，可分為：「社會與經濟」、「制度與體系」，以及「實質環境」三個面向。社會與經濟指地區外在社會人文的狀態，可得知一地區在受到天然災害衝擊下，其災害恢復的速度；制度與體系可得知一地區之防救災能力及資源分配，在天然災害來臨時，可降低災害所造成的損失及風險，且增加抵抗災害的能力；實質環境則可視為地區遭受到天然災害時，地區之先天條件、對抗外來衝擊的能力。此外，過去有關縣市評估尺度之研究，多以脆弱度之概念為主要研究目的，其評估面向納入弱勢人口、產業經濟、歷年的傷亡損失等條件，作為主要評估指標。評估方式多以統計資料的量化操作為主。例如，Cutter et al. (1997)分別繪製自然脆弱度、社會脆弱度地圖，並加以整合二者成為地區脆弱度地圖，以呈現地區災害熱點區位所在，評估指標包含自然脆弱度與社會脆弱度兩類。Wei et al. (2004)透過 Data Envelopment Analysis 法進行脆弱度評估，評估指標包含人口密度與商業設施的複雜度，以及社會經濟等變數。World Bank (2008)則以質化的清單勾選方式，評估指標包含：型態與風險特徵、不同氣候變遷情境下都市變化之脆弱度評估、面對不同災害都市產業的整備與應變，與整備指標。聯合國在 2000 年成立聯合國減災策略組織(UNISDR)，以永續發展為目標，持續推動防災、減災、災害風險評估與政策層面管理等相關事務。UNISDR 於 2015 年 3 月 18 日假日本仙台舉辦「第三屆世界減災會議」，會議中來自世界 187 個國家的 2800 名政府代表通過 2015–2030 年全球檢災策略－「2015–2030 仙台減災綱領」(The Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030, SFDRR)。仙台減災綱領明確提出減災的四大優先推動項目： 1、明瞭災害風險； 2、投資降低災害風險工作以提升韌性； 3、強化災害風險治理來管理災害風險；. 2-14.

(42) 4、強化防災整備增效應變能力，並在恢復、復原與重建過程中達成「更耐災的重建」(Build Back Better)。 UNISDR 配合仙台減災綱領提出之四大優先目標，於 2015 年更進一步提出給地方政府首長的「地方政府領導人手冊」及 2017 年 5 月更新的「地方政府領導人手冊 2017 年版」中，明確提出讓城市更具韌性十要素： 1、災害韌性的組織架構； 2、定義、瞭解並使用當前及未來風險情境； 3、強化財政能力來應對韌性相關活動； 4、追求韌性城市的發展； 5、保護自然衝資源以強化生態系統提供的保護功能； 6、強化機構對韌性的能力； 7、瞭解並強化社會對韌性的能力； 8、增加基礎設施的韌性； 9、確保有效的災害應對； 10、加速恢復且更耐災的重建如何建構韌性城市參考前述國內外相關文獻瞭解，對於韌性城市之建構，應從城市的組織韌性能力、基礎設施韌性能力、社會韌性能力、經濟韌性能力四個構面來進行，進而評估其韌性程度。而仙台減災綱領四大優先推動項目，可視為建構韌性城市四項作為：準備、減緩、恢復、成長，基此，本計畫可將建構韌性城市之四個構面與仙台減災綱領、聯合國減災策略組織「讓城市更具韌性十要素」進行整併，據以作為水韌性指標研定之依據(後續將配合韌性水城市評估指標之研訂於第三章中進行詳細之說明)，其關聯性如圖 2-6，並先將韌性城市各構成要素涵蓋之內容依序概述如后：. 2-15.

(43) 圖 2-6 韌性城市構成要項. 1、組織韌性能力：係探討城市公部門對災害的適應程度，展現城市外在的抗災能力。其內容包含災前準備能力、組織與溝通能力、災中反應能力、災後學習能力、災後變革能力等。 2、基礎設施韌性能力：係探討城市中關鍵基礎設施在災後是否能繼續發揮作用。其內容包含耐用能力、恢復能力、預警能力、疏散與避難能力、醫療與衛生能力等。 3、社會韌性能力：係檢視人民對潛勢災害的意識強度與反應能力，為影響民眾防災意識強弱之主要因素。其內容包含人口組成多樣性、教育向下扎根之程度、地方之向心力、社會公平性、災害瞭解程度等。 4、經濟韌性能力：係探討城市經濟體系可承受風險之能力；當一個城市的財政能力、市民經濟能力愈強，有助於城市受災後復原速度之提升。在經濟韌性能力方向，從地方政府、產業到個人，內容包含自然資源依賴程度、產業多樣性、經濟公平性、. 2-16.

(44) 第三章. 建立韌性水城市指標. 水韌性評估係透過標的對外干擾調適能力進行分析，瞭解韌性運作機制，提供降低災害風險及災害管理基本政策方向。基此，欲針對一個城市進行水韌性評估作業，涵蓋層面甚廣，評估內容除了具明確性及統計資料可蒐集性之「量化」指標外，亦包含具模糊性及統計資料不可蒐集性之「質化」指標；例如，當評估項目涉及地方政府政策執行程度時，此類之指標則缺乏統計數據呈現，故需利用「質化」指標進行評估，以直接表現該評估項目的意涵。「量化」指標透過客觀數據之蒐集與佐證，提供使用者快速掌握狀況，達成迅速檢視之功能，惟較無法完整呈現水韌性欲呈現之意涵。「質化」指標透過詢答方式深入探討各面向之問題，提供使用者細部項目檢視之功能，惟質化指標之評分上係透過評分者的專業知識、經驗以及相關佐證資料等給予級分(如三分制或五分制)，對於水韌性評估較具主觀性，可能無法正確呈現水韌性程度。基此，本計畫以過去水利署執行水災及水資源風險評估成果為基礎，結合 UNISDR 發起之全球性韌性城市行動綱領所提出「讓城市更具韌性十項要素」自我評估指標，透過專家會議與深度訪談進行水韌性議題聚焦與本土化，並同時透過「量化」指標與「質化」指標之研提，發展適合臺灣城市在面對洪旱威脅下之城市水韌性評估方法，以使本評估方法同時兼具量化客觀性與質化深入性之雙重優點，並提供地方政府首長進行自我檢視城市水韌性程度之評估工具。以下將先說明城市水韌性之定義，再進一步說明本計畫城市水韌性評估構面及其涵蓋之要素與評估指標建置成果，最後針對「臺灣城市水韌性評估表」之評分方式進行說明。. 城市水韌性評估系統參考第二章國內外相關研究，城市水韌性評估系統應分為「評估構面」、「評估要素」、「評估指標」三個層面，而評估指標之研定則結合量化指標與質化指標，據以進行城市水韌性程度之評估作業。. 3-1.

(45) 量化指標方面，除參考國外量化指標相關研究外，本計畫亦透過國內開放性之資料(如水利署－防汛整備統計資料、主計總處－縣市重要統計指標、地方政府審計處－地方總決算審議報告，以及地方政府執行之深耕計畫成果報告)進一步篩選合適臺灣城市使用之量化指標 (即需具有代表性、資料開放性、資料蒐集便利性等特徵)。而針對質化指標之研提，係以 UNISDR「讓城市更具韌性十要素 2017 年版」全球行動所提供之城市災害韌性積分卡為基礎，篩選各項指標之合適性並進行本土化、水韌性議題聚焦，與易操作性之調整，最終透過地方政府相關單位之深度訪談、專家諮詢會議討論與交流(詳細內容請參閱第五章)，進行城市水韌性評估系統及評估指標之建置作業。以下將針對水韌性定義與評估系統及其涵蓋之評估指標建置成果進行說明。水韌性定義基於韌性之意涵及韌性城市構成要項瞭解，欲評估一城市(或地區)之韌性程度，需以綜合性的角度考量該城市之組織、基礎設施、社會、經濟等系統於維持、復原、改進等階段面對災害時之應對能力。故針對城市之水韌性可定義為：「城市遭遇水災之後，仍保有主要功能與結構，且能快速恢復之能力」。亦即考量城市對於水災害之「準備」、「減緩」、「恢復」、「成長」之能力，使其實際受災時可「與水共生」，有效因應外部變化並主動積極的面對風險。由此可知，欲達成韌性水城市之目標，除瞭解城市之脆弱度以及暴露於水災害之風險程度外，同時須重視自然環境資源所提供之水災害減緩功能，以及更具耐災性之建設規劃。城市水韌性評估係透過標的對外干擾調適能力進行分析，瞭解韌性運作機制，提供降低災害風險及災害管理基本政策方向。由於韌性評估涵蓋層面甚廣，故當評估項目涉及政策執行程度，或缺乏統計數據呈現者，可配合質化評估項目之表單設計，進行該地區水韌性程度之評估作業。. 3-2.

(46) 評估構面與評估指標建置基於第二章韌性城市建構係依「組織韌性能力」、「基礎設施韌性能力」、「社會韌性能力」、「經濟韌性能力」等四個評估構面並參考資料的普及性，建立各構面不同要素下評估指標制定方向，進行城市水韌性評估之操作。其中原本 Cutter et al. (2010)所提之「社區資本」評估構面指標，涵蓋原鄉熱誠、國際移民狀況、政治熱誠等較難以量化數據表示之評估指標，故將其轉化為質化評估指標，並且融入前述四個評估構面中考量。茲將本計畫評估指標制定方向，依據水韌性評估各構面說明如下：組織韌性能力：「地方政府(公部門組織)面對水災的韌性，透過橫向與縱向的韌性政策規劃，災害防救措施、災害應變與資源整合等面向提升公部門的組織韌性能力」，評估要素與評估內容應涵蓋： 1、「潛勢風險辨識能力」可透過認識自身風險，以及地方政府對於氣候變遷下之風險檢討等項目進行評估。喚起地方政府重視氣候變遷可能造成影響，將採用質化方式進行評估指標研提。此外，水利署長期建置之各縣市淹水潛勢圖，係提供地方政府瞭解自身災害潛勢之良好工具之一，但現階段公布之第 3 代淹水潛勢圖與前期(第 2 代)淹水潛勢圖之推估方式不同(第 2 代利用類似地文參數設定方式納入平地淹水演算，第 3 代則是納入區域排水及雨水下水道流況之實際水理演算，並納入易淹水水患治理計畫與流域綜合治理計畫之執行成果進行模擬)，無法進行前後期成果之比較。基此，建議可透過水災保全區域(一日暴雨 400、 450、600 淹水潛勢圖且淹水深度達 50 公分)內人口數減少率之量化指標，以供地方政府認識自身面臨之風險為何。. 3-3.

(47) 2、「地方政府防災意識能力」可透過地方政府(公部門組織)防災準備程度、災害應變能力、城市應變計畫，以及韌性知識交流等項目進行評估，惟相關評估項目較難透過量化之統計數據呈現，故採用質化方式進行評估指標研提。 3、「組織溝通能力」可透過地方政府機構間(橫向)災害訊息傳遞能力，及地方政府對社會組織及民眾(縱向)之溝通與連結能力，等項目進行評估。其訊息傳遞、溝通能力難以透過量化之統計數據進行評估，故採用質化方式進行評估指標研提。 4、「組織指揮調度能力」可透過第一線人員支援能力(包含救災資源或機具)、災後檢討機制是否具備，以及重建與耐災能力強化等項目，採用質化方式研提指標，以呈現其支援能力與防救災規劃程度。此外，亦可配合救災資源－救災車輛數、移動式抽水機數、緊急可供調度供水車數等統計資料進行量化評估。 5、「防災資訊傳遞能力」係評估市民與地方政府間之資訊傳遞與溝通能力，需配合質化方式進行評估指標研提。基礎設施韌性能力：「檢討軟體建設、硬體建設與維生系統之韌性，並且檢視都市受災後的復原規劃設計是否有加入更耐災之要素」，評估要素與評估內容應涵蓋： 1、「硬體設施」可透過城市中洪災相關之基礎設施整備與維護規劃程度、災害相關基礎設施投入程度，以及收容安置規劃等項目進行評估，以呈現城市面對水相關災害影響時，評估相關硬體設備可以為城. 3-4.

(48) 市帶來更具耐災性之效益程度。基此，此類評估指標可透過質化方式進行研提。 2、「軟體設施」包含資訊保護周全程度，以及預警系統建置之成熟度。預警系統建設愈完整、資訊保護愈周全、提供資訊愈普及，則民眾愈能第一手掌握災害資訊，並及早反應，發揮預警系統之成效。可透過質化方式進行評估指標研提。 3、「耐災規劃設計」可透過地方政府施政建設提升水韌性之作為、提升水韌性之相關施政建設投入範圍(各種國土功能分區)、城市耐災韌性規劃程度、藍綠帶建設考量，以及高風險地區耐災考量等項目，評估並表現地方政府對於提升水韌性相關工作之規劃與重視程度。提升水韌性之相關基礎建設投入範圍、城市耐災韌性規劃程度、藍綠帶建設考量，及高風險地區耐災考量等項配合質化方式進行指標研提。此外，公園綠地面積多寡、雨水下水道系統規劃幹線建設完工率、區域排水完成整治率(惟該量化指標缺乏相關統計數據，故以易淹水區域面積減少率作為替代)等項目可以藉由量化指標來呈現。其中，未來可考量滯洪池容積作為額外之量化指標。 4、「維生與醫療」可透過維生系統(包含電力、交通、瓦斯、通訊、衛生保健、水環境衛生等)，以及醫療人員負荷能力等項目進行評估。然而，維生系統需配合質化方式來瞭解其規劃程度。醫療人員負荷能力，則可透過每萬人口職業醫事人員數量，呈現醫療人員負荷能力。. 3-5.

(49) 社會韌性能力：「社區團體與民眾之韌性能力，藉由瞭解自身災害潛勢、降低脆弱之措施、社區參與提升防災意識等方式提升其韌性」，評估要素與評估內容應涵蓋： 1、「社區韌性能力」可透過社區防災演練、頻率、普及率(含弱勢族群的參與)，以及社區民眾之相互連結強度等項目，評估社區民眾防災意識與韌性程度。利用質化方式研提評估指標，深入瞭解社區民眾面對水韌性提升相關作業之參與程度。此外，社區災害防救能力亦可透過水患自主防災社區設置增加率為量化指標來呈現。 2、「教育」評估校園推動氣候變遷與防災教育相關課程之程度，可以根據高中、國中、國小之防災校園建置數量，計算防災與氣候變遷融入教育(高中、國中、國小)佔比，以量化方式表現其韌性。 3、「外籍人士防災能力」社區團體與民眾對於韌性之提升，應包含外籍人士對於災防資訊之瞭解與參與，因此相關資訊外語版本提供與否，可能對社會韌性具某種程度之影響，可透過質化方式研訂相關評估指標。 4、「土地與生態」評估地方政府對於城市土地使用及生態系統之重視程度，此類評估內容屬政策面之規劃與執行，故相關評估指標可透過質化方式進行研提。經濟韌性能力：「經濟活力之韌性，檢視其經濟能力、地方政府預算與企業投入以瞭解其受災後能立即回復的經濟韌性」，評估要素與評估內容應涵蓋： 1、「經濟能力」. 3-6.

(50) 城市經濟體系之經濟活力，可考量就業人口數增加率、每戶可支配所得中位數增加比率等量化指標，呈現其經濟活力程度。 2、「災害預算」可透過地方政府對於災害預算編列之重視程度、易淹水地區災害防護措施之經費補助程度、財務長期規劃程度等項目，來表現其投入程度，以長期並全面提升城市之水韌性程度，可以透過質化方式進行評估指標之研提。其中，災害預算之編列可根據「災害預防準備金額」增加率，以量化方式呈現地方政府對於災害預算編列之重視程度。 3、「企業投入」係評估企業面對災害時之調適能力，以及對於水韌性提升之議題重視及參與程度，相關評估指標較難以量化統計數據呈現其內容，將透過質化方式研提相關評估指標。依據前述評估構面及其涵蓋之評估要素與評估內容，本計畫研提各評估構面下之各項量化指標與質化指標，並彙整於「臺灣城市水韌性評估表」(如表 3-1)所示。. 3-7.

(51) 表 3-1 臺灣城市水韌性評估表評估構面. 編號. 要素. 評估指標. 達成程度 (選項由上而下，若無特別標註者，得分依序為 5~1 分). 韌性意涵. ※水災保全區域內人口佔總人口比率：(權重 1/1). 1.認識自身風險：(權重 1/2). I. 潛勢權風重險辨識能力. (. 組織韌性. 近期前期 □減少 10%以上 □減少 5~10%以內 □持平(±5%) □增加 5~10%以內 □增加 10%以上. 掌握水災保全區域內需保全人數與組成，設計對應韌性提升對策. 1/5). 風險評估包含：(權重 1/1) a.經濟(如經濟體系可能的產值損失) b.空間(如住宅區、工業區與商業區位置是否妥適，密度是否過高) 2.氣候變遷下之風險檢討：(權重 1/2) c.有形資產(如建物、機器、設備損壞的風險) 針對經濟、空間、有形資產及環境資產定期進 d.環境資產(如自然資源或生態資源毀損造成自然環境了解社會環境在未來氣候變遷影響行氣候變遷風險辨識或超出目前治水標準(極所帶來效益降低的風險) 下之韌性端降雨事件)檢討 □已評估包含 4 個面向 □已評估包含 3 個面向 □已評估包含 2 個面向 □僅評估包含 1 個面向 □未進行相關風險評估作業. 3-8. 分數與評語 (達成程度×該項權重)×評估指標權重.

(52) 評估構面. 編號. 要素. 評估指標. 達成程度 (選項由上而下，若無特別標註者，得分依序為 5~1 分). 韌性意涵. ※地方政府是否舉辦：(權重 1/1). 1.防災準備：(權重 1/4). ( II. 1/5). 組織韌性. 地方政權府重防災意識能力. 2.災害應變之能力：(權重 1/4) 地方政府是否連結相關機構共同提升城市水韌性(含協議之防救災參與人力、救災物資、救災機具、應急經費)? (如自主防災社區之成立有助於連結民間社會組織). 3.城市重要公眾場所應變計畫：(權重 1/4) 校園、醫院、老人收容機構與社區是否具備水患應變計畫(或教育)?. a.防災講習 b.防災系統操作訓練 c.基礎設施操作訓練 d.防災演練 e.提升防災意識相關文宣 g.其他＿＿＿＿ □具備上述 4 項以上 □具備上述 4 項 □具備上述 3 項 □具備上述 2 項 □具備上述 1 項. 透過訓練提高韌性. 洪災害韌性相關機構包含：(權重 1/1) a.企業 b.保險業 c.非政府組織 d.民間社會組織 e.學術界整合各種機關提升整體韌性 f.專家 □具備措施連結所有組織團體 □具備措施連結 3 個組織團體 □具備措施連結 2 個組織團體 □完成相關措施之規劃 □未完成相關措施之規劃檢討對象包含下列洪災應變計畫有無，但對象不限於此： (權重 1/1) a.校園 b.醫院 c.一般社區 d.其他＿＿＿＿公眾場所韌性的提升 □除上述檢討對象外，亦具備災害應變計畫 □前述 3 個檢討對象皆具備災害應變計畫 □其中 2 個檢討對象具備災害應變計畫 □僅其中 1 個檢討對象具備災害應變計畫 □所有災害應變計畫皆處規劃中. 3-9. 分數與評語 (達成程度×該項權重)×評估指標權重.

(53) 評估構面. 編號. 要素. 評估指標. 達成程度 (選項由上而下，若無特別標註者，得分依序為 5~1 分). 韌性意涵. ※交流與學習方式包含：(權重 1/1). (. 地方政權府重防災意識能力. 1/5). II. 4.韌性知識交流：(權重 1/4) 是否定期與國內外其他城市交流或學習水患防治相關知識與經驗?. 組織韌性. a.國際城市參訪 b.參與國際論壇或研討會 c.國內研討會交流 d.國內城市參訪 e.其他方式＿＿＿＿ □具備上述 4 項以上 □具備上述 4 項 □具備上述 3 項 □具備上述 2 項 □具備上述 1 項. 韌性經驗交流. ※橫向相關機構間資訊傳遞包含：(權重 1/1). (. 組權織重溝通能力. 1/5). III. 1. 地方政府機構間 ( 橫向)災害訊息互通能力：(權重 1/2) 汛期或缺水期間，地方政府使用哪些方式與工具對相關機構進行訊息傳遞?. a.APP b.簡訊 c.社群軟體 d.宣傳單(文書) e.電子信件 f.其他＿＿＿＿ □具備 5 種以上 □具備 3 種 □具備 2 種 □僅透過宣傳單(文書)方式 □未規劃相關工具. 橫向資訊傳遞以提升韌性. 3-10. 分數與評語 (達成程度×該項權重)×評估指標權重.

(54) 評估構面. 要素. 組權織重溝通能力. ( III. 1/5). 組織韌性. 編號. 評估指標. 達成程度 (選項由上而下，若無特別標註者，得分依序為 5~1 分). 韌性意涵. 地方政府提供洪災風險資訊的對象包含： (權重 1/2) a.企業 b.保險業 c.非政府組織 d.民間社會組織 e.學術界對外資訊傳遞以提升韌性 f.專家 g.民眾 □可於 5 個以上組織間共享無礙 □可於 3 個以上組織間共享無礙 □可於 1 個以上組織間共享無礙 □已規劃資訊之共享方式，惟共享性有待商榷 2. 地方政府與民間組織及民眾在災害訊息的 □資訊共享方式仍窒礙難行溝通與連結：(權重 1/2) 地方政府對於水韌性及風險訊息之提供對象水韌性及風險訊息包含下列(權重 1/2) 為何? a.缺水宣導資訊 b.節水或儲水宣導文宣 c.淹水宣導資訊 d.淹水準備作為(如防災避難包、避難地點等) e.提升城市水韌性之硬體建設(如綠屋頂、雨水儲留設施) 推廣對外訊息傳遞的頻率愈高韌性 f.其他＿＿＿＿愈高其訊息傳遞頻率為： □每 1 周 1 次主動提醒或告知 □每 2 周 1 次主動提醒或告知 □每月 1 次主動提醒或告知 □不定期主動提醒或告知 □未主動提醒或告知. 3-11. 分數與評語 (達成程度×該項權重)×評估指標權重.

(55) 評估構面. 編號. 要素. 評估指標. 達成程度 (選項由上而下，若無特別標註者，得分依序為 5~1 分). 韌性意涵. ※救災資源－救災車輛數：(權重 1/4). ( IV. 1/5). 組織韌性. 組織權指重揮調度能力. 1.第一線救災的支援能力：(權重 1/3). 近期前期 □增加 10%以上 □增加 5~10%以內 □持平(±5%) □減少 5~10%以內 □減少 10%以上 ※救災資源－移動式抽水機數：(權重 1/4) 近期前期 □增加 10%以上 □增加 5~10%以內 □持平(±5%) □減少 5~10%以內 □減少 10%以上 ※緊急可供調度供水車數：(權重 1/4) 近期前期 □增加 10%以上 □增加 5~10%以內 □持平(±5%) □減少 5~10%以內 □減少 10%以上支援能力：(權重 1/4) □具備災害應變計畫(教育)，且軍隊、警察與志工可有效支援救災工作 □具備災害應變計畫(教育)，且軍隊、警察可有效支援救災工作 □具備災害應變計畫(教育)，僅軍隊可有效支援救災工作 □具備災害應變計畫(教育)，警察、軍隊與志工皆需配合人員引導加入救災工作 □未具備災害應變計畫(教育). 3-12. 災害應變之韌性能力. 分數與評語 (達成程度×該項權重)×評估指標權重.

(56) 評估構面. 編號. 要素. 評估指標. 達成程度 (選項由上而下，若無特別標註者，得分依序為 5~1 分). 韌性意涵. ※近 5 年內重大災害發生後，地方政府是否有針對洪災影 2.災後檢討：(權重 1/3) 響後進行檢討，檢討機制涵蓋：災害預防、災害應變及災後洪災後之檢討機制妥善程度，是否具有改善措復原重建等 3 個階段之工作檢討：(權重 1/1) 韌性不足之檢討施及更具水韌性之規劃 □是 (5 分) □否 (1 分) ※地方政府對洪災影響後重建工作之協調性(權重 1/2) (. 組織權指重揮調度能力. 1/5). IV. 組織韌性. 3.重建與耐災能力強化：(權重 1/3) 地方政府針對洪災影響後復原重建工作的規劃程度，是否能讓復原時間更短?重建後是否更具耐災能力?. □地方政府內部完成角色定位、安排及協調 □地方政府內部完成角色定位與安排，部分工作仍在協調中 □地方政府內部完成角色定位規劃，正著手進行相關工作安排與後續協調工作 □僅完成相關工作角色定位之規劃，未實際商議與定案復原重建之韌性提升 □未具備相關工作之事前規劃地方政府是否將洪災後檢討內容融入，並提出新的對策以使重建後更具水韌性? (權重 1/2) □是 (5 分) □研議中(3 分) □否 (1 分). (. 防災權資重訊傳遞能力. 1/5). V. 防災資訊傳遞(民眾對地方政府主動發送)： (權重 1/1) 市民是否能在災前、中、後採用行動通訊設備或社群工具提供地方政府相關水災害訊息? (本問題強調由民眾主動向地方政府的資訊傳遞). ※洪災相關資訊傳遞管道：(權重 1/1) □具備 3 種以上的資訊交流平台將資訊傳遞給專責單位 □具備 1 種資訊交流平台將資訊傳遞給專責單位 □具備 1 種資訊交流平台將資訊上傳，但未有專責單位透過即時資訊傳遞提升韌性 □相關資訊交流平台已建置完成，惟尚未提供民眾實際上線 □相關資訊交流平台尚處於規劃建置狀態. 小計. 3-13. 分數與評語 (達成程度×該項權重)×評估指標權重.