第二章 文獻回顧
第二節 頻譜稀有論與頻譜管理之關連性探討
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濟上的討論。
第二節 頻譜稀有論與頻譜管理之關連性探討
不同頻率適用於不同通訊傳播服務，其中對於經營通訊傳播業務進而創造利 潤的業者而言，頻譜資源為生產的固定要素，在某些特殊頻段（例如行動通訊使 用的 800MHz、900MHz、1800MHz），更因為其傳輸特性而具有高度商業價值，
民間需求與日俱增，造就頻譜資源的稀有性（scarcity）（Lundborg, Reichl & Ruhle, 2012）。
本節將從經濟資源的角度，以及用於行動通訊之頻譜為例，釐清傳統上所指 頻譜稀有之概念究竟為何，是否足以成為主管機關進行頻譜管理之理由。
壹、 頻譜的經濟資源特質：稀有論之意涵
在 ITU 與 infoDev 合作的 ICT Regulation Toolkit 計畫中（2013），介紹了頻 譜資源管理的框架，並從經濟資源的角度比較頻譜與其他資源的異同（見表 3），
列出幾項頻譜資源的特性：
表 3：頻譜與其他資源比較
頻譜 土地 儲備石油 水
資源間有差異嗎？ Yes Yes Not very Not very
資源稀有嗎？ Yes Yes Yes Yes
經運用後能更有生產 力？
Yes Yes Yes No
資源能恢復嗎？ Yes Partially No Yes
能否儲存以備將來使 No No Yes Yes
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用？
資源能輸出嗎？ No No Yes Yes
資源能被交易嗎？ Yes Yes Yes Yes 資料來源：（ICT Regulation Toolkit，2012.10.24，取自：
http://www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.2658.html）
（1）不同頻率的用途各異，必須考量將頻譜分配至特殊用途，此一特性與土地 相似；（2）在特殊頻段的頻譜供給可能因較多的潛在使用者而短缺，有必要進行 分配且優先給重要的應用；同時，國家也應思考移頻及以科技提高頻譜生產力的 可能性；（3）頻譜資源可恢復且不能儲存，因此沒有囤積的理由；（4）頻譜使用 與地點有關，只能被用在特定地區提供服務；（5）它可以被交易，因此能夠以財 產權方式分配。由此看來，頻譜與土地非常相似，在管理上或許有可借鏡之處。
若以個體經濟學的兩個標準（1）排他性（excludability）：可防止其他人使 用；（2）敵對性（rivalry）：即東西讓一個人消費之後，無法再讓他人享用，來 檢驗頻譜資源的特質，在早期沒有政府介入、通訊科技落後的狀況下，頻譜的使 用沒有排他性與競爭性，只要使用者有通訊器材，就可以利用頻譜收發訊息，並 不會損耗頻譜、也不能禁止他人使用，屬於公共財（彭心儀，2010；張清溪、許 嘉棟、劉鶯釧和吳聰敏，2010）。
隨著無線通訊科技的進步與相關應用陸續出現，特定頻段對頻譜資源的需求 也愈來愈大，基於避免訊號干擾所產生的「共有財悲劇」影響無線通訊品質，以 及前述提及精華且具有商業價值的頻段有愈來愈多人爭取，頻譜資源使用上的排 他性與競爭性便出現，透過主管機關之執照政策落實，其性質也轉向私有資源的 形貌（羅莊鵬，2004；Freyens, 2010）。
美國諾貝爾獎經濟學得主 Ronald Coase 於 1959 年為文討論頻譜管理的核心 問題，他認為資源稀有的情形在經濟系統中相當常見，舉凡土地、資本、勞力都 是稀有資源，但它們並不需要政府介入監理。Coase 認為，一切紛爭的源頭在於 稀有頻率的財產權未被建立，並將稀有頻率比做土地，此為財產權制度之濫觴，
下一節將有更深入的探討（Coase, 1959：14）。
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財（free goods），就沒有分配的問題。舉例而言，我國 2013 年行動寬頻業務釋照共經歷 40 天 393 回合競標，由六 家投標業者競價爭取頻譜使用權與業務特許，為稀有資源分配的過程1；然而其 他在較高頻之頻帶（相對於 UHF），使用上並不密集，尚無透過競標釋出的案例。
過去有關頻譜稀有論（The scarcity rationale）的討論，多出現在廣播電視的 規管上（Berresford, 2005；Nuechterlein & Weiser, 2005；Hazlett, 1990；Coase, 1959；
劉幼琍，1993），從通訊傳播科技發展的歷程來看，有其時空背景。Hazlett（1990：
141）在回顧美國廣電頻譜的規管歷史時指出，1927 年美國國會通過了 Federal Radio Act，原來只是為了控制干擾及避免共有財悲劇的問題，卻進一步將公共利 益（public interest）當成發照標準，定義頻譜使用權和使用執照如何分配兩件事 顯然被混為一談。
彭心儀（2010）認為，頻譜稀有是事實問題，但「接近使用」稀有資源卻是 法律問題，因此資源如何分配、給誰使用乃是問題之關鍵所在。以美國規管之歷 史經驗而言，稀有性之立論主要建立在 1943 年 NBC v. United States 以及 1969 年 Red Lion Broadcasting Co. v. FCC 兩個法律案例中。NBC 案後通過了一系列針 對廣播聯播網的規範，即 the chain broadcasting rules，處理市場過度集中之議題，
紅獅 Red Lion 案則允許了製播內容的規管，即 a right of reply（Berresford, 2005，
Benjamin，2002；劉幼琍，1993）。
在此時，頻譜稀有性的辯論並不僅止於將頻譜看成一種資源，而是有限的事 實與意見發聲管道，因此討論之層次往往拉高至美國憲法第一修正案所保障之言 論自由。Benjamin（2002：43-44）認為，NBC 與 Red Lion 兩案例中，法院判決 儘管提到了干擾，卻僅把它當作稀有性的附屬品，帶出稀有性的存在；而稀有論
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對此，Benjamin（2002：83）認為，稀有性並不僅出現在用於廣播的頻譜上，
如果不想造成頻譜的浪費，應在各種用途上活用，不需要將廣播用途特別分類看 待；他也認為，頻譜的稀有性，更讓政府對頻譜資源的釋出負有更多責任，並應 減少不必要之限制。
隨著時代變遷，廣播與電信逐漸融合，傳播的管道（技術）早已不限於廣播 或報紙等形式，衛星電視、有線電視、網路電視乃至行動通訊的出現，更讓頻譜 使用與媒體事業緊密結合的思維難以適用。就科技發展現況觀之，Berresford
（2005：24）認為無線廣播對閱聽眾而言，僅是傳播管道的其中一種選擇，稀有 論之時空背景已不存在。
科技政策資深研究員 Thierer（2007）也認為科技發展已侵蝕過去的廣播管 制基礎，他質疑稀有性論述的正當性無論放在過去或現在都不合理，若所指的是 資源上的稀有，則煤礦、木材等自然資源都經由財產權和價格機制來決定誰最重 視稀有資源進而達成有效分配；就廣播頻譜而言，由政府持有和控管反而加劇了 頻譜資源稀有的問題。
Thierer（2007：447）強調，科技匯流正在徹底顛覆所有媒介，轉而進入一 個資訊全面數位化的時代，各種媒介通路與網路的出現，反倒讓人們處於一個資 訊豐富的世界，足以近用大量的新聞和娛樂。他建議，對於廣播電視在內容標準 上的不對稱管制應放寬，逐步邁向各媒介管道對等且符合美國憲法第一修正案標 準。
石世豪（2011：17）就大法官釋字第 678 號（解釋電波監理與媒體管制兩者 關聯）進行評析，認為法律上應跳脫將媒體化約為個人言論自由工具的迷思，廣 播電台與其他媒體作為事業組織之一種，有其本身生成原因、發展條件與多重功 能，無線電頻率則作為電台事業的關鍵投入要素，而經營廣播電台屬營業自由得 依法限制。
石世豪認為：
無線電波…不受其所通過地區的土地所有權歸屬及其他不動產支配狀 態所影響，經國家以實力介入支配（管制分配及排除干擾）之後可以供 公眾利用、具有經濟價值一點，則與「經濟上可供公眾利用之天然利」
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相同。因此，將無線電頻率定位為憲法第 143 條第 2 項由國家支配運用 的自然「資源」，應屬允當
（同上引：20）。
綜合以上討論，頻譜作為無線通訊發送訊號之必要管道與相關業者的生產要 素，在早期廣播產業興盛、且無其他可替代之傳送管道時，從產業特性切入之言 論自由角度，有其時空背景；隨著傳播管道因科技匯流而倍增，有線、無線多種 平台皆可傳輸影音訊號，頻譜稀有論述的基礎已逐漸消失；至於公共財觀點能否 補上稀有論失去的管理基礎，將於下一小節繼續探討。
貳、 資源本質再思考：公共資源、公共財與財產權
本文從通訊傳播科技的發展歷程切入，釐清頻譜管理之最初動機在於避免干 擾，因此電波秩序維護成為頻譜管理者的首要任務。然而隨著通訊科技發展，廣 播電台、電視台等應用逐漸出現在人類社會中，對頻譜的迫切需求，引發關鍵的 分配問題。對此，美國 FCC 以 1927 年廣播法中的「公共利益」和 1934 年傳播 法中的「公共利益、便利性及必要性」作為發照及傳播管制之主要考量（Napoli, 2001／邊明道、陳心懿譯，2005）。
延續前兩節之討論，頻譜屬於自然界中具有經濟價值之資源，因為其物理特 性可能造成使用上的干擾，需要第三方介入管理才得以發揮其價值。而回顧英美 之頻譜管制立論，頻譜公有之說經常被提起，美國早期更以國家公園的概念比擬 頻譜資源（Nuechterlein & Weiser, 2005：229；林俊宏，2008：10），但往往在稀 有性長期的討論下，失去深入討論的契機。
大法官陳春生（2010：3）於釋字 678 號解釋文之協同意見書中針對中「無 線電波頻率屬於全體國民」之法源依據，提出以下見解：
吾人若將憲法第一百四十三條第二項所規定附著於土地天然力，擴充及 於非附著於土地之無線電波，應屬合乎憲法上開規範（憲法基本國策章 中之國民經濟）之目的及體系解釋，如此則能給予解釋理由書所謂「無 線電波頻率屬於全體國民之公共資源」，並對其加以規劃管理，予以法
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